論依法治校語(yǔ)境下高校圖書館“借閱超期罰款制度”的困境與出路

劉成杰 馬新蕾

（1.北京科技大學(xué) 北京 100083）

（2.國(guó)家圖書館 北京 100081）

高校圖書館“借閱超期罰款制度”是一個(gè)由來(lái)已久的制度，北京大學(xué)圖書館早在1918年就已規(guī)定了圖書借閱超期罰款制度；但對(duì)于該制度的合法性，我國(guó)法學(xué)界至今仍存有爭(zhēng)議。本文擬結(jié)合教育部推薦“依法治校”之精神，重點(diǎn)分析我國(guó)高校圖書館“借閱超期罰款制度”的現(xiàn)狀、困境，并提出解決借閱超期問(wèn)題的合理化建議。

2012年11月12日，教育部向省級(jí)單位教育行政部門及部屬高校等有關(guān)單位印發(fā)了 《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的通知（教政法［2012］9號(hào)）。教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，制定出臺(tái)該實(shí)施綱要是教育部貫徹落實(shí)黨的十八大精神和 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》的一項(xiàng)重要舉措，在各級(jí)各類學(xué)校實(shí)施“依法治校”是教育領(lǐng)域落實(shí)依法治國(guó)基本方略的必然要求。《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的第6條、第7條明確規(guī)定，學(xué)校的章程及其他規(guī)章制度要遵循法律保留原則，符合理性與常識(shí)，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)；并應(yīng)建立校內(nèi)規(guī)范性文件和管理制度的定期清理制度，對(duì)于與上位法或者國(guó)家有關(guān)規(guī)定相抵觸，要及時(shí)修改或者廢止。筆者認(rèn)為，“借閱超期罰款制度”即屬于此類“要及時(shí)修改或者廢止”的制度。

1 我國(guó)高校圖書館“借閱超期罰款制度”的現(xiàn)狀

查閱國(guó)內(nèi)部分高校圖書館主頁(yè)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)絕大多數(shù)高校圖書館的圖書借閱相關(guān)規(guī)定，均規(guī)定了圖書借閱超期罰款制度。通過(guò)詳細(xì)閱讀或電話確認(rèn)部分 “985”及 “211”高校的圖書館借閱相關(guān)規(guī)則，筆者發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)高校對(duì)圖書借閱超期的處理方式主要有四種，具體如下:

（1）明確規(guī)定了罰款制度，且明確使用了“罰款”二字。清華大學(xué)、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)及上海交通大學(xué)等國(guó)內(nèi)知名高校的圖書館借閱規(guī)則均屬于此類，其實(shí)，目前國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)高校皆為此類型。《清華大學(xué)圖書館規(guī)章制度》明確規(guī)定了“逾期罰款”條款，并明確了罰款的標(biāo)準(zhǔn)；《北京大學(xué)圖書館借閱書刊逾期、損壞及遺失的處理規(guī)定》第一條也明確規(guī)定:“本館實(shí)行借閱圖書逾期罰款制度”。此外，另有部分高校使用了“罰金”二字，如《南開(kāi)大學(xué)圖書館借書規(guī)則》規(guī)定，“請(qǐng)按期歸還，過(guò)期按規(guī)定交納罰金”。由于“罰金”屬于刑事處罰，因此，這些規(guī)則都屬于不了解法律術(shù)語(yǔ)的一種誤用。

（2）未明確使用“罰款”二字，但規(guī)定了罰款制度。如《人民大學(xué)圖書館圖書借閱規(guī)則》第一條“圖書借還——圖書逾期”條款中明確規(guī)定:“普通圖書逾期不還，每?jī)?cè)0.10元∕天；新書逾期每?jī)?cè)1.00元∕天。逾期費(fèi)金額累計(jì)到5.00元以上 （含5.00元），系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)關(guān)閉讀者的借書、續(xù)借、預(yù)約的功能”，此種類型高校的圖書館借閱規(guī)則中，雖然有意規(guī)避了“罰款”二字，但與第一種類型的規(guī)定并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，仍屬于明確規(guī)定了罰款制度。

