“新縣制”體系下失學民眾補習教育研究*

黃 昊

(首都師范大學歷史學院，北京 100048)

1939年9月，國民政府頒布《縣各級組織綱要》，正式推行“新縣制”。“新縣制”是國民政府改造中國基層社會的重大舉措。作為“新縣制”龐大制度體系的重要組成部分，國民政府教育部自1940年起，頒布了以《國民教育實施綱領》為首的一系列法令法規，開始實施“國民教育”。失學民眾補習教育則作為“國民教育”的兩大支柱之一，被列入新縣制改革及地方自治必須完成的事項，在抗戰期間得到了官方前所未有的提倡，并伴隨國民學校的普設而廣泛開展，在日本帝國主義實施“奴化教育”，中華民族面臨亡國滅種的危機關頭，對喚醒民族意識發揮了作用。但是目前學界對于新縣制下的失學民眾補習教育尚未有專門研究①目前涉及新縣制下國民教育的論文有三篇:汪巧紅:《試論“新縣制”下國民教育專制統治的強化》，《理論月刊》2006年第12期;周險峰、李紅燕:《“新縣制”的推行與地方教育行政機構的演變》，《湖北大學學報》(哲學社會科學版)1995年第3期;曹天忠《新縣制“政教合一”的演進和背景》，《近代史研究》2008年第4期。但主要以“政教合一”政策研究為主，未涉及到失學民眾補習教育的具體情況。新縣制研究著作如張俊顯《新縣制之研究》，臺北正中書局1988年版，魏光奇《官治與自治:20世紀上半期的中國縣制》，商務印書館2004年版第212—255頁，對新縣制下國民教育沒有提及，也沒有失學民眾補習教育內容。，筆者擬對抗戰時期國民政府推行失學民眾補習教育進行論述，以期對抗戰時期國民政府教育事業及“新縣制”的研究有所補益。

一、“新縣制”與失學民眾補習教育的整合

1939年6月，蔣介石發表了名為“確定縣各級組織問題”的演講，該演講作為1939年9月“新縣制”改革綱領性文件《縣各級組織綱要》制定的基礎，第一次提出了將小學教育與民眾補習教育合流。1940年，國民政府“緊接著‘新縣制’之后，又頒布了《國民教育實施綱領》”，著名成人教育家陳禮江說:“這是因為我們的基層政治有了新的布置，配合這新的設施，而產生了新的教育制度，我們可以說，國民教育因新縣制而生，新縣制將因國民教育而完成。”②陳禮江:《國民教育與新縣制》，《國民教育指導月刊》(重慶)1944年第1期。

新縣制對于失學民眾補習教育的整合，主要體現在以下三個方面:

(一)“失學民眾補習教育”地位的提高

國民政府為何重視失學民眾補習教育，并將之作為國民教育的兩大支柱之一呢?抗戰前的中國，基層民眾識字率相當低，依照1930年全國教育方案編制委員會通過的《實施成年補習教育初步計劃》估計，全國人口436094953人，既識字者為百分之二十，共計87218990人，不識字者約為百分之八十，共計348875962人。其中12歲以上、50歲以下之文盲為202435277人①《陶行知全集》(第2卷)，成都:四川教育出版社，1991年，第531－532頁。。民眾沒有文化知識，缺乏對國家觀念、民族意識的正確理解，則容易被日軍利用。1938年擔任安徽省主席、21集團軍總司令的廖磊在日記中寫道:“敵實施懷柔政策，我民眾幫敵筑陣地，修公路，運行李者有之，當向導任斥候者亦有之。”②廖磊:《燕農日記》，《廖主席言論集》，立煌:中原出版社，1939年，第273頁。基層官員不識字者大有人在，1938年初安徽省府對鳳臺、懷遠、霍邱、壽縣基層行政進行考察，發現各縣區保長“有一部分年齡過長、程度太低，且多不識字，于保甲法令及保甲人員，職責多欠明了”③安徽省政府秘書處:《巡視鳳懷霍壽各縣局施政概況》，《安徽政治》1938年第1期。。保甲長連字都不識，則上級公文亦無法看懂，遑論“新縣制”改革。

