增值稅“擴圍”改革之我見

喬燕君

2011年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出：“按照優化稅制結構、公平稅收負擔、規范分配關系、完善稅權配置的原則，健全稅制體系，加強稅收法制建設。擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收。”根據這一要求，2011年11月17日，財政部、國家稅務總局公布了有關進一步擴大增值稅征稅范圍試點改革的文件，將部分營業稅改征增值稅，自2012年1月1日起在上海試點。2012年8月，國務院將改革試點進一步擴大，由上海分批擴大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳十地。國務院決定自今年8月1日起將交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點擴大到全國，并擇時擴大鐵路運輸和郵電通信行業試點。由此，我國的增值稅“擴圍”改革在經過較長時間的醞釀之后正式拉開了序幕。

一、增值稅“擴圍”改革的必要性

（一）增值稅鏈條不夠完整，不利于生產性勞務進項稅款的合理抵扣

我國的《增值稅暫行條例》規定，增值稅的征稅范圍為，在中華人民共和國境內銷售貨物、提供加工修理修配勞務以及進口貨物，征稅范圍主要覆蓋了商品生產領域和流通領域，對建筑安裝、交通運輸、郵電通信以及其他勞務服務等產業仍征收營業稅。這不僅使得增值稅鏈條不夠完整，不利于生產性勞務進項稅款的合理抵扣，不利于發揮增值稅的普遍調節功能，而且還造成管理上的困難，因此，中國在實現增值稅的成功轉型后，擴大增值稅征稅范圍是增值稅改革的必然選擇。

（二）增值稅與營業稅并行造成了不可避免的重復征稅

增值稅最大的優點就是將全部生產環節納入到完整的抵扣鏈條當中，也就是說，無論產品以什么樣的方式生產流通，其總體稅負都是相同的，這樣就可以最大限度的消除重復征稅問題。但是在我國，增值稅征稅范圍相對狹窄，將與貨物交易密切相關的交通運輸業、建筑安裝、以及其他勞務服務排除在增值稅征稅范圍之外，這就造成了增值稅納稅人和非增值稅納稅人之間商品和勞務交易往來的重復征稅。例如，營業稅為全額征稅，營業稅納稅人在提供服務時必需采購的機器、機械、設備等支出以及所負擔的增值稅，計稅時不允許抵扣，這就造成了嚴重的重復征稅問題。

（三）增值稅與營業稅并行降低了征管效率，提高了征管成本

增值稅與營業稅是我國的兩大流轉稅，兩稅平行征收，增值稅屬于中央地方共享稅，由國家稅務局負責征收管理，營業稅是主要的地方稅種，除了鐵道部、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的那部分歸屬中央以外，其余的歸地方，由地方稅務局負責征收管理。并且我國的稅法中也明確的規定了兩個稅種各自的納稅人、征稅范圍、稅率以及計稅依據。但是，由于現實的生產經營過程中存在著大量的“混合銷售行為”和“兼營行為”，造成了增值稅與營業稅征管界定的困難。這種問題的存在，一方面國地稅機關為了各自的利益可能會發生稅收管轄權上的沖突與矛盾，也可能會出現雙方都不管的局面，降低了征管效率，提高了征管成本；另一方面會影響納稅人依法穩定納稅，加大納稅人偷逃稅款的機率。

二、增值稅“擴圍”改革的國際經驗借鑒

增值稅是歐盟各成員國的重要稅種之一，其收入約占歐盟稅收總收入的20%。在世界范圍內，盡管增值稅專家對歐盟型增值稅提出了某些質疑，但歐盟型增值稅制度仍為世界各國增值稅制度的設計提供了典范。歐盟增值稅的征稅對象范圍最為廣泛，覆蓋了從農產品銷售、工業制造，一直到批發、零售和勞務環節。歐盟委員會第六號指令第2 條規定，增值稅的征收范圍包括銷售商品、提供勞務和進口商品。新西蘭于1986年10月起開始實施的增值稅，被國際增值稅專家譽為現代型增值稅，它既堅持了與歐盟增值稅相同的原則，又避免了歐盟增值稅的復雜性，使增值稅由不定型的增值稅轉為定型的增值稅。

現代型增值稅屬于對國內商品和勞務征收的稅種，它是征稅范圍最為完整的增值稅，除了極其特殊的行業不征收增值稅外，其他的所有商品和勞務都被納入到增值稅征稅范圍當中，并且現代型增值稅對商品和勞務統一按單一稅率征收增值稅，從而大大減少了因稅率劃分給增值稅帶來的復雜性。國際增值稅專家認為，它是當今增值稅的最佳模式，具有稅制簡化、機制嚴密、對經濟扭曲程度最低，征納成本最低、易于管理等諸多優點。

