美俄法國防工業(yè)管理特點及啟示

周本昂

一、 美俄法國防工業(yè)管理特點

（一）集權(quán)管理

從管理模式看，美俄法都是“集權(quán)管理”，其管理層分為核心決策層和管理運行層兩個層次。

1 .1核心決策層

美國的核心決策層由國會、總統(tǒng)組成。美國憲法賦予國會立法權(quán)和預(yù)算審批權(quán)，與國防工業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī)，涉及國防工業(yè)的財政撥款均由國會審查批準(zhǔn)。立法體系中設(shè)有諸多國會參眾兩院委員會和小組委員會，負(fù)責(zé)對國防工業(yè)生產(chǎn)、采辦進(jìn)行監(jiān)督，對國防工業(yè)發(fā)展具有決定性作用。俄國的核心決策層是2006年成立的俄聯(lián)邦政府直屬的常設(shè)機(jī)構(gòu)——軍事工業(yè)委員會，現(xiàn)今，主席由政府第一副總理德米特里·羅戈津擔(dān)任，主要任務(wù)是：對軍事工業(yè)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，保障完成2011-2020國家武器計劃，仲裁國防部和國防科技工業(yè)價格爭議。法國最高決策機(jī)構(gòu)是議會、總統(tǒng)及總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣會議，負(fù)責(zé)國防工業(yè)立法和國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的審批。

1.2管理運行層

美國的管理運行決策權(quán)集中在國防部，由三軍分散實施武器裝備采辦管理。國防部負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的副部長辦公室，負(fù)責(zé)武器裝備采辦、科研、后勤有關(guān)的政策制定、監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)工作。國防部長辦公室領(lǐng)導(dǎo)下的國防采辦委員會的職責(zé)是通過對采辦工作進(jìn)行計劃、預(yù)算、監(jiān)督，確保采辦系統(tǒng)順利運行。陸海空三軍設(shè)有相應(yīng)裝備司令部，依據(jù)負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的副部長辦公室有關(guān)武器裝備發(fā)展的政策，制定本軍種采辦、研發(fā)、預(yù)算政策，并組織、協(xié)調(diào)、落實工作。集中決策與分散實施相結(jié)合既可以防范一部門權(quán)利過大，又調(diào)動了各部門的工作積極性。

法國的管理運行決策權(quán)也集中在國防部。法國國防部下設(shè)武裝部隊參謀部、行政總秘書處和武器裝備總署。三軍參謀長和武器裝備總署負(fù)責(zé)組織和管理武器項目，參謀長主要從未來軍事需求角度規(guī)劃武器裝備系統(tǒng)的發(fā)展，武器裝備總署主要從研究和生產(chǎn)角度規(guī)劃武器裝備系統(tǒng)的發(fā)展。因為西歐國家軍隊規(guī)模小、軍費開支有限，所以大多采取這一管理模式，這樣可以大大降低運行成本。

俄羅斯管理運行權(quán)下放于國防部、工業(yè)與貿(mào)易部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、技術(shù)國家集團(tuán)公司、國防訂貨局、聯(lián)邦原子能國家集團(tuán)、聯(lián)邦對外軍事技術(shù)合作局等各部門。國防部代表軍方，主要負(fù)責(zé)提出武器裝備需求、制定訂貨計劃、對外軍事技術(shù)合作等工作。工業(yè)與貿(mào)易部是國防工業(yè)的主要管理部門，負(fù)責(zé)對國防工業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障落實武器裝備采購計劃，并領(lǐng)導(dǎo)下屬的聯(lián)邦原子能國家集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)編制國防訂貨方案，以及軍工企業(yè)國有資產(chǎn)管理等。俄羅斯技術(shù)國家集團(tuán)公司是國家持100%股的股份制公司，主要負(fù)責(zé)俄羅斯主要武器裝備的進(jìn)出口管理。

（二）多方位溝通渠道

為適應(yīng)現(xiàn)實需要的變化，美俄法都建立了協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)。這主要有兩方面原因：一是保障重要任務(wù)的順利完成，防止職能重疊造成的扯皮現(xiàn)象。如美國的能源部與國防部，俄羅斯的工業(yè)與貿(mào)易部和國防部，在核工業(yè)發(fā)展上都有管理職能，容易造成信息不對稱而使管理效率低下；二是傳統(tǒng)作戰(zhàn)方式的改變。武器系統(tǒng)之間的對抗、協(xié)同作戰(zhàn)已成為主要作戰(zhàn)模式，信息化武器裝備的研發(fā)生產(chǎn)需要加強(qiáng)部門、軍種之間的協(xié)調(diào)。