抗戰爆發前，民眾補習教育由各地民眾教育館辦理，或由鄉村建設運動者推行。“政府對于民眾補習教育之推廣始終未有合適之路徑。”④《最近云南教育概況》，《云南教育通訊》1939年第16期。然而，在《國民教育實施綱領》中，失學民眾補習教育的地位發生了重大變化。《綱領》規定，國民教育僅分兩大部分，一為義務教育(當時的義務教育即指小學教育，不包括中學——引者注)，一為“失學民眾補習教育”。并對“失學民眾補習教育”的范圍作了界定:“全國自十五足歲至四十五足歲之失學民眾，應依照本綱領分期受初級或高級民眾補習教育，但得先自十五足歲至三十五足歲之男女實施，繼續及年齡較長之民眾，其十二足歲至十五足歲之失學兒童，得視當地實際情形及其身心發育狀況，施以相當之義務教育或失學民眾補習教育。”⑤中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編教育1，南京:江蘇古籍出版社，1997年，第421頁。

由此，民眾補習教育“自實施國民教育后，為著配合新縣制，加速完成地方自治起見，便將他劃歸國民教育的領域而與小學部巍然并立，成為國民教育中之兩大支柱”。⑥沈復鏡:《推行國民教育應如何實施失學民眾補習教育》，《國民教育指導月刊》(湖北)1941年第3期。

(二)推廣途徑:利用新縣制“三位一體”廣泛開展

“新縣制”綱領性文件《縣各級組織綱要》對傳統教育體制的變革，首先在“政教衛三位一體”制，即鄉(鎮)長兼任鄉(鎮)壯丁隊長、鄉(鎮)中心學校校長，保長兼任保壯丁隊長、保國民學校校長，也即行政長官“一人三長”。同時，鄉鎮公所內各股主任和干事，保辦公處干事，均由學校教員分別擔任，以便利地方自治的推行⑦李相勖:《國民教育制度中的三位一體制》，《教育通訊周刊》1941年第10期。。

為了配合新縣制“三位一體制”，《國民教育實施綱領》規定，在每鄉鎮設中心學校一所，每保設國民學校一所，并且規定“國民教育分義務教育及失學民眾補習教育兩部分，應在保國民學校及鄉鎮中心學校內同時實施”。“保國民學校及鄉(鎮)中心學校均應設置小學部及民教部。”⑧中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編教育1，南京:江蘇古籍出版社，1997年，第421－423頁。這樣，推行失學民眾補習教育的主體，由戰前的民教館和鄉村建設派，改為了新普設的保國民學校及鄉鎮中心學校。簡單講，要設多少小學，就應有多少學校開辦“失學民眾補習教育”。“三位一體制”下鄉(鎮)長、保長同時兼任鄉(鎮)中心學校校長、保國民學校校長，對失學民眾補習教育推行負有直接之領導責任。

“在抗戰以前，全國江蘇等三十五個省市民眾教育館的總數為1539所，抗戰后，有許多省份已淪于敵手，或已陷入戰區，致原設的民眾教育館，多因無法繼續辦理，相率趨于停頓，而全國民眾教育館的總數，便亦大大減少。”⑨姜和:《全國民眾教育館的改進》，《教育通訊周刊》1941年第10期。而新縣制下的失學民眾補習教育，計劃為五年內在全國的80萬保設立80萬校，至1945年7月止，入學民眾至少應達到失學民眾總數百分之六十以上⑩宛學寶:《成年補習教育之初步任務——掃除文盲》，《國民教育指導月刊》(貴州)1943年第3期。。學校數量上比戰前數量多出500多倍，大大拓展了失學民眾補習的渠道和場所。