三、增值稅“擴圍”改革面臨的困難

（一）地方財政收入減少

我國在1994年實行分稅制改革，將稅收收入劃分成中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，增值稅屬于中央和地方共享稅，由國家稅務局負責征收管理，除了海關負責征收的進口環節的增值稅歸屬中央以外，其余國內的增值稅收入按75：25 的比例在中央政府和地方政府分成。營業稅雖然也是中央和地方稅，但是除了鐵道部、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的那部分歸中央以外，其余的稅收收入都歸地方政府所有。

表一 2006—2010年營業稅稅收收入情況分析表 單位：億元

由上表可以看出，營業稅雖然為中央和地方共享稅，但卻是地方財政收入的主要來源，占到地方財政收入將近三分之一。而實行增值稅“擴圍”改革后，將營業稅部分征稅范圍改征增值稅，增值稅和營業稅在中央與地方分成比例不變的情況下，必將會減少地方財政的收入，從而導致地方預算內財政收入的大幅度減少，財政收支缺口擴大，為了彌補這一缺口，很可能引發各級政府預算外和制度外收入膨脹，亂收費現象增多。地方財政收入的減少，也會降低地方政府履行公共職能的能力，導致地方公共基礎設施投資短缺，降低了整體的公共服務水平和質量，地方經濟發展的瓶頸作用增大，最終會引發地方經濟發展的風險。

（二）稅收征收管理權力分配問題

現行的稅收征管體制下，營業稅主要由地方稅務局負責征收管理，增值稅主要由國家稅務局負責征收管理，增值稅“擴圍”改革后，各試點的做法是“營改增”稅款全部由國家稅務局負責征收管理，這必然會縮小地方稅務局行政權力的范圍，造成地稅部門業務逐漸萎縮，可能會出現人浮于事的狀況。如果將來增值稅征稅范圍進一步擴大，全面取代營業稅，并且增值稅全部由國家稅務局負責征管管理，地方稅務局將何去何從將是增值稅“擴圍”改革所面臨的一個巨大挑戰。

四、應對增值稅“擴圍”改革困難的對策分析

（一）完善地方稅收體系，確立地方稅收主體稅種

增值稅“擴圍”改革后，作為地方主體稅種的營業稅稅收收入部分被增值稅所取代，客觀上會造成我國地方稅制結構出現兩方面的問題，一是地方稅制結構不合理。二是地方稅主體稅種不突出。因此，地方稅體系建設刻不容緩，有待于通過繼續推進稅制改革來加以完善，以保證地方財政收入的穩定。

1.完善地方稅制結構

國家應根據當前的經濟發展水平，科學地選擇并確立地方主體稅種，完善地方稅種結構，如改革房地產業稅收，改革完善印花稅，資源稅，并與此同時適時開征新的稅種，如遺產稅、社會保障稅等，以完善地方稅種，加強地方稅征收管理體系建設和地方稅保障體系的建設。

2.科學合理的確定地方主體稅種

地方稅主體稅種應該具備稅基堅實、征稅范圍廣泛、收入規模大，稅制相對穩定且能夠成為地方財政收入的主要支撐等特征。從長遠來看，確立財產稅作為地方稅的主體稅種。隨著我國經濟的發展，居民和企業的財產存量不斷增加，增值較快，使得財產稅的稅基非常堅實并將逐步擴大。另一方面，財產具有非流動性，區域性等特點，使得財產稅稅源穩定，不會因征稅而引起財產的流動，不易發生周期性波動；同時，對財產征稅也符合受益原則，地方政府易于控管，征收成本相對較低。

(二)合理解決稅收征收管理權力分配問題

隨著增值稅“擴圍”改革的深入，如何解決稅收管理權力分配問題，是目前改革面臨的一大難題，根據我國目前稅收征管的現狀，由國家稅務局統一負責征收管理是可行的辦法，符合現行分稅制規定和共享稅由國稅局征收的國際慣例，有利于協調統一管理，降低征收成本和納稅人的納稅成本。但是國稅部門的工作量也必然隨之會加大，這就要求我們及時的對原有的人員配置進行調整，并適當的考慮部門整合的問題。

[1]胡怡建，李天翔，《增值稅擴圍改革的財政收入影響分析-基于投入產出表的模擬估算》，《財政研究》，2011年第9期.

[2]路春城，李磊，《現行增值稅擴圍：理論分析與現實選擇》，《山東經濟》，2010年第9期.

[3]肖緒湖，汪應平，《關于增值稅擴圍征收的理性思考》，《財貿經濟》，2011年第7期.

[4]劉明慧，《擴大增值稅征收范圍的難點解析》，《稅務研究》，2010年第11期.

[5]趙麗萍，《關于增值稅的擴圍改革》，《稅務研究》，2010年第11期.