（3）未使用“罰款”二字，且明確為圖書借閱逾期行為另行定性，并收取一定費(fèi)用。作為中國(guó)法學(xué)教育最高學(xué)府的中國(guó)政法大學(xué)是該類型高校的代表，《中國(guó)政法大學(xué)圖書館規(guī)章制度》第5條“借閱規(guī)則”中，將借閱逾期行為定性為“逾期使用”，并明確規(guī)定超過(guò)借閱期，每?jī)?cè)圖書每超期一天交納“逾期使用費(fèi)”0.10元。此類借閱規(guī)則中，雖然未明確使用“罰款”，且對(duì)逾期行為進(jìn)行了另行定性，但實(shí)質(zhì)上仍未跳出傳統(tǒng)“罰款”的思維，且此種收費(fèi)行為亦涉嫌違反相關(guān)法律規(guī)定，筆者后文詳細(xì)分析。

（4）未規(guī)定罰款制度，但規(guī)定了限制或暫停借書權(quán)限的制度。如《復(fù)旦大學(xué)圖書館規(guī)章制度》明確規(guī)定，圖書逾期不產(chǎn)生罰金（同上，此處亦為誤用），但會(huì)適時(shí)催還，乃至停借、網(wǎng)上公布逾期持書人名單；《同濟(jì)大學(xué)圖書館借閱規(guī)則（試行）》中也明確了類似規(guī)則，規(guī)定“借閱圖書如過(guò)期不還，借出圖書超期天數(shù)如累積超過(guò)達(dá)100天的，停借1個(gè)月；累積超過(guò)200天的，停借2個(gè)月；……其余按此類推。”此類借閱規(guī)則明確摒棄了“罰款制度”，但仍未脫離“處罰性”思維，且涉嫌違反《教育法》第四十二條之規(guī)定，筆者后文詳述，此處不贅述。

2 依法治校語(yǔ)境下“借閱超期罰款制度”的困境

2.1 明確或?qū)嵸|(zhì)規(guī)定“借閱超期罰款制度”的違法性

根據(jù)1996年10月1日起施行的 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第八條規(guī)定，“罰款”屬于六種明確化的“行政處罰”之一。根據(jù)該法第十五條、第十六條規(guī)定，“罰款”之行政處罰方式，只能由具有行政處罰權(quán)的“行政機(jī)關(guān)”在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。而且，根據(jù)該法規(guī)定，僅有全國(guó)人大通過(guò)的法律和國(guó)務(wù)院通過(guò)的行政法規(guī)才能設(shè)定行政處罰；省級(jí)人大通過(guò)的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部委頒行的規(guī)章、省級(jí)人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章，通常僅能設(shè)定部分行政處罰或者僅可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，而無(wú)權(quán)新設(shè)定行政處罰。

作為公益性事業(yè)單位的高校，雖然根據(jù) 《教育法》、《高等教育法》及《學(xué)位條例》等法律法規(guī)的授權(quán)，享有一定程度的行政性權(quán)限，但高校不屬于行政機(jī)關(guān)。因此，高校圖書館顯然不是“罰款”之行政處罰類型的“適格主體”。而且，如前所述，屬于高校內(nèi)部規(guī)章制度的各類圖書館借閱規(guī)則，也無(wú)權(quán)設(shè)定屬于行政處罰性質(zhì)的“罰款”條款。

其實(shí)，認(rèn)真比對(duì)2002年教育部新修訂的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》（教高〔2002〕3 號(hào)），還可以發(fā)現(xiàn)，新規(guī)程的第二十條規(guī)定:“對(duì)違犯規(guī)章制度，損壞、盜竊文獻(xiàn)資料或設(shè)備者，按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理”；而 1987年版《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》第八條則規(guī)定“對(duì)違章或污損、盜竊文獻(xiàn)資料者，應(yīng)視情節(jié)輕重，分別給予批評(píng)教育、賠償、罰款以至行政處分等不同處理”。新的規(guī)定顯然考慮到了行政處罰法的具體規(guī)定，刪除了關(guān)于“罰款”的內(nèi)容。

