人民監督員的制度化發展研究

翟曉舟，李小娟

（1.陜西省行政學院，西安 710068；2.廣州市黃埔區人民檢察院，廣州 510700）

作為檢察系統的監督機制改革措施之一，2003年9月，為了加強對人民檢察院查辦職務犯罪案件工作的監督，提高執法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職責，接受監督，最高人民檢察院結合檢察工作實踐，經報告全國人大常委會進行人民監督員制度試點工作。經過七年試點，最高人民檢察院頒布了《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，人民監督員制度自2010年10月起正式在全國檢察系統全面推行。針對人民監督員制度，筆者從大眾廣泛接觸的社會評價入手，通過多元化評價引入對于監督之實的深層認識，進而提出對于人民監督員制度的未來發展之途的分析研究。

一、監督之名

對于人民監督員制度的官方評價：根據相關資料統計，“截至2010年10月28日，全國已有3137個檢察院進行了試點，占各級檢察院總數的86.5%，先后選任人民監督員3萬多人次。人民監督員共監督“三類案件”32304件，其中不同意檢察機關擬處理意見的1635件，檢察機關采納899件；對“五種情形”提出監督意見1000余件，絕大部分已經辦結并向人民監督員反饋。”[1]“人民監督員制度七年的實踐探索，積累了豐富經驗，受到了人民群眾廣泛贊譽，得到了各級黨委、人大、政府、政協和社會各界的充分肯定，成效著實不凡”。[2]

對于人民監督員制度的制度評價：2012年刑事訴訟法修正并未將人民監督員制度納入其中。對此，四川大學龍宗智教授提出：“一項制度是否寫入法律，首先要看這項制度是否成熟，人民監督員制度全面推行不到兩年時間，有些問題還需要進一步研究與實踐，等成熟以后，再通過立法解決。”[3]

對于人民監督員的群眾評價：“該制度試行了近七年時間，選任工作進行到第三次，依然有群眾將其視為新鮮事物，甚至誤解為就業途徑……作為制度參與者的群眾對于人民監督員其實知之甚少。”[4]

綜合上述評價，我們看到的人民監督員制度是多視角呈現的。可以說，人民監督員制度從試點開始至今近十年時間，所獲得的外界評價是多元化的，或許類似“引人矚目”或是“形式意義大于實質”[5]這樣的評價都并不足以為該制度的運行價值定性，卻必然會觸發一種關于“人民監督員制度發展到今天究竟是以何種樣態存在于檢察監督實踐中”的思考。

二、監督之實

關于“人民監督員制度存在于檢察監督實踐中的多種樣態”的討論，其實主要源于制度運行與實踐的不斷碰撞所催生出的多種發展可能，在這些可能性的背后則是人民監督員制度在其發展過程中不斷產生的，存在于內部運行與外部參與之中的深層次發展問題。

（一）人民監督員制度的內部運行

人民監督員制度是由最高人民檢察院自上而下通過制度推行方式實現的。一場自上而下的改革容易使人聯想到“被動”這樣一個負面詞匯，因為自上而下的改革多數是由舊制度運行者受到外部動因的擠壓而主動進行的改革，通常沒有外部壓力，權力的掌控者并不會主動改革一個對自身有利的制度體系。一場對于我國檢察機關可以擁有超過公訴權之外，跨越三大訴訟領域相關司法權力的危機意識，帶來了“誰來監督監督者”的外部壓力，促進了完善監督權以及提高執法公信力的檢察系統改革，產生的主要制度之一即為人民監督員制度，并從2003年試點之初就以迅猛的發展勢頭在我國主要城市的檢察系統中推行開來。以這種改革的發展原理來說，在改革前期，制度的推行是越到低級越被動，下層組織由于被動接受的制度并非產生于自身需求，而不可避免地缺乏與上層制度運行者相應的危機意識，進而也缺乏配合上層改革的源動力，同時以其所處的環境也并不足以使之具備相應的行為設想能力。在改革后期，制度的推行則會出現自上而下的被動局面，新制度的推行在上層權力的強力支配下獲得一定成效之后，上層推動者的外部壓力會逐步獲得緩解，上層推行動力逐步降低，新制度在沒有獲得徹底貫徹，舊權力也沒有完全被制約的時候，改革的發展前景就已經開始逐漸模糊，新制度在尚未推行成功之前就已經逐步衰竭。以此理論來進一步考量人民監督員制度，該制度在試點時期就獲得了國家管理機構以及主流媒體的贊譽，這些無疑可以被看做是改革的有效推動力，但同時也無可回避地成為檢察系統外部動力減輕的催化劑，進而成為檢察監督體制改革上層動力降低的誘因。2010年正式推行的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》較之2003年的試行規定來說，修正力度并沒有明顯體現在針對制度形成的核心問題上，很多修正集中在對原有規定的細化、重申，實質上正是外部壓力得以減緩之后，制度推行者在一定程度上對監督權進行了權力與權利的多種保留，以人民監督員制度的監督范圍、監督程序、監督實效三個主要方面為例：

