粵瓊戰略合作背景下海南城鎮化建設初探

黎友煥，齊曉龍

(1.廣東省社會科學綜合研究開發中心，廣東 廣州 510610;2.《企業社會責任》雜志社，廣東 廣州 510610)

一 粵瓊合作現狀

自1988年海南島脫離廣東的管轄成省以來，粵瓊之間的合作就從未停止過，兩省在交通、能源、投資、貿易、旅游、農業、勞務等領域的交流與合作頻繁。據不完全統計，2010年兩省在旅游、基礎設施等領域的投資超過二百億元。①資料來源:胡鍵，鄧紅輝:粵瓊合作潛力巨大前景廣闊——廣東海南兩省合作交流會暨戰略合作框架協議簽署儀式在海口舉行.南方日報，2010－12－30(A01)。然而，如此寬領域、多層次的合作卻一直缺乏統領性的合作機制。2010年12月29日，粵瓊兩省簽署了《廣東·海南戰略合作框架協議》(以下簡稱《協議》)，《協議》對兩省在發展理念和政策互動、跨界基礎設施、藍色經濟、現代農業、現代服務業、產業及科技創新、市場建設、社會事業以及環境保護等9 大具體領域的合作做出了安排。從協議簽署至今(2013年5月)，粵瓊兩省依據《協議》宗旨——攜手打造我國相鄰省份區域合作的典范，已經取得了若干合作成果(見表1)。

從粵瓊合作的現狀以及未來的發展趨勢來看，筆者認為，兩省之間的合作呈現如下幾個特點:第一，兩省合作地位更加平等。長期以來廣東處于南中國經濟發展的中心，海南則處于該中心的外圍，從而導致海南對廣東存在依附關系。而著眼未來，這種依附關系將隨著海南經濟實力不斷增強，以及新型發展格局的形成而發生改變。第二，兩省雙向互動關系增強。鑒于上文所述的這種依附關系決定了兩省長期以來以廣東對海南單方面的產業、資本、技術等方面的轉移與輸出為主。從表1 可以看出，目前兩省的互動交流明顯增強，單向關系開始改變。第三，兩省合作范圍更廣、更深。從表1 和《協議》可以看出，兩省不僅強調在經濟領域的合作，也加強了在政治、文化、醫療衛生等各方面的交流。

表1 粵瓊兩省各領域合作成果一覽表(部分)①資料來源:根據海南省人民政府網、廣東省政府門戶網站、廣東省南海網、海南新聞網資料收集整理，相關資料統計起止時間為:2010年12月29日—2013年4月30日。

二 粵瓊城鎮化建設的對比分析

當前粵瓊兩省合作正在朝著多層次、多形式、全方位的方向發展，這種趨勢必然要求兩省在經濟發展和社會建設上同步推進。而從兩省發展現狀看，海南在經濟社會的眾多領域發展程度均遠遠落后于廣東，如何扭轉這種不利趨勢是擺在海南面前的重要問題。基于當前我國經濟社會發展的政策導向以及海南的特殊省情，海南未來經濟增長極應在于通過城鎮化來推進經濟社會的發展。目前，海南的城鎮化水平與廣東相比，還存在明顯的差距。

(一)粵瓊城鎮化整體水平對比

改革開放三十多年來，粵瓊兩省的城鎮化水平均有顯著提高。從圖1 可以看出，粵瓊兩省的城鎮化率自1990年起均有很大程度提升，廣東城鎮化率從1990年的23.65%上升到2011年的66.5%，海南城鎮化率從1990年的17.85%上升到2011年的50.5%。但與全國相比，廣東城鎮化率自1994年起一直高于全國平均水平，②由于大量外來人口涌入廣東地區，因此，按照傳統的以戶口為主要依據的統計方法(表2、圖2 和圖3 中1990－1999年期間數據即按傳統方法計算)計算得出的城鎮化水平可能被低估，存在“隱性城鎮化”人口。而海南城鎮化率2000年以前均低于全國平均水平，且2010 與2011年的數據也略低于全國平均水平。從兩省數據來看，海南城鎮化率與廣東歷年數據相比，平均約有12 個百分點的差距。由于城鎮化與經濟發展水平存在一定程度的正相關關系，城鎮化建設對經濟的拉動作用顯著，［1］［2］［3］因此，從中我們也能找到兩省經濟發展差距的原因所在。

