風險社會語境下我國非政府組織的存在邏輯與發展路徑

王亞民

（南京大學政府管理學院，南京210046）

引言

政府與社會的關系問題一直是政治學、公共行政學學科領域的核心議題。傳統的國家主義踐行的是一種“中心——邊緣”式的行政理念，長期的管理實踐塑造了“大政府、小社會”的邏輯架構。隨著民主觀念的深入人心，公民意識的覺醒以及社會結構的分化等，“大政府、小社會”的邏輯架構逐漸喪失了話語正當性，取而代之的是“小政府、大社會”的強勢話語。建構、培育良好的公民社會被賦予了時代的使命，公民社會成為繼政府和市場兩大領域之后的“第三域”。而公民社會的建構除了需要公民文化的渲染外，還需要組織實體的支撐，非政府組織作為公民社會中的組織實體，擔負起了建構公民社會的責任。在當代，伴隨著工業現代化的步伐，風險社會正在悄然形成，這使得公共治理愈加復雜，傳統的單中心管理模式已然不能有效應對風險社會的強烈沖擊，非政府組織的存在邏輯漸漸顯現。從實踐上看，非政府組織的發展存在著兩種選擇路徑，分別是統合主義和多中心治理，而我國非政府組織的發展路徑深受中國特殊情境的現實影響。

一、風險社會論域下的公共治理

“風險社會”概念由德國著名社會學家烏爾里?！へ惪嗽谄渲鳌讹L險社會》中首次提出，后經由吉登斯、拉什加以完善。貝克將“風險社會”界定為：“一系列特殊的社會、經濟、政治和文化因素，這些因素具有普遍的人為不確定性原則的特征，它們承擔著現存社會結構、體制和社會關系向著更加復雜、更加偶然和更易分裂的社團組織轉型的重任?！盵1]“在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度?！盵2]“風險的概念直接與反思性現代化的概念相關”，[2]風險社會是現代性危機不斷深化的結果，人類社會發展的足跡正呈現出從工業社會向風險社會過渡的跡象，社會面臨著資源枯竭、能源匱乏、環境污染、食品安全、核威脅、社會異質化等等一系列的現代化危機。隨著全球化進程的加快，現代化危機超越了疆土的界域，蔓延至全球的每個角落，世界風險社會逐漸成形。

傳統的以政府為唯一權力中心的管理模式建立在工業社會的時代背景下，其典型的管理模式就是韋伯的官僚制：在政治社會的競技場上，僅存在著單一的權力中心，即政府行政組織；政府組織由上下等級森嚴的層級結構組成，呈金字塔狀；政府官僚基于工具理性的考量執行公共政策，實現政府的組織目標。官僚制組織適應了早期工業社會對理性和效率的需求，此時社會結構分化程度低，公共事務比較簡單，社會風險系數相對較低，政府能夠有效地處理常規化的公共事務。威爾遜甚至直言：“所有類似的政府只有一種良好行政的規則”，[3]即等級權威、單中心的行政組織結構。但是，隨著現代化步伐的推進，社會正從工業社會向風險社會過渡，風險社會的不確定性、復雜性以及異質性等特點增加了政府公共治理的難度，傳統的單中心管理模式已然不能有效應對風險社會的強烈沖擊。政府公共服務的低效供給、危機處理機制及能力的欠缺以及尋租腐敗現象的日益蔓延等等，彰顯出打破過去對政府依賴的格局，吸納長期處于邊緣化的社會力量嵌入公共政策的過程的必要性，這是公共治理中“公共性”的彰顯。公共治理模式是工業社會向風險社會過渡過程中應對社會風險的優先選擇，陳振明教授將公共治理界定為：“為了實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程?！盵4]