(三)推廣手段:利用國民教育的普遍性與強制性，以行政手段推行

國民教育是抗戰時期國民政府強制推行的基礎教育，施教對象為適齡兒童及失學成人。按照時人的說法:“自國民教育實施后，失學民眾補習教育已正式列入學校系統，把民眾學校的工作交給中心學校、國民學校的民教部去辦理，在理論上，制度上都是十分完善的。”①陳禮江:《國民教育與新縣制》，《國民教育指導月刊》(重慶)1944年第1期。《國民教育實施綱領》對失學民眾補習制定了階段性目標:“(1)自民國二十九年八月起至三十一年七月止為第一期，在本期內各鄉(鎮)均應成立中心學校一所，至少每三保成立國民學校一所。在本期終了時，入學民眾達到失學民眾總數百分之三十以上。(2)自民國三十一年八月起至三十三年七月止為第二期，在本期內，保國民學校數應逐漸增加，或就原有之國民學校增加班級，在本期終了時，入學民眾，達到失學民眾總數百分之五十以上。(3)自民國三十三年八月起，至三十四年七月止為第三期，保國民學校應盡量增加，以期達到每保一校為目的，或就原有之國民學校增加班級，在本期終了時，入學民眾達到失學民眾總數百分之六十以上。”②中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編教育1，南京:江蘇古籍出版社，1997年，第422頁。

失學民眾補習教育利用國民教育的普遍性與強制性，以行政手段強制推行。《綱領》規定:“應由鄉(鎮)公所及保辦公處，實行強迫學齡兒童及失學民眾入學，凡應入學而不入學者，應對其家長或保護人或本人予以一定期限必須就學之書面勸告，其不受勸告者，得將姓名榜示示警，其仍不遵行者，得由縣市政府處以一元以上五元以下之罰款，或以相當日期之工作抵充，并仍限期責令入學”③中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編教育1，南京:江蘇古籍出版社，1997年，第426頁。。1943年國民政府頒布《中心學校、國民學校分期辦理失學民眾補習教育辦法》，對“三位一體”制下的鄉(鎮)、保長辦理失學民眾補習程序作了具體規定，要求其首先就本保內失學民眾人數造具清冊，再依據人數多寡，預定分為若干期舉辦。每鄉鎮中心學校、保國民學校以每期辦成人及婦女班各一班為原則。“故意推諉，延不入學者，應由保長依照強迫入學辦法令其入學”④阮國華:《中心學校、國民學校分期辦理失學民眾補習教育辦法》，大東書局，1947年，第438－439頁。。在實際操作中，“三位一體”下兼任鄉(鎮)中心學校校長、保國民學校校長的鄉(鎮)長、保長可以通過武力手段強迫民眾入學，茲后論述。

同時國民政府還頒布了一系列關于辦理國民教育人員督導考核辦法。國統區各省分別劃分了督導區，依照各地狀況開展。如四川新都縣“特將督學增加為三名，并切實遵照省令規定，分別駐區巡回督導，每月巡回督導該視導區內各學校一次，主管教育科長為求明了各校辦理之實際情形，每月視察學校至少十五所以上，全期普遍視察縣屬各校一次……各鄉鎮公所設專任文經股主任一人，由縣政府教育科制發視導表式，令各主任每月巡回督察該鄉(鎮)內各保國民學校一次，并將視導記錄呈報查核。各鄉鎮中心學校校長，亦規定每月視察轉導該鄉內各保國民學校一次，并切實推行輔導工作”⑤《新都縣國民教育近況》，《教育視導通訊》1941年第11－12期。。

二、招生、教材與師資

抗戰時期，推行新縣制省份共19個，由于抗戰特殊環境，情況千差萬別，國民政府允許“推行新縣制省份自行制定失學民眾補習教育實施規程”⑥《四川省第七區國民教育集中視導簡報》，《國民教育指導月刊》(四川)1942年第8期。。各省實施的情況各不相同，但多數省份在招生、教材與師資培訓等方面都進行了不少創新嘗試。

