西部地區公共圖書館免費開放制度創新的路徑選擇*
——以寶雞市公共圖書館免費開放制度創新探索為例

陳碧紅鐘晉華熊 偉段小虎

（1.寶雞市圖書館 陜西寶雞 721000）

（2.西安體育學院圖書館 陜西西安 710068）

（3.陜西學前師范學院 陜西西安 710061）

（4.西安文理學院圖書館 陜西西安 710065）

黨的十八大明確指出，“基本建成公共文化服務體系”是我國文化建設領域的一項重要任務。公共圖書館是公共文化服務體系的核心組成部分，它不僅是一種特殊的社會公共服務機構，更是一種特殊的旨在保障公民知識權利、建立公民知識秩序和促進公民知識自由的民主社會制度。大力推進公共圖書館免費開放服務是我國公共圖書館事業的改革開放，也是重振公共圖書館事業的新契機和新起點。為了從制度層面上把公共圖書館免費開放工作真正落到實處，我們必須高度重視其開放制度創新問題，應以深化改革為動力，以加快轉型為契機，以功能建設為中心，以提高質量為主題，切實加快公共圖書館服務體系建設，為做好免費開放服務工作提供全面的條件支持與能力保障。鑒于我國東西部地區在經濟社會發展水平上存在明顯的差異，西部地區的公共圖書館免費開放制度創新，必須切合西部地區的實際并著力突出具體區域特點。本文在參考借鑒東西部地區近年來的制度創新探索基礎上，以寶雞市公共圖書館免費開放制度設計為例，擬對西部地區公共圖書館免費開放制度創新的路徑選擇問題做進一步的探討。

1 公共圖書館免費開放制度創新的基本任務

1.1 切實保障公民基本文化權益

我國目前并將長期處于社會主義初級階段，該階段的一個主要社會矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。隨著我國改革開放的深入，公共文化建設明顯難以適應經濟社會的快速發展和人民群眾日益增長的文化生活需求，國民文化生活中的供求矛盾越來越突出，直接制約著經濟社會發展并影響到社會和諧。2011年，黨的十七屆六中全會做出了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，明確指出保障人民基本文化權益、滿足人民基本文化需求是社會主義文化建設的基本任務，要向全社會免費開放博物館、紀念館、美術館、公共圖書館和文化館（站）等公共文化服務機構，讓全社會共享改革發展成果，保障好、維護好和發展好人民群眾的基本文化權益。

1.2 努力實現基本公益服務均等惠及全民

自公共圖書館產生以來，“全納服務”理念，即免費服務、均等服務與無區別服務一直是公共圖書館服務的核心理念，并被世界范圍公共圖書館事業廣泛而深入的實踐。其中，之所以要實行“免費服務”，是因為公民納稅與繳費是國家和地方政府財政收入的來源，國家和地方政府有義務向全體公民提供公共圖書館服務產品；之所以要實行“均等服務”，是因為全體公民在公共領域人人享有平等的國民待遇；之所以要實行“無差別服務”，是因為全體公民都有權享有普遍的、基本的服務產品。因此，公共圖書館免費開放服務的實質是由國家和地方政府投入，通過公共圖書館向全體公民免費、均等地提供基本圖書館服務產品。

1.3 深入推進“全納型公共文化服務工程”

免費開放服務只是新時期公共圖書館服務的邏輯起點，優質高效服務才是公共圖書館服務的邏輯主體，促進人的全面發展才是公共圖書館服務的邏輯終點。國內外免費開放服務的大量實踐表明，公共圖書館免費開放服務的過程是一個公共圖書館服務面臨的諸多問題暴露的過程，例如：法律保障、經費保障、基礎設施建設、組織管理、活動開展、輻射能力、用戶責任、成本與選擇、現有設施設備容納能力、來館峰期擁擠性、服務質量與效率、社會影響以及服務的可持續發展等問題。總的來說，公共圖書館進行免費開放服務是一個復雜的公共文化系統工程，即由“公共文化維權服務工程”、“公共文化質量服務工程”和“公共文化價值服務工程”構成的“全納型公共文化服務工程”。