圖1 粵瓊兩省城鎮化水平與全國平均水平對比情況③資料來源:根據《中國統計年鑒(1991－2012)》、《廣東統計年鑒(1991－2012)》、《海南統計年鑒(2012)》整理。④2000年以后城鎮化率的計算方式發生變動。

(二)粵瓊城鎮化與工業化的關系對比

工業化與城鎮化二者都是衡量國家或地區經濟社會發展水平的重要指標，研究表明二者存在著相互依存、相互促進和共同發展的關系。［4］［5］從粵瓊兩省的發展現實來看，兩省工業化水平差距明顯，廣東尤其是珠三角地區作為中國經濟最具活力的地區之一，經濟要素高度集聚，工業體系特別是制造業體系已相當完備，而海南工業基礎較為薄弱，工業發展水平遠不及廣東。因此，筆者認為有必要對比分析粵瓊兩省在城鎮化與工業化關系上存在的差異。

本文采用國際通行的“IU、NU 比的0.5 和1.2國際標準法”①為工業化率，通常用工業勞動力或工業增加值占總勞動力或國內生產總值比值來衡量;N 為非農化率，通常用非農勞動力或非農產業增加值占總勞動力或國內生產總值比值來衡量;U 即城鎮化率;IU=I/U，NU=N/U。當IU=1 時，表明工業化率與城鎮化率相等;當IU ＜1 時，表明工業化率低于城鎮化率，城鎮里存在著第一、三產業的勞動力。當IU ＞1 時，表明工業化率高于城鎮化率，農村里存在著第二產業的勞動力。當NU ＞1 時，表明城鎮里存在著一定的農業人口;當NU ＜1 時，表明農村里存在著一定的非農業勞動力。當IU 為0.5 左右，NU 為1.2 左右時，城鎮化、工業化和非農化發展較為協調。當IU 明顯小于0.5 且NU 明顯小于1.2 時，說明從事工業和其他非農業生產經營的勞動人口大量聚集在城鎮地區，而且有相當數量農業生產人口也集中在城鎮地區，這種情況說明相對于工業化和非農化的發展程度而言，城鎮化是超前發展了，會出現過度城鎮化的態勢;反之，當IU 明顯大于0.5 且NU 明顯大于1.2 時，說明大量從事工業和其他非農業生產經營的勞動人口滯留于農村地區，未能向城鎮地區聚集，這種情形說明相對于工業化和非農化的發展程度而言，城鎮化的發展是滯后了，表明城鎮化發展不足。對粵瓊兩省工業化與城鎮化的關系進行量化分析。從表2 和圖2 可以看出，20世紀90年代期間，廣東IU 一直大于1，說明這段時期廣東的工業發展遠快于城鎮化建設，而此時廣東NU 也明顯大于1(見表2 和圖3)，根據IU、NU 比的0.5和1.2 國際標準法的判斷原則，當IU 明顯大于0.5且NU 明顯大于1.2 時，說明在廣東地區從事工業和其他非農業生產經營的勞動人口滯留于農村地區，未能向城鎮地區聚集。②此時，廣東地區出現農村城鎮化現象，沒有出現現代企業發展的空間集聚模式，而是出現“村村點火，戶戶冒煙”的工業發展現象。進入21世紀以后，經過市場的自發調節以及政府的宏觀調控，廣東IU和NU 數值逐漸趨向合理值(見表2、圖2 和圖3)，工業化和城鎮化的相互作用機制日趨完善、合理。

表2 粵瓊兩省IU 與NU 變化情況對比③表中I 為第二產業就業人員占就業人員的比重;N 為第二、三產業就業人員占就業人員的比重。資料來源:根據《廣東統計年鑒(1991－2012)》、《海南統計年鑒(2012)》整理。

從表2、圖2 和圖3 可以看出，20世紀90年代期間，海南IU 顯著小于1 且NU 明顯大于1，由此我們可以判斷海南城鎮中普遍聚集了大量農業人口，也就是說在此期間，農業成為海南城鎮化的重要推動力，上述這一觀點也從其他文獻;［6］［7］中得到佐證。進入21世紀以后，我們看到海南IU 遠低于0.5 且NU 明顯低于1.2(見表2、圖2 和圖3)，由此可以推斷出海南的城鎮化建設相對于工業發展水平，呈現超前發展的現象。綜合以上分析可以看出，1990年至今，海南的城鎮化建設與工業化發展一直處于不協調的狀態。