2.1協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在美國，一是成立了各種國際委員會，如“國家科學(xué)技術(shù)委員會”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各科研機(jī)構(gòu)，“航空航天協(xié)調(diào)委員會”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國防部與國家航空航天局的軍事航空航天活動，“核武器委員會”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國防部與能源部的軍用核工業(yè)；二是在國防部內(nèi)設(shè)立了各種委員會，主要有“聯(lián)合需求監(jiān)督委員會”、“國防規(guī)劃與資源委員會”和“國防采辦委員會”，它們分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)需求產(chǎn)生、規(guī)劃制訂和重大采辦決策等方面的工作。在法國，有空間部際委員會、核安全部際委員會等，一般由相關(guān)領(lǐng)域主管主持，有部門高管、專家參加。2004年新成立了“國防工業(yè)委員會”，以加強(qiáng)國防部與國防工業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)與溝通。俄羅斯也成立有部際間協(xié)調(diào)委員會。

2.2咨詢機(jī)構(gòu)

為應(yīng)對復(fù)雜的國際形勢與高新技術(shù)的快速發(fā)展，美俄法都設(shè)有國防工業(yè)專家咨詢機(jī)構(gòu)，其中以政府設(shè)立的專家咨詢機(jī)構(gòu)為主，也包括面向政府機(jī)構(gòu)設(shè)立的私營咨詢服務(wù)公司。美國核心決策咨詢機(jī)構(gòu)包括國家安全委員會、國家情報委員會等，國防部也設(shè)立了30多個與國防科技和裝備采辦有關(guān)的咨詢機(jī)構(gòu)。同時，三軍部也分別設(shè)有決策咨詢機(jī)構(gòu)。法國國防部設(shè)有高層戰(zhàn)略決策咨詢系統(tǒng)，如國防經(jīng)濟(jì)委員會、國防科學(xué)委員會以及國防工業(yè)委員會等。同時，國防部武器裝備總署設(shè)有“軍備總監(jiān)”，作為署長顧問就組織、管理和人員等提出建議。

（三）積極推進(jìn)國際競爭

為保持本國武器裝備技術(shù)的持續(xù)領(lǐng)先，美國參與國際競爭主要考慮國內(nèi)需求，用出口彌補(bǔ)國內(nèi)采購。美軍采辦支出由2008年的1640 億美元降為2010 年的1310億美元，同時美國2008年軍火出口額達(dá)到378 億美元，占全球的68.4%，比2007年的254億美元增長48.8%。但隨著美國預(yù)算赤字問題惡化，國內(nèi)采購預(yù)算持續(xù)縮減，美國政府與大型防務(wù)承包商已經(jīng)開始更積極地推進(jìn)武器裝備出口。美國政府正著手進(jìn)行武器裝備出口管理體系改革，并制定了一個三階段方案：第一階段是建立新制度所需的框架，由軍火清單和商業(yè)管制清單兩清單，過渡至單一出口管制清單及單一執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)；第二階段是進(jìn)一步解決機(jī)構(gòu)冗余的問題，建立單一出口許可證簽發(fā)制度；第三階段是設(shè)立單一許可證簽發(fā)機(jī)關(guān)，并將出口管制改革引入立法程序。截至目前，美國正在進(jìn)行第一階段的改革內(nèi)容，主要集中在修訂管制清單、對管制物項分層和簡化許可流程三個方面。

俄羅斯積極參與國際競爭，實施以“出口”促“發(fā)展”戰(zhàn)略。這主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是設(shè)置國際合作和出口管理的機(jī)構(gòu)，2004年成立聯(lián)邦軍事技術(shù)合作局，由國防部管轄，同有關(guān)政府機(jī)構(gòu)一同制定有關(guān)軍事技術(shù)合作的政策，一同實施相關(guān)領(lǐng)域的國家調(diào)節(jié)與監(jiān)督。2007年底，俄羅斯成立國有獨資公司技術(shù)國家集團(tuán)，由其接管國防出口公司，并替代實施管理軍貿(mào)與軍事技術(shù)合作活動， 2011年其下屬的企業(yè)與機(jī)構(gòu)數(shù)量為290余家。2012年俄羅斯成立對外軍事技術(shù)合作委員會，由普京任主席，總理、總統(tǒng)行政主管任副主席，總統(tǒng)助理任秘書，軍事技術(shù)合作局局長任副秘書，其他成員包括國防部部長以及其他部部長。二是加大軍工力量重組和結(jié)構(gòu)改革力度，組建以戰(zhàn)略性企業(yè)為核心的具有國際競爭力的“一體化結(jié)構(gòu)”軍工集團(tuán)。2011年初，俄工業(yè)與貿(mào)易部成立了50家“一體化結(jié)構(gòu)”軍工集團(tuán)，基本囊括了航空、造船和無線電領(lǐng)域的企業(yè)、設(shè)計局和研究所，其產(chǎn)值已占俄國防工業(yè)總產(chǎn)值的60%，主要包括俄聯(lián)合飛機(jī)制造公司、聯(lián)合造船公司、聯(lián)合發(fā)動機(jī)制造公司、“金剛石-安泰”防空系統(tǒng)公司等。