1.4 積極構建“區域公共文化空間”

根據近年的大量調查研究報告，目前社會大眾公共圖書館的主要預期定位是（降序排列）：文化信息閱讀中心、信息文化傳播中心、社會教育中心、信息資料保管中心、休閑娛樂中心和社會活動中心，對公共圖書館核心價值的認知是（降序排列）：閱讀學習、信息資源、信息服務、文化權利、自由獲取、信息保存、信息組織、可獲得性、平等服務和尊重隱私；對公共圖書館核心價值實現路徑的認知是（降序排列）：豐富館藏、免費服務、平等服務、熱情服務、延伸服務、主動服務、差異服務、法律保障和職業準入。因此，公共圖書館在繼續鞏固其傳統的保存功能、信息功能和教育功能的基礎上，應更加強調其文化功能，主要包括：非物質文化遺產傳承功能、文化環境熏陶功能、文化教育功能、文化娛樂功能和文化休閑功能等日常知識生活功能，積極創建能夠復合涵蓋免費開放服務三大基本領域,即基本項目服務、設施場地服務與配套管理服務的“區域公共文化空間”的方式，來實現社會大眾對區域公共圖書館的核心功能定位與價值預期。

2 西部地區公共圖書館免費開放面臨的突出難題

2.1 多數城鄉基層人群難以充分便利地享受公共圖書館的免費開放服務

由于經濟社會發展欠發達，西部地區現有公共圖書館事業發展的歷史欠賬較多，整體基礎比較薄弱，很多關鍵指標未達到全國平均標準，服務水平不夠高，輻射能力不夠強。西部地區公共圖書館主要集中在城市核心區域，只能有效覆蓋其周邊人群，實際服務半徑非常有限，大多數城鄉基層人群特別偏遠農村由于利用成本偏高，難以充分便利享受公共圖書館的免費開放服務。

2.2 公共圖書館難以大規模、直接化地向城鄉基層群體提供免費延伸服務

西部地區人口密度總體偏低，人口密集區與人口稀疏區并存。為了努力覆蓋城鄉基層群體，很多公共圖書館采取了在城鄉基層設立分館或分點的辦法，努力開展直接延伸服務。由于各公共圖書館綜合實力非常有限，很難憑借自身力量做到全覆蓋布點，而對于已經建立的基層服務點運行的維護成本也非常高。因此，絕大多數公共圖書館都不可能實現大規模的直接延伸服務。

2.3 公共圖書館城鄉基層免費服務點普遍面臨可持續發展的嚴峻考驗

西部地區公共圖書館免費開放服務的關鍵在于建立對城鄉基層全覆蓋的基層免費服務點 （含流動服務點），在全覆蓋問題得到基本解決之后，主要面臨的是可持續發展問題。大量實踐已經表明，資金和人力投入不足是制約基層免費服務點可持續發展的老問題，而制度創新不到位則是制約其可持續發展的大難題。因為，已經建立的基層服務點（含流動免費服務點）只是依靠特定公共圖書館的支持，因缺乏大量的資源循環更新難以可持續運行。目前看來，只有進一步擴大區域公共圖書館資源的全域大循環，才能從根本上解決各基層服務點所需要的最低流量。

2.4 公共圖書館經費投入和開放服務效率總體較低

截至目前，西部地區絕大多數公共圖書館資源投入渠道比較單一，主要依靠分級管理模式下的政府公共財政投入。在有限公共財政投入約束下，各級公共圖書館始終面臨經費緊張甚至拮據問題，而有限的經費又被其基層免費服務點所分割使用，進一步降低了經費使用效率。此外，在有限經費使用方式方面，現有的直接劃撥方式過于粗糙簡單，不利于激發和監督基層免費服務點的開放服務創新。諸如實施專項獎勵、鼓勵開發自籌等提高經費配置效率的措施，今后應被認真考慮。