在招生宣傳上，河南省第十一區(包括靈寶、廣武、淅川、許昌等縣)，“在卅年度春季，該區各縣會同時舉辦一次推行國教宣傳大會，這次大會，把怎樣催導婦女入學，作為重要宣傳之一”，同時該區各縣因感到“自由報名，勸導入學等辦法成績都不見佳”，于是改用抽簽辦法。“這種辦法也可以說是強迫入學辦法之變通辦法。即由縣政府責成各鄉鎮保長及中心學校國民學校校長，共同負責，將本鄉鎮保所有合于入學年齡之失學婦女統統寫在簽上，除公務員及教育人員家庭間之婦女必須先行入學，使作榜樣外，其他婦女分保抽簽，分期入學。如一家僅有兩個應入學之婦女，同時中簽，可先使其一人入學，另一人留待下期再入學。這樣，家庭一切工作，不致受影響”①孫愛棠《河南省第十一區實施失學民眾補習教育之成績》，《國民教育指導月刊》(貴州)1943年第3期。。

被國民政府推為模范的福建龍溪縣，“為明了全縣文盲總數以為失學成人補習教育之依據”，舉行全縣文盲調查一次，“繼于三十年總復查一次。調查確實之后，復加以統計，然后再就各保情形分別編造失學成人婦女分期就學名冊，按照名冊分期征調入學，則毫無困難，亦無差錯”。為確保民眾入學，該縣將新縣制“國民兵團”政策與之相結合。國民兵團是國民政府為保障征兵而采取的一種役政，規定適齡壯丁應一律參加國民兵團組訓，以作為政府征兵的預備隊。龍溪縣將“民眾失學教育補習”與“國民兵團”組訓掛鉤，兩者同時征調、同時結束，對所征壯丁由鄉鎮中心學校、保國民學校進行施教。該縣劃分區域，責任到人，制定了嚴格的“催學辦法”，并派“兵警”協助催學:“(1)學期開始時，派兵警協助學校普遍催學;(2)學生缺席，應即派兵警協助催促復學……”②洪石鯨:《介紹福建省龍溪縣辦理失學成人補習教育各項辦法》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。湖北省亦要求“各縣國民兵團后備隊，一律兼辦成年補習教育，各級黨團各文化實業團體，一律附設民眾學校”③竹君:《本省失學民眾補習教育實施現狀與今后計劃》，《國民教育指導月刊》(湖北)1941年第3期。。

為了留住生源，福建龍溪縣更于1942年制定了“限制文盲結婚”政策:“各保民結婚，必須事先到鄉公所履行登記手續，經審查認為已受國民教育者，即持有成人班婦女班畢業證書者，方準予登記結婚，并發給結婚許可證，如未經登記而自行結婚，一經查出，拘押懲辦”。而且當年龍溪縣蓮塘鄉便查出兩起，“一為男性尚在成人班肄業，女性則未曾入學，一為男女均未曾入學。鄉公所聞報，立即派兵拘押。結果由保長具結領回。并負責送往學校受教”④洪石鯨:《介紹福建省龍溪縣辦理失學成人補習教育各項辦法》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。。

在教材上，“我國幅員廣大，民眾的生活狀況，各處不同，人情風俗，隨地而異，要想以一二種部編的民教班課本，而能滿足全國各地失學民眾之需要，事實上決不可能”⑤沈復鏡:《推行國民教育應如何實施失學民眾補習教育》，《國民教育指導月刊》(湖北)1941年第3期。。“1941年，教育部教科用書編輯委員會為適應中心學校、國民學校民校部份之需要起見，已編就初級成人班、婦女班課本各一種。”⑥《教育部編審成人班婦女班課本》，《國民教育指導月刊》(湖北)1941年第3期。以《初級成人班識字課本》為例，共分四冊，80課，內包涵生字1204字，但使用中問題頗多。如浙江省報稱，“在短短四個月當中，我們要使一個未曾受過教育的文盲，來念八十課書，學會1204個生字，未免理想過高”，且內容上及天文，下至地理，“教者費力，學者更費力，結果生吞活剝，吃了不會消化”，“只可供專家們欣賞之用，與施教時實際情形，相差甚遠”⑦陳德杰:《實施失學民眾補習教育之困難及今后解決的途徑》，《浙江民眾教育》1948年第2期。。有的地方便干脆使用小學教材，也有縣份如四川瀘縣“充分的自編補充讀物施教”⑧《四川省第七區國民教育集中視導簡報》，《國民教育指導月刊》(四川)1942年第8期。。廣西則由省編教材，男成人班教授抗戰講話、珠算、國語第三科，婦女成人班教授新四字女經、婦女衛生常識、家庭常識、抗戰談話四科⑨張鎮道:《辦理成人教育的點滴經驗》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。。