二、非政府組織的存在邏輯：從官僚制行政到民主行政

官僚制行政是現代化進程中的理性產出。在民主社會中，官僚制行政仍然是普遍的制度安排，這主要是因其適應了委托——代理的邏輯架構。委托——代理理論是由美國經濟學家伯利和米恩斯提出的，針對的是企業所有權和經營權的分離，企業的所有者保留剩余索取權，將經營權以契約的方式讓渡給企業的經營者，經營者代表所有者的利益治理企業，這就是委托——代理的邏輯關系，它是制度經濟學契約理論研究的主要內容，起源于“專業化”的存在，理論架構隸屬于經濟學的范疇。委托——代理理論有力的解釋框架被引入了公共行政領域，公共行政領域的委托——代理理論是指社會公共權力的所有權與行使權分離，公民擁有剩余所有權，與權力的行使者即政府簽訂契約，授權、委托政府組織代表其意志行使公共權力，提供公共產品與公共服務，公民保留對政府組織選擇和監督的權力。其內在包含三個層次的內容：首先，公民——政客的委托代理關系，即公民選舉政客成為其代理人，政客制定回應公民需求的公共政策；其次，政客——官僚的委托代理關系，即政客負責制定公共政策，委托官僚負責執行公共政策；最后，官僚——公民的關系，即官僚執行公共政策，實現政策目標，滿足公民的利益訴求。這種理想的制度安排是制度設計者所鼓吹的走向民主政治的三個步驟，可以說它設計出了民主政府的結構形態。但值得一提的是，在官僚行政層面，它也是傳統公共行政范式的邏輯支撐。傳統公共行政范式建立在政治——行政二分法的基礎之上，政治是國家意志的表達，而行政是國家意志的執行，行政是價值中立的，存在著適用于所有政府類型的行政原則，即等級權威、單中心、集權的組織結構。概而言之，委托——代理邏輯支撐的是民主政治語境下的官僚制行政，而不是民主制行政。但是正如上文所述，官僚制行政在風險社會的沖擊下已然不能再獨自承受歷史之重，需要吸納社會力量的嵌入協同治理。

從另一個層面來說，公共行政領域的委托——代理理論是代議制民主理論的延伸。但是，理想的概念設計并不一定符合現實的情境，公共選擇理論的“政府失敗說”給理想的委托——代理理論披上了一層陰影。“所謂公共選擇，是指非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。”[5]以美國著名經濟學家布坎南為代表的公共選擇學派提出了政治行政領域中的“經濟人”假設，即政府的組成人員在做集體選擇時追求個人效用的最大化，具體表現為兩個層次：其一，政客謀求選票數量的最大化，從而獲得再次當選的機會；其二，官僚追求部門預算的最大化，權力尋租的現象屢禁不止。鑒于信息的不對稱，公民無法對掌握信息、權力資源的政府進行監督。另外，政府機構規模龐大、等級節制，機構內部缺乏競爭機制和降低成本的激勵機制，導致政府行政效率低下，無法迅速、有效回應風險社會的需求。

風險社會向公共治理提出了嚴峻挑戰，委托——代理邏輯支撐下的官僚制行政顯然不能再有效支撐政府單中心地行使公共權力，以滿足公民需求。隨著經濟現代化、政治現代化進程的不斷加快，公民生活條件愈加改善，受教育程度明顯提高，民主觀念逐漸流行，公民素養相繼提升，社會公眾不再滿足于扮演僅具有理想化色彩的契約式的委托人角色，轉而期待在政府機制之外尋求另一種靈活、高效的機制——社會機制，亦即將社會嵌入到公共政策過程中，這是民主行政的要核。社會嵌入公共政策過程的理論淵源可以追溯至卡羅爾·佩特曼的“參與民主理論”，它建立在對代議制民主批判的基礎上，是對政治精英主義的摒棄，認為只有公民參與到政策過程中才能有真正的民主，也就是巴伯所言的“強勢民主”。社會嵌入政策過程是對“政府失靈”的有力回應，能夠聚合社會力量，協同政府抵御風險社會的強烈沖擊，并且能夠打破政府對公共權力的壟斷地位，打碎因信息不對稱所導致的政策“黑箱”。可以說，社會嵌入政策過程是官僚制行政向民主行政轉變的重要標志，它又具體表現為兩個層面：其一，公民個體以原子化的方式參與公共政策過程，比如選舉、投票、信訪等等；其二，以公民個體為基本單元形成組織化的社群參與公共政策過程，主要表現為組織化參與，比如各種社會團體。不言而喻，原子化的公民個體在擁有政治強制力的政府面前顯然是弱勢群體，其利益訴求呈碎片化的狀態，缺乏影響政府決策和執行的實力。組織化的參與成為社會嵌入政策過程的有效選擇，而非政府組織嵌入政策過程屬于組織化參與的范疇。我們可以將非政府組織的存在邏輯概括為一個核心三個基本點：核心是民主行政范式，主要圍繞社會嵌入政策過程；三個基本點分別是風險社會的沖擊致使委托——代理邏輯下的官僚制行政不能再獨自承受歷史之重、公共選擇論域下的“政府失敗說”以及公民參與意識的覺醒。