3 西部地區公共圖書館免費開放制度創新的路徑選擇

3.1 進一步擴大區域服務合作以激發公共圖書館免費開放服務的內生活力

從組織形態上看，所謂圖書館事業是所有圖書館機構的有機體系，只有圖書館事業才具有最充分服務全社會的能力。值得我們注意的是，強調通過協作、協調、協同、共建、共治和共享等制度創新致力建立日益緊密的圖書館服務共同體是世界范圍內圖書館事業發展的必然趨勢。西部地區公共圖書館雖然無法突破目前的條塊分隔與層級管理行政體制，但是完全可以在各級政府的組織協調下，積極從 “封閉運行”走向“開放運行”，從“孤立運行”走向“合作運行”，從“局部運行”走向“全局運行”，努力創建新型的區域公共圖書館事業管理體制與運行機制，進一步優化配置整個區域的公共圖書館服務資源，一方面能有力避免重復建設浪費、運行過程浪費和資源閑置浪費，另一方面通過稀缺資源的機構互補與循環流通，顯著緩解原行政區劃中公共財政投入的不足。概言之，西部地區各公共圖書館機構必須首先向其他行政區劃的公共圖書館機構以及其他類型圖書館機構充分開放其 “區劃孤立服務空間”，才能盡快建立起能夠彼此受益的“區域合作發展空間”，走出一條以“區域小財政投入支撐來實現公共圖書館免費開放大服務”的內生活力之路。

3.2 以“公共圖書館事業大治理”實現“公共圖書館事業大服務”

從廣義的視角出發來看,所謂公共圖書館免費開放服務,是指通過公共圖書館機構及其合作體系所提供的公共性的圖書館免費開放服務。各級公共圖書館機構當然是免費開放服務的基本主體，但不是唯一主體。應該認識到，各級政府、其他類型圖書館、社會力量和公民個體都是推進公共圖書館免費開放服務的重要服務主體，必須各盡其能。其中：其他類型圖書館一方面可以大力支持公共圖書館開展免費開放服務，另一方面也可以適度地直接向社會開展免費開放服務；社會力量一方面可以僅通過資源投入間接支持公共圖書館開展免費開放服務，另一方面也可以通過合作舉辦公共圖書館基層服務點來直接提供免費開放服務；公民個體可以志愿者身份直接參與公共圖書館免費開放服務。總的來說，西部地區迫切需要重建公共圖書館事業治理模式，加快從政府主導治理模式向多元參與治理模式與合作治理模式的轉型，從條塊分割下分級管理模式向法定授權下集群管理模式的轉型，不僅把公共圖書館免費開放服務工作看作是一項長期的政治任務和行政任務，更把它看作是一項長期的公共事業任務和社會事業任務，盡快形成齊抓共管的全社會合力，能夠實現更大范圍、更大規模、更高水平的公共圖書館免費服務。

3.3 以“區域公共圖書館服務體系整體制度創新”強力支撐“公共圖書館機構免費開放服務”

由于我國公共圖書館免費開放服務還處于起步階段，很多公共圖書館對免費開放制度創新的理解主要局限在建立健全免費開放服務的業務制度創新上。近年來，隨著免費開放服務工作的深入推進，一些制約其可持續發展的深層次問題逐步暴露出來。要從根本上解決這些問題，必須深入對我國區域公共圖書館服務體系的整體制度創新，包括服務體制、服務戰略、服務結構、服務基礎、服務動力和服務治理。這正是我國同步啟動創建國家公共文化服務體系示范區（項目）工作的根本原因，該創建工作突出強調了制度設計的重要性與必要性，并把其相關研究成果作為示范區（項目）驗收的前置條件。在西部地區，由于各區域的實際情況客觀存在很大差別，其公共圖書館服務體系的整體制度創新仍存在一定差別。總之，區域公共圖書館服務體系的整體制度創新是其免費開放制度創新的基礎工作，更是其業務制度創新的基本依托。

4 寶雞市公共圖書館免費開放制度創新的探索與經驗

寶雞市是陜西省第二大城市，現有公共圖書館13個，其中：市級館1個，縣（區）館12個；文化信息資源共享市級支中心1個，縣級支中心12個；鄉鎮（街道）文化站圖書室138個；村級服務點697個，農家書屋1173個，社區圖書室198個。總的來看，該市公共圖書館免費開放工作面臨著整個西部地區所具有一些共同的挑戰、困難與選擇。