法國政府在參與國際競爭中，更追求外交政策上的自由度，一方面為了推行自己的外交政策、擴(kuò)大對外交流，另一方面為了推動國民經(jīng)濟(jì)增長。2007年10月，法國成立了由總統(tǒng)、總理、國防部長、財政部長等組成的武器出口工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在12月發(fā)布了推動武器出口的國家戰(zhàn)略。

（四）采辦專業(yè)化與全壽命管理相結(jié)合

由于現(xiàn)代武器系統(tǒng)具有費用高、高風(fēng)險高收益和系統(tǒng)集成化等特點，不能再像以往那樣僅僅注重生產(chǎn)進(jìn)度、技術(shù)質(zhì)量和交貨期等，使得美俄法國防采辦紛紛實施專業(yè)化管理和全壽命管理。

4.1 專業(yè)化管理

政府管理機(jī)構(gòu)在保持縱向分層管理架構(gòu)的同時，在橫向上實行專業(yè)化管理。橫向?qū)I(yè)化管理主要是通過對武器裝備采辦具體運行中的不同職責(zé)范圍進(jìn)行分解，形成由項目管理、合同履行管理、合同支付、合同審計、作戰(zhàn)實驗與鑒定、合同爭議仲裁等不同的管理部門。這在充分發(fā)揮專業(yè)技能優(yōu)勢的同時達(dá)到相互制衡的作用，又通過一體化項目小組在管理上協(xié)調(diào)各個部門工作。這是美俄法采辦管理的共同選擇。

4.2全壽命管理

全壽命管理是指在技術(shù)發(fā)展和研制階段就將生產(chǎn)的可行性、使用中的可靠性、可維護(hù)性和保障性納入采辦方案，并在整個產(chǎn)品周期內(nèi)將武器系統(tǒng)、產(chǎn)品或工程的技術(shù)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化，以系統(tǒng)論的觀念將武器裝備管理運行統(tǒng)一起來。其目的在于：一是降低武器裝備采辦的總費用；二是縮短研制和采辦周期，并提高武器系統(tǒng)的質(zhì)量和戰(zhàn)備能力；三是提高工作效率。實行集中全壽命管理可以共同商定項目目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的主要手段，搞好項目周期的銜接，并避免日后研制生產(chǎn)過程中的扯皮現(xiàn)象。

美國由國防部長辦公廳領(lǐng)導(dǎo)下的國防采辦委員會對重要采辦項目實行全壽命管理，采辦計劃由各軍種具體負(fù)責(zé)實施，組建項目管理辦公室，并任命該項目的負(fù)責(zé)人。法國武器裝備總署創(chuàng)建一體化工作組以便在全壽命周期中監(jiān)督項目，并有專人負(fù)責(zé)項目周期的每個階段。

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（五）訂貨方與監(jiān)督方分離

俄羅斯政府與軍方一直對本國國防工業(yè)企業(yè)不滿意，認(rèn)為本國國防工業(yè)綜合體生產(chǎn)的裝備性能落后于北約的同類系統(tǒng)，而且價格更高。俄羅斯歷年來致力于通過將訂貨方與監(jiān)督方分離，來完善國防工業(yè)訂貨保障職能。訂貨方職能主要是在國防訂貨體系中負(fù)責(zé)武器訂貨合同的分配、招標(biāo)、簽訂、價格審核、經(jīng)費撥付。監(jiān)督方職能主要是負(fù)責(zé)確定裝備需求，監(jiān)督國防訂貨承包商的合同完成情況，向俄武裝力量提供武器裝備。

俄政府2004年成立國防部領(lǐng)導(dǎo)下的國防訂貨局，統(tǒng)一履行訂貨方與監(jiān)督方職能。2008年成立國防供貨局，履行監(jiān)督方職能，歸政府領(lǐng)導(dǎo)，目的是與國防訂貨方分離，以防止軍方腐敗與專權(quán)，但因長期這兩項職能一直由軍方掌管，政府缺少專業(yè)人員和運行經(jīng)驗，所以國防供貨局沒能正常運作，2010年后劃歸國防部領(lǐng)導(dǎo)。2012年，國防訂貨局從國防部分離，轉(zhuǎn)交俄政府領(lǐng)導(dǎo)。至此，俄政府作為訂貨方，國防部作為監(jiān)督方的國防科技工業(yè)管理體制成立。