因此，無(wú)論基于行政處罰的“適格主體”角度、校內(nèi)規(guī)章的效力層級(jí)還是基于教育部針對(duì)圖書館管理的專門性規(guī)章等視角分析，均可以認(rèn)定，上述第一類和第二類明確或?qū)嵸|(zhì)上制定了圖書“借閱超期罰款制度”的高校，均屬已違反國(guó)家法律和教育部規(guī)章，應(yīng)及時(shí)廢止并清理相關(guān)規(guī)定。

2.2 對(duì)借閱超期行為收取費(fèi)用涉嫌違法

中國(guó)政法大學(xué)等高校的圖書館規(guī)章制度中，將借閱逾期行為定性為“逾期使用”等，并明確規(guī)定超過(guò)借閱期，須交納一定使用費(fèi)用。目前，國(guó)內(nèi)為數(shù)不少的高校圖書館工作人員及學(xué)者持類似觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)的核心在于，放棄明顯已無(wú)出路的“行政處罰”路徑，擬通過(guò)將高校圖書館與讀者界定為平等的民事主體，認(rèn)定二者間存在 “借用合同”，通過(guò)將逾期行為定性為違約金、超期借閱費(fèi)等“民事違約”等視角，解讀高校圖書館與讀者間的圖書借閱超期問(wèn)題。此外，還有部分學(xué)者基于同一思維路徑但另辟蹊徑，將借閱超期行為界定為“資源成本”超期占用行為，向讀者收取“資源成本補(bǔ)償費(fèi)”等。但是，已有研究結(jié)論指出，基于高校圖書館管理權(quán)所具有的單向性、服務(wù)性及法定強(qiáng)制性 （如有權(quán)請(qǐng)求學(xué)校對(duì)違章讀者進(jìn)行紀(jì)律處分）等法律特征，高校圖書館的管理行為與民事行為存在明顯不同，并不能將二者等同視之。

筆者認(rèn)為，中國(guó)政法大學(xué)等高校的圖書館規(guī)章制度中的具體規(guī)定以及上述類似的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，跳出了僵硬的“罰款”式傳統(tǒng)行政性思維，從民事法律關(guān)系角度界定借閱行為，的確是一種進(jìn)步。但是，此種看似合理且合法的收費(fèi)行為，亦涉嫌違反國(guó)家相關(guān)規(guī)定。按照教育部、財(cái)政部等國(guó)家部委2006年公布的《于進(jìn)一步規(guī)范高校教育收費(fèi)管理若干問(wèn)題的通知》（教財(cái)［2006］2號(hào)）規(guī)定，高校僅有行政事業(yè)性收費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)以及代收費(fèi)的權(quán)限，且限定了行政事業(yè)性收費(fèi)僅包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和考試費(fèi)三類；代收費(fèi)是指為方便學(xué)生學(xué)習(xí)和生活，在其自愿前提下，高校可以替提供服務(wù)的單位代收代付相關(guān)費(fèi)用。因此，如果高校圖書館規(guī)定對(duì)“借閱超期”行為進(jìn)行收費(fèi)時(shí)，僅能牽強(qiáng)性地將該費(fèi)用納入到“服務(wù)性收費(fèi)”中。

但是，根據(jù)該通知第二條第一款明確界定的服務(wù)性收費(fèi)范圍，僅限高校為在校學(xué)生提供由學(xué)生“自愿選擇的服務(wù)”可以收取相應(yīng)的服務(wù)性收費(fèi)。而根據(jù)《教育法》第四十二條之規(guī)定，作為讀者的學(xué)生享有“參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料”的權(quán)利，即該項(xiàng)權(quán)利屬于法定性權(quán)利，并不是具有選擇性的“服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目”；而且，根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》（教高〔2002〕3 號(hào)）第三十四條之規(guī)定，“高校圖書館的經(jīng)費(fèi)列入學(xué)校預(yù)算”，也一定程度上否定了高校圖書館提供借閱服務(wù)時(shí)收費(fèi)的可能性。

