關于建立水庫移民增收機制的思考

◎省水利廳副廳長 管黎宏

水庫移民是一個特殊的社會群體，曾經為國家的水利水電建設做出過巨大的貢獻和犧牲，如何讓移民群眾趕超當地農民，讓水庫移民不斷增收，是做好水庫移民開發工作、促進區域經濟社會協調發展、維護庫區社會穩定的前提和基礎，是落實科學發展觀、堅持以人為本執政理念的重要舉措。當前，在國家不斷加大“三農”工作力度的形勢下，移民部門如何立足本職，用好用活水庫移民后期扶持政策，用有限的資金在促進移民增收工作中發揮更大的作用，進一步縮小與當地農民收入的差距，是當前亟需研究和探討的一個課題。筆者認為，盡快研究和建立水庫移民增收機制，促進移民收入快速增加，是水庫移民部門當前和今后一個時期的重要任務。

一、國家惠農政策對水庫移民工作的積極影響

黨中央、國務院高度重視農業、農村和農民工作，特別是黨的十六大以來，國家對農業、農村和農民工作的大規模投入，換來了整個農村工作整體推進的良好勢頭，也對水庫移民工作帶來了極大地積極影響，廣大水庫移民得到了更多的實惠，生產生活條件明顯改善。

（一）移民科學發展的觀念進一步樹立，使增收創收成為移民群眾的共同心愿和自覺行動。水庫移民搬遷安置，對廣大移民群眾來說是一個痛苦的過程，其間由于人文、地理及生存環境的變化，對移民群眾產生了深遠的影響。當改變傳統農業方式、大力推進農業產業結構調整成為農村工作的主旋律時，移民群眾還是持觀望態度。如三門峽庫區的移民歷經了幾次搬遷，在饑寒交迫的窘境中得以生存，吃飽穿暖、衣食無憂對他們來說就已經是很好的生活狀態了，所以保證傳統的糧食生產就成為移民群眾農業生產的第一要務。隨著近年來國家加大投入，提高糧食單產、增加總產等一系列措施的實施，一些移民群眾重新把目光投向了農業產品結構的調整，以圖增加收入、改善條件，農業產業結構的優化和調整已經成為移民群眾的自覺行動。與此同時，各級移民機構能利用有限的后期扶持資金，科學設置移民農業科技培訓和實用技術培訓項目，及時安排種植、養殖、特色產業等方面的實用技術培訓，移民科技務農的水平不斷提高，收入不斷增加，移民群眾的傳統觀念終于“破舊立新”，實現了新的轉變。幾年來，各級移民機構先后舉辦各種培訓班1000多場，受訓移民10萬多人次，大大提高了移民科技素質和自我發展的能力。

（二）農村移民生活有了基本保障，生產生活條件得到很大改善。長期以來，由于大中型水庫移民的搬遷補償標準偏低，生產生活環境相對比較惡劣，生產發展的空間較小，移民生產生活水平相對較低，生活條件較差甚至很差，部分移民生活難以保障。新的大中型水庫移民后期扶持政策實施后，采取直補到人的辦法，從根本上解決了貧困移民的生活問題，使他們的基本生活有了保障，為他們進一步發展生產奠定了基礎。水庫移民的收入增長速度明顯加快，甚至高于當地農民人均收入的增長水平。與此同時，隨著中央提出建設社會主義新農村的目標并一再加大農村投資后，關系移民群眾的基本農田、水利建設、交通道路、電網改造等項目全面實施，移民村基礎設施條件有了明顯改善。再加上2006年以來不斷加大水庫移民村基礎設施建設的投資，進一步推動了移民村的條件改善，水庫移民的生產生活條件不斷改善。以陜西省為例，從2006年以來，全省積極審批和實施《后期扶持規劃》、《項目規劃》、《中央直屬水庫移民重點接安村省級財政專項補助規劃》，嚴格按照“查漏補缺”的原則，多搞“雪中送炭”，在充分尊重移民意愿的基礎上，優先解決其他行業、專業規劃之外、移民群眾要求急需解決的問題，收到了“事半功倍”的效果。移民高度關注的一些亟需解決的熱點問題迅速得到解決，生產生活條件改善步伐進一步加快。