1.監督范圍：監督范圍由“三類案件、五種情形”修正為“七個方面、兩種情況”。“七個方面”延續了對過往以職務犯罪為主要監督范圍的規范特征，“兩種情況”跳脫出職務犯罪的框架之后便沒有在規定中明確具體內容，只以對“有關執法活動、其他檢察工作”的“意見、建議”草草收尾，有改進監督的誠意，但是顯然對于徹底將針對全部案件的監督權拿出來交給人民行使存有保留。

2.監督程序：修正后的監督制度其中一項重要修正就是省以下人民檢察院提交的案件將提升為上一級人民檢察院組織監督。這一修正對于防止自己選擇監督者監督自己的弊端具有較好的積極意義，但是，檢察系統中的上下級本身就具備領導關系，如果將人民監督權直接交由檢察系統外部組織實施是否更具有改革意義也是一個值得研究的問題，而人民監督員制度仍需要由檢察機關自身系統的內部權力來組織、參與、實施，是否也存在一定的監督權保留之嫌。

3.監督實效：人民監督員制度的規范依據目前停留在最高人民檢察院制定的規定層面，于是，許多研究成果提出“涉及人民監督員制度的規范性文件合法性不足是制約制度發展的癥結所在”，其造成了制度的社會理解力不足、支持度不高，對于人民監督員制度的運行實效產生了較為負面的影響。但是，仔細推敲其中的邏輯關系不難發現，現實中人民監督員制度運行的阻力并不來源于檢察系統外部，監督的獲利主體為外部社會大眾，利益損失主體為檢察系統內部，所謂將制度立法才能提高社會認同度，減少制度運行阻力的說法并不正確。真正能夠提高監督實效的途徑恰恰在檢察系統內部，一場由自己運行的自我監督制度能否獲得較高的實際效用，監督利益的合理、有效讓渡扮演了舉足輕重的角色。

（二）人民監督員制度的外部參與

群眾是人民監督員制度的參與主體。根據H省省會城市市檢察院 （以下將該檢察院簡稱為h檢察院）檢務公開中獲取的2012年 《人民監督員擬任人選公示》信息顯示：2012年，h檢察院自兩百余名人民監督員報名人員中，采取無記名方式投票共選任人民監督員100名。筆者隨機抽取其中60人進行調研，其成員構成的分布情況如表1所示，其中除國家機關工作人員以及未能明確其具體職位的12人以外，具有院長、校長、黨委書記、董事長等高級管理職位人員約為67%，具有中等以上管理職位人員約為27%，有明確崗位的中級以下職級人員約為6%左右。在這隨機抽取的60人之中，包括現任省級人大代表1人，市級人大代表2人，區級人大代表3人，區級政協委員1人。曾有學者指出，2003年，《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》中要求人民監督員具有“政策、法律知識”是產生人民監督員身份“精英化”和“大眾化”之爭的源頭，而2010年《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》將此條件修正為“公道正派，有一定文化水平”，終于使人民監督員的身份由精英回歸大眾，可以體現社會公信力以及反映社情民意。[6]那么，根據檢察實踐中的運行情況來看，顯然，人民監督員身份的“精英化”和“大眾化”并沒有取決于某種制度規范的變更，制度的規范化并沒有必然地造就實踐中制度的規范化運行。當然，從某種程度上來說，無論是“精英化”還是“大眾化”都并不是制度優化以及規范化的決定性條件，這里僅以程序的公眾參與程度對這項本意為通過公民權平衡國家公權力的制度進行考量。

表1 2012年h檢察院人民監督員擬任人選成員構成分布

三、監督之途

面對上述問題，僅為制度做表面修飾是治標不治本的，只有敢于跳出現有人民監督員制度的推行方式，有次序從根本性問題入手進行制度完善，建立真正獲益于整體的制度模式才能有效地促進人民監督員制度的長期、穩定的發展。

（一）跳出現有人民監督員制度的推行方式

一場制度改革的持久動力源于制度內部轉變的活力，活力來自制度內個體意識與個體現實需求的轉變，個體意識的轉變產生思想變革的動力，個體現實需求的轉變產生物質變革的能量，思想與物質會推進制度內個體對于制度發展現狀的不滿與改變現狀的決心，制度改革的動力由此而生。人民監督員制度本身符合公眾參與政府管理的社會發展趨勢，同時也是提高司法公信力的有效途徑之一，如果能夠有效地促進其進一步走向完善并隨著社會發展不斷提高司法效益，將會對司法體制的整體性良性發展起到重要的推進作用。目前，人民監督員制度自上而下的推行動力由于外部壓力的減緩而逐步降低，無論是立法促進，又或是制度激勵都是在原有推行模式基礎上的重復建設，很難再為制度變革提供強而有效的原動力，真正可以為艱難前行了十年的人民監督員制度提供繼續向上發展空間的只有跳出原有的制度推行方式，調動自下而上的外部參與動力，從需求的角度促進的制度的再次發展。這不僅需要制度推行者具有放棄部分現有管理權益的決心，也需要制度推行者具有敢于接受真實變革的勇氣，更需要制度推行者具有能夠掌控變革的智慧與能力。