4.1 寶雞市公共圖書館免費開放服務制度創新的探索歷程

寶雞市圖書館于2007年率先嘗試開展免費開放服務工作，在引入東部地區“總分館制”模式經驗的基礎上，堅持結合本地實際，把擴大免費開放服務面的重點放在了如何建立覆蓋廣大城鄉基層的“分點”問題上。經過多年探索，初步構建了以市圖書館為總館，以30個基層行業與區域分館和館外借閱點（分點）為延伸，以12個縣區級公共圖書館為依托，以10多個鄉鎮、村（社區）圖書室和圖書流動車為基礎，以40多個廠礦企業、學校、部隊等行業系統圖書館聯合加盟為補充的，具有總分結合、館點結合、動靜結合和延伸基層等特點的公共圖書館總分館（點）制服務體系。

2011年，寶雞市申請并獲準創建國家公共文化服務體系示范區，同年7月陜西省全面啟動“三館一站”免費開放服務工作，寶雞市圖書館繼續建立健全了有關業務制度，開始從“制度設計”層面探索如何推進區域公共圖書館服務體系建設，以破解免費開放服務工作中存在的一些實際難題。2011年度寶雞市圖書館共接待到館讀者14萬余人次，書刊流通近25萬冊次；分館及館外借閱點接待讀者5萬余人次，書刊流通近7萬冊次，同比增長均在10%以上，新增持證讀者同比增長120%，免費開放服務能力進一步增強。

2012年以來，為了著力破解西部地區公共圖書館特別是寶雞市圖書館免費開放面臨的突出難題，寶雞市成立了公共圖書館“館點線制”服務體系建設制度設計課題組，經過一年多的研究論證，最終形成了“館點線制”設計方案。其中，所謂“館點線制”，是指地級市域公共圖書館集成服務網絡管理主體以相應層級公共資源分擔投入和標準化服務產品集成供給線為紐帶，對區域內各級獨立建制公共圖書館、其他類型圖書館或信息機構和無行政隸屬關系的全部城鄉基層服務點進行分工協同組織，實行統一品牌、統一調配、統一運營、統一管理的垂直化循環供給與分布式終端服務的總體運行機制。該設計方案最突出的特點是，大力扶持與吸納社會力量參與免費開放服務，主張通過建立市公共圖書館集成服務網絡，以公共圖書館、基層服務點、標準化集成供給線之間的分工合作為準則，將從根本上解決公共圖書館基層服務點的可持續發展問題，能夠集全市之力深入開展覆蓋全市城鄉基層的公共圖書館免費開放服務。根據該設計方案實施意見中的建設標準、服務標準和經費標準，寶雞市公共圖書館免費開放服務體系的主要運行績效指標可望在今后幾年有3～4倍的環比增長。

截至目前，寶雞市已經形成的公共圖書館免費開放服務制度創新總體思路是：以創建國家級公共文化示范區為契機，以全市居民為免費開放服務對象，以城鄉基層特別是農村基層為重點，以政府力量為主導，以行業力量為主體，以社會力量為補充，以公共財政投入為支撐，以區域公共文化空間為建設方向，以實施全納型公共文化服務工程為基本路徑，以構建市域全覆蓋、終端到基層、公平且高效的市公共圖書館 “館點線制”服務體系為載體，充分整合社會資源，實現服務重心下移，切實增強公共圖書館服務能力和管理水平，免費為全市城鄉群眾提供公共圖書館服務設施、基本服務項目與輔助性服務項目，大力推進公共圖書館服務均等化，更好地促進區域經濟社會全面、協調、可持續發展。