（三）移民農業機械化程度不斷提高，富余勞動力外出務工成為移民增加收入的主要來源之一。移民群眾特殊而復雜的經歷，“故土難離”的情節是移民群眾的共同特征，當移民群眾在新的安置地重新安定下來的時候，“保一分故土，守一份家業”成為移民群眾的共同心愿。尤其是在我省的關中地區，長達2000多年的務農傳統，使得廣大農民特別是移民群眾的“小富即安”、“小農思想”根深蒂固。近年來，國家不斷加大農業現代化的投入力度，農業機械化程度越來越高，形成了大量的農業富余勞動力。與此同時，積極開展農業生產技術和農民務工技能培訓，挖掘農業內部就業潛力，拓展農村非農就業空間，完善促進創業帶動就業的政策措施，加大力度保障農民工的各項權益，使得農民收入渠道進一步拓寬，收入不斷增加。以陜西省移民大市渭南市為例，2010年全市人均勞務收入7785元，其中省外人均勞務收入8887元，省內縣外人均7295元，縣內6681元。勞務輸出的增加，極大地帶動了農民工資性收入的較快增長。國家的產業導向、移民的親身感受、收入的不斷增加，徹底改變了移民群眾的觀念，廣大移民群眾的眼光不再局限于土地和農業，外出務工已經成為了移民的自覺意愿，務工收入也成為移民收入的主要來源之一。

二、水庫移民增收面臨的主要問題

在國家高度重視“三農”工作的大背景下，雖然我省水庫移民工作取得了一定的成績，但移民收入水平與當地收入水平依然有一定差距，移民增收還面臨著一些問題急需解決。

一是移民人均土地占有量較少且質量較差。水庫移民全部屬于“被動性”移民，這種特殊性必然要打破安置地原有的資源占有格局，移民擁有土地的質和量都不同程度存在一些問題。以陜西省為例，全省水庫移民人均耕地1.5畝，而且以旱地、坡地為主，集約化程度低，水利設施配套差，年久失修、毀壞等問題十分嚴重。陜北地區雖然人均土地面積較大，但基礎設施條件極差，“靠天吃飯”、“雨養農業”的現狀依然沒有徹底改觀。陜南地區的人地矛盾尤為突出，水庫建設淹沒的大部分是好田好地，移民種植的多為坡地，土地貧瘠，農產品產量低下且質量較差。再加之近年來國家實施退耕還林政策，移民耕地占有量進一步縮減，人均僅有0.4畝。

二是移民農業產業結構單一且效益低下。目前，廣大移民群眾對農業產業結構調整的重要性和必要性已經有了充分的認識，產業結構調整的積極性也比較高，但近幾年來的實踐表明，移民群眾產業結構調整存在著嚴重的“盲從”思想，效益較當地群眾有很大差距。其主要原因在于，移民群眾的農業產業結構調整在信息占有量不全面的情況下，盲目跟風，調整產業，導致農業產品產生效益時，市場卻供大于求，從而導致效益低下或虧損，在移民承受力有限的環境中，移民群眾又再一次盲目調整產業，直接導致產業發展落差過大，盈利周期不斷拉長。周而復始，就會形成移民農業產業結構調整從“一哄而上”到“一哄而散”的惡性循環，從而導致移民增收難度進一步加大。

三是移民整體文化素質偏低、技能較差，勞務輸出難度大。由于多種原因，與當地群眾相比，部分移民和移民子女不能及時接受教育，甚至失學、輟學，造成受教育程度相對較低，文化程度較差，接受新生事物能力相對較弱。近年來，移民和其他群眾一樣也有大量的勞務輸出，但往往從事的是低附加值的工種或工作，雖然與縱向比過去收入絕對增加，但橫向比收入還是偏低，這種硬性差距依然無法縮小。經過調查，造成這種問題的原因主要有兩個方面，一是移民群眾的勞務輸出多數屬于無技術、無能力、無特長的“三無”輸出，只能依靠低附加值甚至無附加值的“苦力”，賺取微薄的收入；二是移民群眾的勞務輸出多數屬于“盲目”性輸出，在到達目的地之前，移民群眾并無明確的目的是要去從事什么工作，所以這種勞務輸出只能是被動的、低效的。這些問題，直接導致了用工企業“用人荒”而移民群眾勞務輸出后“無事可干”的局面。所以“干什么”目前已經成為移民群眾勞務輸出的瓶頸。

四是移民村基礎設施項目建設相對滯后。增加農民收入最基本的要素是改善農業基礎條件，為農業生產奠定堅實的基礎。近年來，特別是建設社會主義新農村工作中，中、省對農村基礎設施建設投資力度不斷加大，移民村也受益匪淺。但由于移民安置村“先天不足”，自然條件較差，環境容量不足，基礎設施建設相對滯后。特別是近幾年中央農村投資實現了全方位、多領域的覆蓋 ，“ 村 村 通 ”、“ 人 飲 解 困 ”、“ 文 衛 設施”、“電網改造”等項目先后大規模實施，水庫移民基礎設施項目在移民安置村的擺布中，經常與其他行業出現“重復”設置，移民資金往往用于“錦上添花”，許多瓶頸制約問題卻沒有從根本上得到解決，致使有限的移民后期扶持結余資金難以在移民增收工作中發揮更大的作用。