通過上述對粵瓊兩省各自城鎮化與工業化關系的分析可以看出，廣東地區兩者關系目前呈現一種良性互動的健康態勢，而海南地區兩者關系則處于“亞健康”狀態。

圖2 粵瓊兩省IU 變化曲線④資料來源:根據《廣東統計年鑒(1991－2012)》、《海南統計年鑒(2012)》整理。

三 珠三角地區城鎮化建設的主要特征

珠三角地區作為全國改革開放的前沿陣地，經濟發展十分迅速，取得了舉世矚目的經濟奇跡，而珠三角的城鎮化過程不僅是改革開放以后中國城鎮化的縮影，更代表了中國城鎮化的發展趨勢。［8］在粵瓊戰略合作的大背景下，海南可以借鑒珠三角城鎮化建設的先進經驗，實現自身跨越式發展。下文將著重分析珠三角城鎮化建設的主要特征。

圖3 粵瓊兩省NU 變化曲線①資料來源:根據《廣東統計年鑒(1991－2012)》、《海南統計年鑒(2012)》整理。

(一)多核心、多層次的都市連綿帶初步形成

都市連綿帶(Megalopolis)是由法國地理學家Jean Gottmann 首次提出，指在某地域范圍內聚集形成的以若干大城市和特大城市為結點的巨大的、多核心、多層次的城市系統。［9］目前，在珠三角地區已經初步形成以廣州、深圳兩大城市為軸線，以軸線兩側的佛山、東莞、珠海、中山等發達城市為結點的巨大的城市網絡，而這樣都市連綿帶能夠產生很強的聚集和擴散效應，［10］不斷地創造出人流、資金流、物質流、信息流等，［11］以帶動珠三角乃至整個華南地區的社會發展與進步。

(二)不同類型、不同規模的專業鎮涌現

20世紀80年代末至90年代初，廣東部分鄉鎮經濟發展模式往專業鎮模式發展，經過20 多年轉型升級，已經形成了“一城一品、一鎮一品”的專業鎮產業集群。根據廣東省專業鎮發展促進會統計資料顯示，截至2013年5月份，廣東省專業鎮共計342 個，其中珠三角地區141 個，占總數的41.23%。②資料來源:廣東省專業鎮發展促進會.魅力專業鎮專業鎮一覽［EB/OL］.(2013－05－01)［2013－05－01］.http://www.potic.org.cn/client/specialtytown/specialtytown_index.jsp。這些專業鎮出現所產生的產業聚集帶動了人口聚集，提升了區域競爭力，促進了區域工業化水平的提高，推動了鄉村人口向非農產業轉變，促使非農人口的增加，進而推動了城市化的進程。［12］

(三)外來勞動力大量涌入推動城鎮化進程

20世紀80年代末至90年代初，在珠三角地區出現了另一個現象——民工潮。珠三角專業鎮的涌現，提供了大量的就業機會，成為此時勞動力涌入珠三角的原因之一;而隨著全國改革開放的層次從城市深入農村，大量農村剩余勞動力出現，則為另一個原因。數據顯示，2007－2011年，外省定居珠三角地區半年以上流動人口分別為2058.21 萬人、2217.66 萬人、2394.7 萬人、2591.82 萬 人 和2572.64 萬人，③資料來源:根據《廣東統計年鑒(2012)》整理。五年期間增長了500 多萬人。大量外來人口流入，不僅為珠三角的發展提供了豐富廉價的勞動力資源，而且成為加速珠三角城鎮化進程的主動力之一。［13］