4.2 寶雞市大力推進公共圖書館免費開放服務制度創新的主要舉措

4.2.1 加強標準法規保障

制訂《寶雞市推進公共圖書館集成服務網絡（館點線制）建設的意見》，明確寶雞市、縣（區）兩級政府、主管職能部門、專門管理機構和公共圖書館機構等責任主體的權限，把公共圖書館免費開放服務工作實現“五納入”，即把公共圖書館免費開放服務工作納入政府重要議事日程，納入當地國民經濟和社會發展總體規劃，納入對地方政府的考核指標體系，納入財政預算，納入城鄉建設整體規劃。加快構建公共圖書館面向社會免費開放、駐地高校圖書館面向社會適度開放、駐地專門圖書館面向社會有限開放相結合的“大免費開放格局”。制訂《寶雞市公共圖書館免費開放服務標準》，明確免費開放服務的對象、范圍、方式、設施、環境、資源、管理、社會參與和社會監督等具體標準。 進一步完善免費開放服務宣傳與閱讀推廣、零門檻入館、服務項目公開與承諾制度、項目管理等專項業務制度。

4.2.2 加強工作經費保障

把公共圖書館免費開放服務各項經費納入寶雞市、縣（區）兩級政府公共財政經常性支出預算，建立經費增長機制，每年對公共圖書館的新增經費不低于新增財政的2%。鼓勵與引導企事業單位、社會團體、家庭及個體向全市公共圖書館集成服務網絡各級網點捐贈資金或提供志愿勞動和閑置文獻及其他物力，重點支持基層服務點達標建設。

4.2.3 加強組織力量保障

成立以分管副市長為組長，以市財政局、文化廣電新聞出版局、教育局、工業和信息化局、民政局等部門領導為成員的推進公共圖書館集成服務網絡（館點線制）建設領導小組，在市文化廣電新聞出版局設立領導小組辦公室，在各縣區及高新區也成立相應的組織機構，加強對全市公共圖書館免費開放服務工作的統籌、規劃、評估和考核工作。采取得力措施，著力加強適應公共圖書館免費開放需要的高素質管理者、專業文化工作者、基層服務工作者和志愿者等人才隊伍建設。

4.2.4 建立良性運行機制

積極建立寶雞市公共圖書館集成服務網絡系統，重點加強以下五大基本體系建設：一是由市中心圖書館、縣（區）中心圖書館、鄉鎮（街道）中心圖書館和行政村（社區）終端服務點構成的三級中心指導型集成服務網絡工作組織體系建設；二是全市公共圖書館及其基層服務點的固定設施、流動設施與數字文化陣地相結合的集成服務網絡服務設施體系建設；三是由圖書館業務集群管理系統、虛擬專用計算機網絡、數字化遠程服務平臺等構成的網絡運行技術支撐體系建設；四是由市圖書館聯盟、市、縣（區）級“圖書銀行”、相關數字圖書館聯盟或服務聯盟等構成的全市圖書館服務資源整合與共享體系建設；五是公共圖書館免費開放服務產品標準化集成供給線建設。在此基礎上，逐步形成全社會多元化分擔投入、行業網絡化集成供給、基層服務點標準化終端服務、城鄉普遍化均等收益的公共圖書館免費開放服務工作的良性運行機制。

4.2.5 建立有效監督體系

積極開辟政府、社會、群眾共同參與監督公共圖書館免費開放服務工作的可行渠道，逐步完善各專項監督工作制度。由市級公共圖書館集成服務網絡建設領導小組每年對全市各有關部門推動公共圖書館免費開放服務工作開展績效考核。重點建立公共圖書館免費開放服務工作常態監控機制，切實推進服務質量保障體系建設。吸收社會力量特別是基層群眾代表，定期開展公共圖書館免費開放服務調查活動并及時研究解決存在的突出問題。

5 結語

西部地區的獨特區情決定了其公共圖書館免費開放制度創新面臨著一些特殊的突出難題，必須以更加開闊的視野，務實選擇創新道路，尤其要在擴大區域合作、吸納社會力量和加強整體創新上下功夫，努力建立能夠持續支持城鄉群眾日常知識生活的 “區域公共文化空間”。寶雞市公共圖書館免費開放制度創新的探索歷程表明，建立和依托區域公共圖書館集成服務網絡系統是西部地區公共圖書館免費開放制度創新的關鍵舉措。

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