師資問題，是民眾補習教育面臨的最大困境之一。《國民教育實施綱領》要求每鄉(鎮)設一中心學校、每保設國民學校，且各校均須設立民教部，所需師資數量，據1940年3月國民教育會議討論結果，不少于120萬⑩汪通祺:《新縣制下之國民教育》，上海:中華書局，1945年，第34頁。。而且實際上各校專職民教教師幾乎沒有，都是小學老師在兼辦。福建省為征集師資，開設半年制簡易班、一年制簡易班，規定具有初中及與初中同等學校畢業資格之學生、或有初中程度在社會上服務一年以上人員，18歲以上高小畢業生、以及具有高級小學程度在社會上服務滿一年之人員，以至20－45歲之私塾塾師，或文理通順、常識充足年在20歲以上30歲以下之普通民眾均一律招收，師資招收幾乎已快到“識字便收”的程度?鄭貞文:《二十九年推行國民教育計劃》，《閩政月刊》1940年第6期。。然即便如此，各地教師人數缺口依然巨大。以貴州省情況為例，失學民眾補習教育實施三年來，“各校民教部教師，均由小學部職教員兼任，但中心學校，有學生兩班者，僅設教師二人，保國民學校多為單級編制，每校僅有校長兼教員一人，彼終日授課，已屬疲勞，晚間尚須批改課本，更無時間與精力顧及民教部教學事宜，故各校民眾補習教育，并無專人負責辦理”①白懋寬:《實施民眾補習教育之困難及其解決之途徑》，《國民教育指導月刊》(貴州)1943年第3期。。

三、成效與不足

國民政府依托新縣制國民教育來推行失學民眾補習教育，是在抗戰的特殊而且急迫的情況下采取的舉措，“同時也是適應現實環境需要的一種緊急措施”②陳大白:《民眾補習教育綜合的研究》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。，其首要任務是“注重民族意識，國家觀念，國民道德之培養及身心健康之訓練，并應切合實際需要，養成自衛自治之能力，授以生活必需之知識技能”③中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編教育1，南京:江蘇古籍出版社，1997年。。其推行成效主要有以下兩點:

(一)普及識字，使得一部分民眾脫盲。國民政府對于失學民眾補習教育的目標是相當遠大的，“教育部計劃此項學校預定在五年內全國設立齊全，全國約八十萬保，每保一校，在五年內須設立八十萬校”，“至三十四年七月止，在本學期內，入學民眾至少應達到失學民眾總數百分之六十以上”④宛學寶:《成年補習教育之初步任務——掃除文盲》，《國民教育指導月刊》(貴州)1943年第3期。。80萬校，使60%的失學民眾脫盲，在抗戰時期只能是一個理想。“據教育部國民教育視察于本年(1941年——引者注)上半年視察員各省縣市推行國民教育之報告，各地中心學校與國民學校內所設之成人班與婦女班，有一部分省份，大都均已設置，但其人數不多，內容尚不十分充實。有一部分省份，僅有設至半數以上，亦竟有若干省份，大部分均未設置者。”⑤顧樹森:《實施國民教育后關于推行失學民眾補習教育的我見》，《國民教育指導月刊》(貴州)1941年第3期。目前官方關于國民教育五年計劃期間失學民眾補習人數統計資料有兩個:一是教育部國民教育司司長顧樹森的統計，見表一。按照顧樹森的資料，推行國民教育五年計劃期間，失學民眾入學人數總計40550925人。二是1947年國民政府編《第二次中國教育年鑒》里國民教育三期實施結果:“已入學失學民眾數”為38511850人⑥1942年新增五省為安徽、青海、寧夏、西康、新疆省。1942年統計數據中，鄉(鎮)數、保數缺安徽、青海、寧夏、西康、新疆省，該年鄉鎮保數下降“因改編后更少”，學校及招收成人數缺西康、新疆兩省，因兩省“尚未報部”。1945年鄉鎮保數變化“因又改編故”，國民學校數目“因受戰事影響，故實較上年為少”。。兩種統計人數相差不大。但各省間推行情況差別很大，同一省份間年次差別也很大。按照《第二次中國教育年鑒》原始文獻，辦理失學民眾補習最多的省份是四川省。見表二。

