探路頁巖氣監管

○ 文／本刊記者 呂榮潔

頁巖氣監管的缺失，是當前中國頁巖氣發展的最大障礙。為此，應盡快建立相關的監管標準，加大市場監管力度，完善環境監管。

“現在中國能源領域將政策和監管混為一談，沒有獨立的能源監管體系，更談不上獨立的頁巖氣監管體系。”日前，中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任董秀成在中國能源網主辦的“2012非常規油氣合作伙伴峰會”上對本刊記者表示，監管的缺失是當前中國頁巖氣發展的最大障礙。

不過，2012年11月22日，我國在頁巖氣監管領域走出了實實在在的一步。當日，國土資源部出臺了《關于加強頁巖氣資源勘察開采和監督管理有關工作的通知》，雖然這只是一個頁巖氣監督監管的規范性文件。

國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉表示：“我們要通過頁巖氣這個新生事物，推動油氣資源乃至整個能源監管體系的建立。”

建立監管標準

面對能源市場主體的多元化，政府似乎還沒有完全適應，法律、制度和行業標準仍然缺位。而這三項是監管的基礎、核心和依據。

所以，如果要加強頁巖氣監管，面臨著規章制度設計的挑戰，其中包括管理機構、管理體系應該如何設置，現有管理機構的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協調由誰完成等。這需要從國家層面進行頂層設計。

●頁巖氣開采過程中造成的環境污染亟待監管。 供圖/東方IC

張大偉認為，頁巖氣發展到現在真正的問題不是資金和技術問題，而是制度和體制問題。他算了一下，中國至少有七個部委涉及頁巖氣管理問題，如果能夠統一協調，組合起來的頁巖氣勘探開發利用制度也就完備了。

“為頁巖氣監管建立一系列標準和規范是非常有必要的，甚至對一個概念或術語都要好好推敲。我們正抓緊成立行業標準委員會，把整個監管體系框架搭建好。”國家能源局油氣司相關負責人表示。

除了國家能源局之外，國土資源部正在制定頁巖氣勘探開發技術規范和標準。該標準目前已經初步形成，分為七大方面22項內容，內容包括野外地質勘察、實驗測試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測井等方面。

“下一步我們準備把它上升為行業標準。我們希望那些非油氣企業看到這個標準，如同拿到一本說明書，來完成前期的勘探工作。”張大偉介紹說。

另外，政府部門間的政策標準仍缺乏協調性。例如，2012年11月財政部出臺的《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》，從補貼角度對頁巖氣做出了嚴格的限定。而國土資源部出于工作需要的頁巖氣定義則沒給出定量指標。

如果開采頁巖氣只有符合那些條件才能拿到補貼的話，那只有不到三分之一，也就是5萬億~7萬億立方米能拿到補貼。

強化市場監管

頁巖氣作為獨立礦種的最大意義就是允許多種經營主體進入油氣領域，這在油氣領域撕開了一個口子。

如果按照頁巖氣“十二五”規劃，到2020年頁巖氣產量要達到600億到1000億立方米的話，張大偉認為：“沒有10萬平方公里，不打2萬口井，不投入4000億到6000億元人民幣，實現不了這樣的目標。”

多種主體進入給市場帶來充分競爭的同時，也給政府監管帶來了難度，但是對于我國來說，市場化開發頁巖氣絕對是明智的選擇。

頁巖氣的市場監管改革對整個油氣乃至能源監管機構的改革具有象征意義。而在市場監管方面，價格市場化、管道公平準入、不同主體平等競爭則是監管重點。

成熟的并購和產權交易機制，對美國頁巖氣的持續發展發揮了重要作用。另外，頁巖氣在中國已經是獨立礦種，其流轉與常規油氣礦權沖突不大。所以，國務院發展研究中心研究員張永偉認為，建立“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權流轉市場，不僅有利于保證投資的連續性，而且也可以為探索常規油氣礦權流轉積累經驗。

當然，為了防止過度炒作礦權，可以對頁巖氣礦權流轉制定必要的規制和流程，如應到相關部門備案，滿足一定期限或者達到一定投資量后才能流轉。

已有的管道經營者能不能對其他的頁巖氣開采者進入這個管道提供一個公平、零障礙、無歧視的準入原則，是現在頁巖氣開發在市場監管當中的一個重點內容。

除了就地利用或變成液化天然氣運輸外，頁巖氣主要通過管道運輸。張永偉表示，政府應制定管道利用的無障礙準入原則，防止輸送收費的壟斷，加大對頁巖氣管道及其相關設施建設的投資，鼓勵多元投資主體進入。

同時，頁巖氣的價格也是政策體系的關鍵。目前，天然氣的價格是政府定價，而剛剛頒布的《天然氣發展“十二五”規劃》明確了頁巖氣的出廠價格將實行市場定價。這是一個重大變革。

一旦頁巖氣真正跳出“國家定價”與市場價接軌，等于將變相扶持中國的頁巖氣開發企業，但具體怎么實施有待明確。

亟待加強環境監管

頁巖氣開發面臨的主要環境問題包括壓裂液是否會造成地下水污染、甲烷氣體是否會泄漏、頁巖氣開發是否會大量消耗水資源等。

但從美國的實踐來看，還沒有發現頁巖氣開發給環境帶來顯著負面影響。盡管如此，我們在頁巖氣勘察開發中仍要高度重視環境問題。

這就要求政府盡快完善監管制度和實施細則，如制定頁巖氣開發有關的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復等環境標準。借鑒美國經驗，明確開發公司披露壓裂液的成分。

為頁巖氣監管建立一系列標準和規范是非常有必要的，甚至對一個概念或術語都要好好推敲。

事實上，頁巖氣開發過程中的環境問題已受到監管部門的重視。環保部科技標準司相關負責人對本刊記者表示：“在頁巖氣開采初期，環境監管尤其要跟上，特別是要在嚴格執行現行環境管理法律法規的基礎上，針對頁巖氣開發的特點，研究確定相應的環保準入條件，以及環境監管標準體系，堅持頁巖氣開發與環境保護同步，保護與發展同步， 預防為主， 科學發展。”“針對不同區域的環境生態特點及敏感脆弱程度，結合主體功能區規劃相關要求，以及可能的突出環境問題，分區域分類推進頁巖氣開發的環境管理，從生態安全保障的角度優化國土空間開發格局，對那些生物多樣性保護和水資源短缺的地區尤其要慎重，要多部門聯合劃分禁止開發，限制開發和優先開發區域。”“用環保優化開發格局和發展方向，可以起到事半功倍的效果， 同時在開發中要充分考慮環境和生態保護的成本， 要納入開發中一并考慮，要考慮開發的性價比。”

要著力加強頁巖氣開采、運輸、儲存和處理全過程中的環境風險評估，不斷提高對頁巖氣開發利用全過程環境風險科學認知，開展相應的環境風險評價研究。

同時，全面開展頁巖氣開發環境風險防控技術規范體系研究，根據不同地質條件、不同開采方式及頁巖氣開發利用各環節不同特點，研究制定符合我國國情的頁巖氣開發環保技術規范體系。

專家還表示，應研究建立和完善頁巖氣開發規劃環評、項目環評等全過程的監管機制。

在具體監管過程中，我們要吸取其他領域開發的一些教訓，做到監管的公開、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監管隊伍。目前，國內監管體制缺失的直接因素是政府監管人數不足。目前，國內與監管相關的職能部門人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50人，面對石油產量第四、天然氣產量第六的能源大國，絕對力不從心。而美國得克薩斯州監管人數是2400人，每年現場監管油氣領域11萬人次。