(四)政府主導的自上而下的城鎮化過程

珠三角的城鎮化建設過程中帶有明顯的政府宏觀調控特征，特別是近些年，廣州、佛山、珠海、江門、惠州等城市都在不同程度上對各自的行政區劃進行了調整。就廣州市而言，根據相關資料顯示，新中國成立以來，廣州進行了21 次大的行政區劃調整;其中，改革開放以來的調整有8 次。④資料來源:謝滌湘.行政區劃調整與大都市區發展——以廣州市為例［J］.現代城市研究，2007(12):25－31。城市對行政區劃進行調整，不僅有利于精簡機構，提高行政管理效率，而且有利于提高資源配置效率，優化產業結構，促進區域經濟的整合與協調發展，最終提升城市的競爭力，加快城市化發展進程。［13］［14］

四 基于珠三角城鎮化建設經驗的海南城鎮化建設的路徑選擇

結合珠三角城鎮化建設的實際經驗以及海南發展現狀，筆者提出以下幾點關于海南城鎮化建設的對策建議。

第一，加快推進海南核心城市建設，增強城市圈的輻射能力。目前，海口、三亞、瓊海等海南核心城市的城市規模較小、輻射能力較弱，海南島尚未形成布局合理的城市圈。根據《海南省城鄉經濟社會發展一體化總體規劃(2010－2030)》(以下簡稱《規劃》)，全省應逐步建成以海口、三亞、瓊海、儋州為核心的四大都市生活圈，并以四大都市圈為平臺，配置教育、醫療、文化等完善的公共服務體系。因此，海南應按照《規劃》愿景并遵循海南島的產業特征和空間發展特點，進一步引導人口、勞動力、資金、技術等發展要素向海南核心城市集聚，發揮核心城市對全省城鄉發展的輻射帶動作用。［7］

第二，充分利用海南島資源，積極打造特色城鎮。由于海南島特殊的地理位置決定了島上存在豐富的熱帶農業資源、海洋資源、旅游資源、少數民族文化資源等。海南各市縣應該依據自身條件，科學開發和充分利用好這些資源，積極打造一批“基礎設施配套、特色產業支撐、人口聚集、文化魅力獨特的風情小鎮”。目前，海南省已經形成了觀瀾湖高爾夫小鎮、海棠灣風情小鎮、博鰲天堂小鎮、福山咖啡小鎮、儋州雪茄小鎮、萬寧希望小鎮、保亭三道旅游小鎮等特色小鎮，而這與《海南省城鎮體系規劃(2003－2020)》中“以環島海洋產業、工業、旅游業、特色農業為支撐，形成沿海點軸發展的‘項鏈狀’城鎮圈”還有較大差距。因此，海南應在全省統籌規劃的前提下，因地制宜地打造一批特色城鎮，最終形成符合海南現實、具有海南特色的城鎮體系，以加快推動海南農村城鎮化進程。

第三，慎建、精建工業體系，構筑瓊式工業發展模式。當前我們看出海南工業發展水平相對于城鎮化建設而言呈現滯后狀態，而工業化是加速經濟發展，提升城鎮化質量的必要步驟，因此，海南應夯實工業基礎，加快自身工業發展步伐。考慮到海南島生態環境的重要性，決定了海南必須慎重選擇、精心打造符合海南生態規律的產業體系，側重發展低碳、科技含量與附加值高、海南地域與資源優勢明顯的戰略性產業。［15］

《海南省國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)指出，要重點培育油氣化工、漿紙及紙制品、汽車和裝備制造、礦產資源加工、新材料和新能源、制藥、電子信息、食品和熱帶農產品加工八大支柱產業，力爭到2015年培育十家成長性好、帶動力強、產值超百億元的本土企業。《綱要》給出的任務和目標決定了海南必須以“大企業進入、大項目帶動、高科技支撐”為產業發展戰略，強化自身的后發優勢，實現工業“跳躍式”發展。

第四，加強政府宏觀引導，確保城鎮化建設統一規劃、協調推進。海南目前采用的是省直管縣的特殊行政管理制度，這種制度有利于增強政府的宏觀統籌能力，使政府更能夠從全省發展的全局出發，統籌考慮，整體規劃。因此，海南省政府應充分利用好這一制度優勢，以全島為單位對海南的城鎮化建設進行布局，確保海南城鎮化進程科學、有序。另外，在制度建設與創新方面，應完善土地征用與流轉制度、戶籍制度、社會保障制度等，積極鼓勵和引導農業人口逐步向城鎮居民轉變，以帶動各種要素合理流動，增強海南經濟發展活力。

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