同時，俄羅斯、法國的財政部都具有管理武器裝備研制與監(jiān)控生產(chǎn)資金使用效率的職能，保障武器裝備采辦資金的使用效率。

二、對我國管理的啟示

（一）保證職責(zé)明確，疏通需求、訂購、生產(chǎn)與監(jiān)督的關(guān)系

在我國，總裝備部是中央軍事委員會的裝備工作機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)提出武器裝備需求，并履行武器裝備科研生產(chǎn)審查和監(jiān)督職責(zé)。國防科工局負(fù)責(zé)擬定實施國防科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并組織協(xié)調(diào)采購、研發(fā)、生產(chǎn)與建設(shè)工作，以確保軍備供應(yīng)的需求。

在武器裝備計劃編制過程中，總裝備部應(yīng)考慮國防科工局及生產(chǎn)企業(yè)的意見，充分權(quán)衡軍事指標(biāo)與成本。同時，在重要國防項目中，國防科工局和總裝備部應(yīng)設(shè)有項目小組，在整個項目周期中監(jiān)督項目的執(zhí)行，并將責(zé)任落實到個人。

在構(gòu)建我國國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型決策機(jī)制時，我們應(yīng)當(dāng)立足于“提高作戰(zhàn)效能”，成立具有高度權(quán)威的、務(wù)實的、高效的決策機(jī)構(gòu)，并在項目審查、預(yù)算編制、驗收評估中邀請軍隊主管作訓(xùn)和裝備的高級軍官參與，以充分發(fā)揮他們的主導(dǎo)作用。

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（二）發(fā)揮第三方監(jiān)督作用

我國國防科技工業(yè)管理，要加強(qiáng)有關(guān)軍工企業(yè)管理的政府文件的落實工作，

在明確政府各部門管理職能同時，應(yīng)發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。

我國應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行資金審批與使用監(jiān)督，才能使國防科技工業(yè)資金使用富有效率，并敦促管理部門的制度落實工作。同時，行業(yè)協(xié)會作為重要的第三方機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)從平等合作共同解決問題的角度對待行業(yè)協(xié)會，注重社會團(tuán)體的多元化利益訴求。行業(yè)協(xié)會在與政府保持密切關(guān)系的同時，又要保持自身自治性和自主性，這樣才能代表企業(yè)的利益對政府管理行使監(jiān)督職能。

（三）促進(jìn)知識流動

美國經(jīng)過20世紀(jì)90年代的并購重組形成了以五大軍火巨頭為首的軍工行業(yè)。俄羅斯進(jìn)入21世紀(jì)也致力于組建“一體化結(jié)構(gòu)”的軍工集團(tuán)。法國依托泰利斯集團(tuán)、艦艇制造局、斯奈克瑪公司等坐穩(wěn)了世界第三大軍火商地位。大型軍火公司具有規(guī)模效益、知識流動、資金人力雄厚等優(yōu)勢。

我國軍工企業(yè)以產(chǎn)品分類形成十大軍工集團(tuán)，同時我國國防科技工業(yè)中的部分研究和設(shè)計部門在組織和財務(wù)上獨立于軍工企業(yè)，這嚴(yán)重限制了軍工行業(yè)的知識流動。“引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新”戰(zhàn)略在國防科技工業(yè)中的實施，使我國軍工技術(shù)飛速發(fā)展，然而隨著我國軍工技術(shù)逐步達(dá)到世界先進(jìn)水平，后發(fā)優(yōu)勢在今后將難以保持，這需要我國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化的提供培訓(xùn)、技術(shù)咨詢和相關(guān)服務(wù)的公司，使軍工企業(yè)充分整合知識，獨立自主。

（四）積極應(yīng)對軍貿(mào)競爭

我國武器出口具有兩大優(yōu)勢，一是不附帶政治條件，二是價格低廉，在外匯收入低的國家眼中備受親睞。隨著我國軍貿(mào)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國軍貿(mào)對象開始擴(kuò)展至富裕國家，產(chǎn)品也開始系統(tǒng)化、批量化、高端化。

美俄法各國都非常重視武器裝備的出口，但全球經(jīng)濟(jì)不景氣，使發(fā)展中國家軍貿(mào)市場競爭更加激烈。發(fā)達(dá)國家肯定會從核心技術(shù)方面限制我國軍工企業(yè)的發(fā)展。這從長遠(yuǎn)來看對我國軍工企業(yè)發(fā)展利大于弊，國際競爭更有利于搞強(qiáng)軍工企業(yè)，擺脫對發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)過度依賴的現(xiàn)狀。