三、統合主義路徑：政府認同與非政府組織的組織化參與

社會嵌入政策過程是民主行政范式的題中之義，是非政府組織存在、發展的內在邏輯，又可以從兩個不同的理論框架加以解釋：一個是多中心治理的角度，另一個是統合主義的視角，這兩種解釋框架可以被視為應對自反性現代化后果即風險社會的路徑選擇，也是非政府組織發展的選擇路徑。多中心治理理論是對肇始于20世紀70、80年代具有全球化色彩的“治理革命”的回應，致力于擺脫作為社會治理結構的代議制民主以及作為傳統行政范式邏輯支撐的委托——代理理論的困境，打破傳統的“中心——邊緣”治理模式，其權力運行向度是雙向的，治理主體多元化，治理結構呈網絡化形態。概括地說：“多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少了‘搭便車’行為，避免‘公地的悲劇’和‘集體行動的困境’，擴展了治理的公共性。”[6]但是，每一種理論設計必須在相應的制度環境下才能高效運作，多中心治理亟需一個較為完善公民社會作為環境支持，政府與社會的關系處于一種平衡狀態，社會結構分化程度較高并進入整合階段。如果主觀地將多中心治理理論嵌入到中國語境下，將會出現水土不服的癥狀，盡管改革開放30多年來，建國初的全能主義政治已經消失在當下的政治生活中，政治民主化進程在不斷加快，但是我國政府與社會的關系仍然無法滿足多中心治理理論所期待的環境支持。

我們將視野再轉向統合主義理論。統合主義又稱為“法團主義”或“工團主義”，它是在20世紀90年代初對多元主義的批判和質疑中產生的。斯密特將統合主義界定為：“一種利益代表系統。這一系統中的構成單位組織成有限數量的組織，這些組織是一種單一的、強制性的、非競爭性的組織，實現了層級分化和功能分化，有國家認可或頒發執照（如果不是由國家建立），并獲得授權在它們各自領域的交換過程中壟斷性地代表有關社會主體的利益，控制著利益集團領導人的選擇以及要求和支持的表達。”[7]這種利益代表系統由無數個“功能性團體”組成，功能團體內部存在著形態迥異的組織結構，它介入公共政策過程是以組織化的方式進行的，不同于原子化公民個體直接參與政策過程。上文論述到原子化公民個體在參與政策過程時無法平等地與掌握政治強制力的政府就某項政策議題進行討價還價，而統合主義語境下的“功能性團體”具備一定的與政府討價還價的實力，公民先形成利益聚合，再以組織化的方式向政府作出利益表達，以影響政策的制定和執行。換句話說，統合主義就是將社會系統中的組織化利益整合進國家決策結構中。斯密特將統合主義劃分為兩種類型，分別是國家統合主義和社會統合主義。

根據表1所述，社會統合主義與國家統合主義的劃分是基于政府對社會控制或社會自主的程度。社會統合主義語境下社會擁有一定自主行動的空間，但公共領域的空間是受限制的；國家統合主義語境下政府對社會施加著諸多的限制性條件，控制著社會的發展。但是，兩者也有共同之處，即社會都是嵌入在政府的制度框架下介入政策過程的，也就是上文論述的社會嵌入政策過程，這是統合主義的內核。我們可以用一條線段將政府與社會的關系表示出來：

表1：社會統合主義與國家統合主義的區別[8]

縱觀我國的政府與社會關系的發展狀況，顯然，國家統合主義更能描述當下的中國情境。從發展趨勢看，我國政府與社會的關系應該逐步地從國家統合主義向社會統合主義過渡。在現代社會中，統合主義語境下的“功能性團體”主要表現為非政府組織。非政府組織這一術語是1949年在聯合國首次使用，它處于政府與私營企業之間的那塊制度空間。“簡單地說，非政府組織就是人們自愿組成的非政治性、非營利性和非宗教性的社會組織?！盵9]在我國，非政府組織主要包括社會團體、慈善基金會以及民辦非企業單位三種類型。而統合主義論域下的我國非政府組織發展應走向政府認同和非政府組織組織化參與的合作道路，具體可以概括為兩個層面：