（二）有次序地從根本性問題入手完善人民監督員制度

任何制度都不可能一蹴而就地獲得成效，在運行中結合實踐經驗不斷修正原有設計是制度完善的有效途徑之一。人民監督員制度自試運行至今，歷經官方規范化完善一次，實踐運行中的修正完善建議則不可計數。基于制度運行的實踐需求，很多完善建議十分具有細節化特征，包括：人民監督員選拔的百分比劃定，監督模式的事前性與事后性選擇，對抗式監督程序的建立，參與監督人員的保密義務等等。除此之外，還存在為數不少的具有普遍發展意義的完善建議，集中在人民監督員制度的法制化建設、人民監督員產生的程序、人民監督員的監督范圍和監督程序等幾個方面。細節化的建議體現了實踐中基層操作人員在制度運行中的基本需求，是制度操作人員的行為準則，對于行為準則的要求是操作人員自我行為規范化的良好體現；具有普遍發展意義的建議體現了制度操作者基于操作實踐中存在的無法自我修正的問題而對于制度發展方向的深層面思考。上述兩個層面的完善建議是目前人民監督員制度完善中較為具有數量意義的觀點，這些具有數量意義的觀點又進一步引發了更多關于人民監督員制度的連鎖性思考，幾何化地催生了更多的完善建議，許多的人力、物力為了制度的長遠發展而投入到這些幾何化量變的建議之中，卻并未獲得想像中應有的成效。事實上，一項制度的完善在制度發展的任何階段都應以有針對性地解決制度發展中的根本性問題為首要任務，比如：明確人民監督員制度的設立在某個階段是否僅以緩解檢察系統的外部壓力為主要目的，發展到下一個階段是否還會希望在緩解外部壓力的同時真正實現檢察監督模式的多元化發展，更進一步來說是否在完善司法運行環境的同時還可以承載化解部分社會公共壓力的功能。根據每個階段中人民監督員制度所承載的功能，循序漸進地將制度完善推入遠景建議，再做進一步細節化完善，將更有助于制度自上而下的管理以及自下而上的實踐。

（三）建立真正獲益于整體的人民監督員制度

一場變革可以造就一個新社會，現有的改革并不是階級革命時期破壞式的變革，人民監督員制度產生的初衷也只是為了更好地促進司法制度公正、高效的運行，并不是為了打破現有的司法體系。當然，一旦改革開始前行，政治權力、市場利益都不免參與其中，新的意識產生必然與舊的意識與習慣產生碰撞，利益與利益之間必然產生摩擦，對此，我們仍需要在制度的沖撞中建立磨合，遵守制度變革中應有的社會規則，并且為了使人民監督員制度真正有益于整體利益而進行一定妥協。中國式的人民陪審員制度曾因逐步淪為單方利益的替代品而遭人詬病，西方的陪審團制度也曾遭遇過異國他鄉的水土不服，前者過早地轉向制度推行者的利益而為后期外部參與者利益的平衡造成了制度上的阻礙，后者過早地轉向外部參與者利益而為制度的有效運行造成了隔閡。中國獨有的人民監督員制度在中國獨有的檢察權運作體系中的推行沒有既成的成功經驗可循，但也少了外部比較與干擾。采用漸進式的修正模式，優先關注制度設計初衷中的權益對象，再根據社會發展的現實情況，探索公民權與司法權之間的平衡點是理論上較為可行的溫和變革途徑。即使如此，制度推行者仍需要一種真正可以將廣泛意義上的公民納入監督體系的作為及動力。

人民監督員制度從試點至今運行的十年里，受到了各界廣泛關注。作為一項新生制度，人民監督員制度在這十年間接受的來自社會各方的評價是多角度的，其制度本身也在與實踐的不斷融合中被催生出多種發展可能。現階段的人民監督員制度在其發展成熟的過程中不可避免地存在著一些影響其深層次發展的問題，不僅體現在內部運行中，同樣體現在外部參與中，只有敢于跳出現有人民監督員制度的推行方式，有次序地從根本性問題入手進行制度完善，建立真正獲益于整體的制度模式才能有效地促進人民監督員制度的長期、穩定發展。

[1]徐盈雁.高檢院部署全面推行人民監督員制度[EB/OL].正義網―檢察日報，（2010-10-28）[2013-04-13].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtim es/rmjdy/.

[2]侯志業.人民監督員制度:讓檢察權運行更規范——人民監督員制度是一項引人矚目的制度創新[EB/OL].（2011-09-05）[2013-04-23].正義網，http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[3]田驍，王麗.探尋人民監督員制度與新刑訴法對接路徑[EB/OL].正義網―檢察日報,(2012-05-07)[2013-05-10].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[4]陳衛東.人民監督員制度的困境與出路[J].政法論壇，2012，（7）：116.

[5]宋飛.也談人民監督員的監督問題[EB/OL].找法網，（2011-03-29）[2013-05-03].http://china.findlaw.cn/info/lunwen/sflw/256-108.html.

[6]龍婧婧，羅樹忠.變遷語境下人民監督員制度的反思與深化[J].行政與法，2012，（1）：88.