表一 國民教育失學民眾補習教育推行情況

表二 四川省歷年人口、失學成人數及現在尚有失學成人數

四川省五年來普及民眾數超過1000萬，比推行國民教育19省(市)失學民眾入學總數的四分之一還多。而大后方另一主要省份廣西省，作為抗戰前新桂系治理時期的縣政“模范省”，是公認的推行新縣制較好省份。據檔案載，截至1943年底，全省中心國民學校2455所，村(街)國民學校22923所，已達每鄉鎮一中心學校，三村(街)①“村(街)”是廣西省鄉(鎮)下的一級行政機構，地位相當于其它各省的“保”一級。村(街)國民學校即“保國民學校”。二國民學校之標準，但各校開辦成人班者，僅6514所，不足學校總數的三分之一。該年參加一期補習(四個月)失學民眾為575023人②《廣西省國民教育概況(1946.5.12)》，廣西壯族自治區檔案館，全宗號7，目錄1，案卷號157。。1944年豫湘桂會戰爆發，廣西“省境淪陷，呈報是項數字者，僅四十五縣。計高級成人班404班，學生28950人，初級成人班2805班，學生109349人。其余之五十四縣一市及一設治局，均未據報。三十四年(1945年——引者注)八月，全省收復，各縣市忙于復員工作，是項數字均未據報”③《廣西省國民教育概況(1946.5.12)》，廣西壯族自治區檔案館，全宗號7，目錄1，案卷號157。。推行情況最差的是西康省，五年來總計入學人數不足三萬。如表三:

表三 西康省失學民眾補習教育推行情況

(二)弘揚了愛國精神、宣傳了抗日主張，激發民族意識，以增強抗戰力量。“為了民族的利益，人人應毀家紓難……我們必須使民眾都有這種強烈的民族意識，而后抗戰的勝利可期。失學民眾補習教育，就有喚起民眾民族意識的功能。它可以使無國家民族意識的民眾愛國家愛民族，使民眾具有同仇敵愾的精神，報仇雪恥的決心，所以欲求抗戰勝利，民族發展，必須推行成年失學民眾補習教育。”④孫邦正:《成人補習教育的重要及其心理的根據》，《國民教育指導月刊》(四川)1941年第3期。各地均將喚醒民眾民族意識，增強抗戰力量作為民教的中心工作。以廣西為例，廣西省教育廳明確提出“失學民眾補習教育”的目的在于“培養國家實力、喚起民族意識、提高文化水準”⑤《廣西省國民教育概況(1946.5.12)》，廣西壯族自治區檔案館，全宗號7，目錄1，案卷號157。。該省“把成人班教學課程加以靈活運用。新四字女經是告訴在抗戰建國的時期中，婦女應該怎樣去鼓勵丈夫或教訓兒女為國家民族盡忠盡孝。男成人班的課程是抗戰講話、珠算、國語第三科。抗戰講話和婦女成人班的內容一樣”⑥張鎮道:《辦理成人教育的點滴經驗》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。。