首先，政府認同非政府組織存在的合法性，并提供制度與技術支持。統合主義語境下非政府組織存在的合法性在于政府的授權和控制，因為政府是能夠對社會資源做出權威性分配的主體，是政治強制力的擁有者。社會公眾欲基于共同利益和價值訴求成立非政府組織必須先獲得政府的認同和支持。政府認同非政府組織存在是前提，而非政府組織發展需要政府提供制度、技術兩種支持：（1）制度供給。以馬奇、奧爾森為代表的新制度主義者極力鼓吹政治制度的重要地位，他們強調：“政治民主不僅取決于經濟和社會條件，而且也取決于政治制度的設計。”[10]“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。從而，制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵。”[11]統合主義理論強調功能團體是在政府設計的制度框架內運轉，不能僭越制度的邊界。制度除了具備規制的功效，還具有保障的作用，非政府組織要想健康、快速地成長必須尋求政府的制度保障：摒棄計劃經濟時期全能主義政治，全面向社會主義民主政治過渡，“組織化社會”建構模式向“社會化組織”建構模式轉變；完善規范非政府組織發展的各項法律、法規，盡快出臺一部較為完整的《非政府組織法》，從立法層次給予非政府組織法律保障。（2）技術支撐。在技術層面，政府對非政府組織的支持主要包括監管、經費和人員三個方面。在監管方面，我國對非政府組織實行的是雙重管理體制，即由登記管理機關和業務主管單位分別行使對非政府組織的監督管理職能。從其設計的初衷來看，主要是為了強化有關部門對非政府組織的監管力度，屬于一種消極型的監管體制，這導致了大量存在于社會中而未被納入制度框架內的非法組織，限制了我國非政府組織的發展。因此，政府當務之急就是改變雙重管理體制，以非政府組織的科學分類為前提，實施非政府組織的分類監管，監管主體應該交由一個統一的部門。在經費方面，非政府組織開展活動是非營利的、公益的，除了一些個人、企業捐款外，一般缺乏足夠的資金維持自身的長遠發展。從非政府組織能夠有效分擔社會風險的角度來看，掌握著豐富社會資源的政府應該給予非政府組織經費支持。在人員方面，按照國家統合主義的概念，政府牢牢地控制著非政府組織內部領導人員的任免，非政府組織自主性缺乏。從非政府組織有效、長遠發展的角度看，政府需放寬對非政府組織人員的控制，給予一定的自主空間，激發其自組織管理的熱情，協同政府承擔一定的公共責任。

其次，非政府組織協同政府分擔社會風險，促進社會資本積累。組織化參與是社會嵌入政策過程的較佳選擇，非政府組織嵌入到政府設計的制度框架中協同政府承擔一定的社會風險。比如汶川地震中涌現出的若干非政府組織積極、迅速投身到救災和災后的重建工作中，有效地彌補了政府救災重建工作的不足，并成為向社會各界通報災區重建的信息窗口。非政府組織的功效在全球范圍內已有目共睹，褚松燕將非政府組織的功能概括為四點：“第一，提供一定范圍的公共服務；第二，進行利益表達；第三，促進社會資本積累；第四，拓展就業市場?！盵9]在非政府組織四大功能中，尤其需要注意的是非政府組織能夠促進社會資本積累。所謂社會資本，按照帕特南的觀點是“社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。[12]非政府組織是社會公眾基于共同利益和價值訴求而聚合在一起的非政治性、非營利性、非宗教性的社會組織。日常運轉的非政府組織訓練著組織成員之間的信任、合作意識，組織成員在社會交往過程中逐漸形成了互惠性的規范，內在地規范著組織成員的行為。非政府組織嵌入政策過程可以說是組織成員接受公民教育的過程，這個過程能夠有效提高公民素養，促進社會資本的積累。反過來，公民素養的提高、社會資本的積累又能夠推動公民社會的建構，更好地協同政府應對風險社會的復雜性和不確定性，從而增強政府存在的合法性。

結語

現代化是一個充滿風險的過程，工業社會在增加社會物質財富的同時，也衍生出了若干危險的社會因子，當代社會正從工業社會向風險社會過渡。風險社會的復雜性和不確定性挑戰著政府治理的合法性，委托——代理邏輯支撐下的官僚制行政逐漸讓渡給社會嵌入邏輯支持下的民主行政。社會嵌入政策過程是政府應對社會風險的較佳選擇，也是民主行政的核心要義。在中國，社會嵌入政策過程不能套用西方多中心治理理論。中國當前的制度設計已經給社會嵌入政策過程設定了約束性條件，統合主義的視角能夠恰當地適應我國的制度安排，即社會在制度框架內進行利益的表達，參與社會管理、公共服務。全球范圍內風險社會的存在以及社會嵌入政策過程的現實需要，是非政府組織發展的邏輯脈絡。在全球治理中，非政府組織因其自身的非營利性、非政治性的特點將成為解決全球問題的有效選擇。我國社會主義民主政治的發展同樣需要引導非政府組織的健康發展，促進社會資本積累，推動公民社會建設。

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