可見(jiàn)，中國(guó)政法大學(xué)等高校的圖書館規(guī)章制度中的具體規(guī)定以及上述類似的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，雖然摒棄了“罰款”思維，且對(duì)借閱逾期行為進(jìn)行了更為隱晦的定性，但仍然涉嫌違反國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，亦應(yīng)當(dāng)予以糾正或修改。

2.3 限制或暫停借書權(quán)限制度的違法性

對(duì)于借閱超期行為，復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等一批高校的圖書館規(guī)章中，放棄了通過(guò)罰款或?qū)嵸|(zhì)性罰款等涉嫌違法的規(guī)定，而通過(guò)實(shí)行“圖書預(yù)約催還制度”，并結(jié)合“限制或暫停借書權(quán)限制度”，督促讀者如期歸還所借圖書。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此類圖書館規(guī)章和借閱規(guī)則屬于一種創(chuàng)新性管理方式，而且客觀上也起到了對(duì)學(xué)生的督促作用，尤其“催還制度”，還體現(xiàn)出了高校“人性化管理”的一面；但是，本質(zhì)上，“限制或暫停借書權(quán)限制度”的規(guī)定，仍然未脫離“處罰”的窠臼。

如前所述，根據(jù)《教育法》第四十二條之規(guī)定，作為讀者的學(xué)生享有“參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料”的權(quán)利。作為讀者的學(xué)生可以在就讀學(xué)校使用圖書資料的權(quán)利，屬于法定性權(quán)利。《教育法》屬于全國(guó)人大通過(guò)的全國(guó)性法律，作為效力層級(jí)極低的校內(nèi)規(guī)章制度，無(wú)權(quán)變更、限制更無(wú)權(quán)剝奪國(guó)家法律賦予學(xué)生的權(quán)利，其對(duì)學(xué)生借閱權(quán)的限制或停借規(guī)定，屬于明顯的下位法違反上位法的行為；因此，復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等一批高校的圖書館規(guī)章中看似進(jìn)步且合理的規(guī)定，亦涉嫌違反國(guó)家法律，同樣屬于應(yīng)清理之列。

3 依法治校語(yǔ)境下應(yīng)對(duì)“借閱超期”的對(duì)策

通過(guò)本文前述的分析，可以發(fā)現(xiàn)，高校圖書館圖書“借閱超期罰款制度”已經(jīng)步入困境，尤其在國(guó)家大力推進(jìn)依法治校的大環(huán)境下，各高校必須認(rèn)識(shí)到 “借閱超期罰款制度”可能帶來(lái)的糾紛及訴訟性風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)著手清理相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，就各高校本身的職責(zé)所屬而言，對(duì)于惡意逾期行為，學(xué)校方面亦存在一定的管理責(zé)任，需要進(jìn)一步強(qiáng)化管理，采取合理的方式方法來(lái)預(yù)防此類行為的發(fā)生。

不過(guò)，必須指出，本文雖然重在分析高校圖書館圖書“借閱超期罰款制度”的違法性，但絕非肯定更非支持“借閱超期”行為。筆者認(rèn)為，“借閱超期”是一種可恥的行為，該行為不僅侵犯了他人的借閱權(quán)利，而且降低了圖書資源的利用率，同時(shí)還影響了高校圖書館對(duì)圖書的流通管理、館際協(xié)作等正常的圖書管理及利用。因此，筆者認(rèn)為，為了保障公平的借閱權(quán)以及提高圖書資源的利用率和保障圖書館的正常業(yè)務(wù)工作，必須在依法治校的語(yǔ)境下，以使讀者如期歸還所借書籍為根本目的，設(shè)計(jì)出合理、合法且能體現(xiàn)人性化管理的可行性制度。

3.1 建立并完善圖書借閱催還制度

在信息化時(shí)代，圖書館應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)電子郵件、校內(nèi)信息平臺(tái)等免費(fèi)性方式，對(duì)圖書借閱即將到期的學(xué)生，通過(guò)群發(fā)方式發(fā)出催還通知進(jìn)行提醒。目前，清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等高校圖書館，已經(jīng)建立起類似催還制度。