既然是緊急舉措，自然有很多權宜而不盡如人意之處。制約民眾補習教育實施的因素有很多，客觀上有日偽干擾、天災兵禍。據當時人觀察，最大的制約因素有兩點，一是經費嚴重不足，二是師資嚴重缺乏。第二點前文已論及。關于第一點，抗戰時期國民政府內外交困，財政始終處于嚴重困境之中，“單是識字課本、煤油兩項支出，已可駭人，學校本身沒有錢，向學生征收，就沒人上門”⑦陳德杰:《實施失學民眾補習教育之困難及今后解決的途徑》，《浙江民眾教育》1948年第2期。，而新縣制“地方自治”成效寥寥，地方政府辦教育所能依靠的，其實只有攤派一途。

除此之外，抗戰時期失學民眾補習教育的缺陷還有以下數點:

(一)新縣制普設鄉鎮中心學校、保國民學校，小學教育再同失學民眾補習教育合并實施，雖大大拓展了失學民眾補習的渠道與資源，但是“中心學校國民學校能夠依照規定辦理的實在太少，大多數只是換了一塊招牌，依然關著門辦傳統的小學。民眾教育既然沒有了，中心學校國民學校又只負了一個虛名，于是小學吞噬了民眾教育，使得國民教育失掉真義”⑧陳禮江:《國民教育與新縣制》，《國民教育指導月刊》(重慶)1944年第1期。，流于形式。“多數學校教師觀念錯誤，往往以辦理小學部為主要工作，歧視民教部為兼辦附設。”⑨薛天漢:《實施成年失學民眾補習教育的檢討》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。如四川第十三區(綿陽地區)“各校對民教班多存觀望，且仍以昔之民眾學校視之，認為不關己事，辦理者寥寥”⑩《第十三省視導區國民教育集中視導簡報》，《教育視導通訊》1941年第11－12期。。

(二)教育時間過短。“失學民眾補習教育的實施，分兩個階段，第一個階段為初級成人班、婦女班，為期四月;第二個階段為高級成人班、婦女班，也是四月結業。一個文盲受了四個月或八個月的教育，我們知道是不能有多大學識的，出了學校，要是沒有繼續教育，一年半載之后，也許可能退步到零點。”①胡毓菁:《實施失學民眾補習教育的幾個問題》，《勝流半月刊》1948年第7期。

(三)教學方法不良。由于各校民教部師資多小學教師兼任，因此于成人掃盲“往往不甚研究，故教學方法，或與兒童無異，致成人不感發生興趣，尤其是教科書與教材，往往僅采用一種課本，按課教授，而其材料部分，是否合于一般成人心理，是否切合實際需要，均成問題”②顧樹森:《實施國民教育后關于推行失學民眾補習教育的我見》，《國民教育指導月刊》(貴州)1941年第3期。。

當時還有不少民眾認為“工作時間比就學時間還要寶貴，因為工作時間愈長，而收入愈高，所以不愿意放棄工作來就學”。有的地方因為“社會風氣關系”，“即使婦女本身喜歡受點教育，也因為‘丈夫不放心’、‘公公婆婆不放心’不敢出來”。還有的地方“村落稀疏”，各住宅距離甚遠，加之夜間上課，沿途黑暗，民眾還要自己買燭，攜帶燈籠入學。又因戰事，“好多處公路破壞行走困難，雨天尤甚。一般成年民眾，日間工作辛勞，晚間必須從事休息，早一點睡覺，自然不喜歡再跑到遠地去就學”③高時良:《失學民眾補習教育實施問題》，《國民教育指導月刊》(四川)1941年第3期。，都大大限制了失學民眾補習教育的開展。

抗戰時期國民政府的失學民眾補習教育，“若就整個成績言之，則并不甚佳”④陳大白:《民眾補習教育綜合的研究》，《國民教育指導月刊》(廣西)1943年第3期。，其80萬校，60%之失學民眾脫盲的目標無法實現。但抗戰時期的中國政府以“明知不可為而為之”之決心，和不甘作亡國奴之精神，在極端艱難困苦的情形下，依托新縣制體系推行失學民眾補習教育，其意義不僅僅在于數字上統計，如具體使多少中國失學民眾脫盲，還在于其為對抗日偽奴化教育、弘揚愛國精神、激發民族意識、不使民族文化弦歌斷絕所做的努力，這是應值得肯定與記錄的。