三、促進移民增收思路和對策

水庫移民增收是一項長期而艱巨的任務，也是一項龐大而復雜的系統工程。當前，在黨中央、國務院不斷加大對農村各項事業建設投入的大好形勢下，移民部門要把扶持的重點和方向，進一步轉向促進移民農業產業結構調整、移民群眾科技素質提高、移民群眾勞務輸出上來。這樣做，不但可以有效解決基礎設施項目重復和交叉設置的問題，而且可以有效增強移民家庭的“造血”功能，讓移民群眾有更多的就業機會和收入來源，從而解決移民群眾收入低下、生活困難的問題。當然，要實現這個目標，還需要建立一套完善的促進移民增收的機制，以保證目標的如期實現。筆者認為，這個系統工程應包括以下幾個方面：

（一）要建立移民增收激勵補助機制，促進移民群眾的整體增收。要進一步增大后期扶持結余資金對生產開發的扶持比例，將后期扶持結余資金的40%用于移民產業開發。要把以獎代補作為扶持移民生產開發的主要方式，利用有限的后期扶持結余資金，積極引導移民自主增收。要把發展特色養殖、種植、農產品深加工、移民農業實用技術培訓、技能培訓、勞務輸出作為扶持的重點，認真制定以獎代補的措施和辦法，充分調動移民群眾創業增收的積極性和主動性。對于一些發展資金缺乏的移民群眾，可以采取簽訂協議、直接補助的形式幫助其籌集啟動資金，也可以借鑒大荔縣的做法，用直補資金存折作抵押，從農村金融機構中籌集發展資金。要學習和吸收更好的以獎代補管理辦法，逐步建立移民增收激勵機制，確保移民整體增收目標的實現。

（二）要建立移民實用技術培訓機制，加快農業產業結構調整。要拿出后期扶持結余資金的10%用于移民農業實用技術培訓，緊緊圍繞區域經濟發展規劃和產業發展方向，因地制宜，因材施教，不斷提高移民農業科技水平，加快農業產業結構調整步伐，穩定增加移民收入。對于移民安置相對分散的村組，要充分利用農技校、農民專業合作社，舉辦移民能人培訓班。要依托當地農業產業園，鼓勵移民群眾學習科技、掌握本領、交流技術、提高水平，提升移民實用技術培訓的實效性。對于移民群眾相對集中、移民人數達到全村總人數50%的移民村，要加大投資，積極探索并建立以農業科技推廣中心為龍頭，鄉鎮農技站和村科技中心戶為主體，移民技術能人為補充，大專院校、科研院所為輔助的縣、鄉、村、院?！八奈灰惑w”農業科技推廣模式，大力實施新型移民科技培訓工程，壯大和優化移民農技人員隊伍。

（三）要建立移民技能培訓和勞務輸出機制，進一步拓寬移民增收渠道。要從后期扶持結余資金中拿出10%左右的資金，設立勞務輸出和培訓基金，堅持不懈的做好移民技能培訓和勞務輸出。要堅持訂單培訓和訂單輸出，加快移民富余勞動力培訓輸出步伐。要堅持以需定訓，把移民群眾中18～35歲身體健康的初、高中畢業生及歷年來大中專畢業待業移民作為轉移培訓的重點。要依托當地勞務輸出機構，積極鞏固和拓展勞動力輸出市場，促進更多的移民富余勞動力轉移，逐步形成培訓有基地、輸出有訂單、收入有保障的移民技能培訓和勞務輸出機制，為促進農民增收構建新平臺。

（四）要建立庫區和移民安置區基礎設施項目擇優補充機制，不斷改善移民村生產生活條件。要把后期扶持結余資金的40%用與基礎設施項目建設。要堅持“多雪中送炭、少錦上添花”的原則，依靠新農村建設的其他行業資金改善移民村基礎設施條件。要逐步建立健全庫區和移民安置區基礎設施項目擇優補充機制，對于已經列入其他行業、專業規劃的項目，移民部門不再重復設置，而要把項目安排的重點向其他行業、專業規劃中暫時無法解決的、移民村存在的特殊問題傾斜。與此同時，各移民村申報項目要經過村民大會或村民代表大會研究通過，然后逐級上報各級移民機構審批，以確保項目的安排更能集中地反映民情民意，項目的設置符合村情，更好地解決移民村存在的突出困難和問題。