但是，僅僅通過(guò)郵件等提前催還方式，無(wú)法保證學(xué)生能夠如期歸還，為有效達(dá)到督促之目的，必須另行規(guī)定后續(xù)措施。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分利用高校已經(jīng)普遍存在的“校園一卡通”，“校園一卡通”在校內(nèi)通常實(shí)現(xiàn)了圖書借閱、食堂用餐、校內(nèi)超市購(gòu)物乃至宿舍門禁等聯(lián)通性功能，對(duì)于圖書借閱已到歸還日期的學(xué)生，可以通過(guò)臨時(shí)限制一卡通的部分功能或設(shè)定特別提示的方式，再次提醒學(xué)生及時(shí)歸還所借圖書，如此應(yīng)該能夠起到比較好的催還效果。

3.2 建立校內(nèi)評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)關(guān)聯(lián)制度

對(duì)于經(jīng)過(guò)催還及“校園一卡通”再次催還提醒，在一定寬限期內(nèi)仍不歸還圖書，且存在累犯行為的讀者，學(xué)校應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)木阎贫取Ｈ鐖D書館可以向其就讀學(xué)院通報(bào)名單，并根據(jù)學(xué)校建立的相關(guān)制度建議學(xué)院在年度評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)時(shí)，酌情考慮相應(yīng)情節(jié)。同時(shí)，對(duì)于惡意、多次逾期不歸還所借圖書者，學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》（教高〔2002〕3 號(hào)），完善校內(nèi)紀(jì)律處分制度給予適度的處分。

此外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以提請(qǐng)省級(jí)人大或教育部等國(guó)務(wù)院部委，通過(guò)地方法規(guī)或部委規(guī)章設(shè)定對(duì) “借閱超期”型的“資源占用”行為進(jìn)行收費(fèi)，并舉例北京市及深圳市人大通過(guò)立法，授權(quán)公共圖書館對(duì)逾期還書征收“滯還費(fèi)”。但筆者認(rèn)為，高校圖書館不宜采用此種方式。高等教育的宗旨及目的在于培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才，在于通過(guò)專業(yè)訓(xùn)練及人格養(yǎng)成，使學(xué)生能夠具有涵養(yǎng)及優(yōu)秀品質(zhì)。通過(guò)類似的罰款或其他名目的收費(fèi)，僅會(huì)使學(xué)生對(duì)超期借閱行為變得心安理得，而絲毫無(wú)助于其人格的養(yǎng)成。而通過(guò)對(duì)惡意或多次超期歸還圖書者進(jìn)行評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)的限制或一定的紀(jì)律處分，不僅可以警醒其恪守誠(chéng)信，也會(huì)督促其自我完善并加強(qiáng)自我修養(yǎng)，從而達(dá)到高校育人之目的。

4 結(jié)語(yǔ)

圖書館規(guī)章，應(yīng)是一所圖書館必備的“軟件設(shè)施”，且內(nèi)容首先要合法且應(yīng)合情、合理。在國(guó)家大力推進(jìn)依法治校之際，作為教書育人之重地的高校，理應(yīng)為所屬圖書館制定一則完善合法的圖書館規(guī)章。美國(guó)斯坦福大學(xué)第一任校長(zhǎng)戴維·喬丹說(shuō):“一個(gè)偉大的圖書館是建立一所偉大學(xué)府的必然要素。”目前我國(guó)高校圖書館整體上處于一個(gè)較好的發(fā)展時(shí)期，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)等知名高校的圖書館，更是正在朝著建設(shè)世界一流大學(xué)圖書館的方向邁進(jìn)，甚至其中一些高校的圖書館館舍及相關(guān)硬件設(shè)施已達(dá)到乃至超越了世界級(jí)名校圖書館。但是，我們也必須認(rèn)識(shí)到，與硬件設(shè)施的提高相比，圖書館“軟件”方面的提升更值得我們關(guān)注，與“大學(xué)者,非謂有大樓之謂也,有大師之謂也”相類似，圖書館“軟件”方面的卓越更能體現(xiàn)出一個(gè)偉大圖書館的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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