新疆建設邊境口岸城市的思考與策略*
——以新疆烏恰縣為例

辛建保

（中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校，新疆阿圖什市845350）

——以新疆烏恰縣為例

辛建保

（中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校，新疆阿圖什市845350）

邊境口岸城市是新疆實施全面對外開放的窗口和平臺。以新疆邊境口岸城市克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣為例，對烏恰縣發展邊境口岸城市的有利條件和制約因素進行分析，提出烏恰縣以伊爾克什坦口岸下遷為契機，加快口岸建設與縣城資源的整合，堅持生態優先、區域協調等策略，建設獨具特色的邊境口岸城市。

新疆；口岸城市；烏恰縣；城鎮化

新疆位于歐亞大陸中部，有國家一類口岸17個和國家二類口岸11個。邊境口岸城市是新疆實施全面對外開放的窗口和平臺，也是西部大開發戰略和“富民固邊”政策在邊境地區的重要體現。當前，新疆邊境口岸城市，如何根據口岸自身的特點、加快口岸的城鎮化進程、發揮其比較優勢，如何密切和周邊國家開展經貿合作、加快地緣經濟一體化、加強我國與中亞國家的協作發展、促進地區安全與穩定、使口岸城鎮成為經濟增長極、發揮其集化作用和擴散作用是新疆發展的一個重要課題。

新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣位于塔里木盆地西端，天山與昆侖山兩大山系結合部。境內有伊爾克什坦和吐爾尕特兩個一類口岸，通關歷史悠久，區位優勢明顯，與縣級行政單位進行比較，烏恰縣的對外貿易總額居自治區前列。隨著以伊爾克什坦口岸為核心特殊經濟開發區的建設，以及中吉烏鐵路的建設，烏恰縣將成為名副其實的口岸新城、新疆對外連接的第三座亞歐大陸橋。

2010年，中央新疆工作會議決定將喀什列為特殊經濟開發區，其中10平方公里區域設置在烏恰縣伊爾克什坦口岸下遷區。因此，烏恰縣以此為契機，大力發展口岸經濟，加快口岸建設與縣城的資源整合，力爭將烏恰縣建設成為重要的邊境口岸城市和中國西部科學發展示范縣。筆者以烏恰縣為例，提出建設新疆邊境口岸城市的幾點戰略思考。

一、烏恰縣建設邊境口岸城市的有利條件

（一）新一輪對口支援新疆政策

隨著三輪援疆工作在新疆全面推進，黨中央、國務院將南疆作為新一輪對口援疆的重點支援地區，并調整江蘇省對口支援烏恰縣。目前，江蘇省援建烏恰縣資金已達到數億元，援建的自來水廠、小學教學樓、常州大道、特色養殖繁育基地、鄉鎮衛生院等項目已交付使用，還有大量的援建項目正在建設當中。除了開展經濟援疆以外，人才援疆、教育援疆、科技援疆也在同步進行，烏恰縣每年都會有上百名干部和學生被安排赴江蘇培訓學習，為烏恰縣經濟和社會事業發展奠定了堅實的人才基礎。國家新一輪西部大開發戰略和促進新疆經濟社會發展一系列政策措施的全面深入實施，為烏恰縣邊境口岸城市的發展帶來諸多有利條件。

（二）特殊經濟開發區設立與伊爾克什坦口岸下遷

2011年9月30日，《國務院關于支持喀什、霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》（國發〔2011〕33號）文件決定在新疆維吾爾自治區設立霍爾果斯和喀什兩個特殊經濟開發區，并明確將賦予其特殊政策和靈活措施，使其建設成為中國向西開放窗口和新疆經濟新的增長點。喀什特殊經濟開發區規劃面積50平方公里，其中10平方公里區域設置在伊爾克什坦口岸下遷區（烏恰縣城內）。根據以往政策經驗，特殊經濟開發區政策將賦予地方政府更多社會經濟管理自由度以及在各個領域先行先試的權限，這將為烏恰縣的發展提供政策支持。

伊爾克什坦口岸原址在烏恰縣吉根鄉斯姆哈納村，距南疆喀什市約252公里，距阿圖什市約250公里，距吉爾吉斯斯坦共和國重要城市奧什市約260公里，歷史上曾是南疆地區最大的貿易口岸，隨著近年來過貨量的迅猛增長，伊爾克什坦口岸連續多年超負荷運轉，快速增長的進出口業務與吞吐能力之間的矛盾日益突出，口岸面臨難以逾越的發展瓶頸。同時，由于遠離縣城，地域限制，無法發揮口岸對當地經濟的輻射帶動作用。2006年經自治區人民政府正式批準，伊爾克什坦口岸下遷工作正式立項。新址確定在烏恰縣城以西3公里，距喀什市、阿圖什市約110公里，規劃面積6.4平方公里，項目設計年過貨量150—200萬噸，年客流量為50萬人次。伊爾克什坦口岸下遷至烏恰縣城，大大擴展了口岸的空間和貨物吞吐容量，將極大地提高口岸通關效率。口岸下遷后將與烏恰縣城在空間上緊密聯系起來，縣城可以借助口岸的貨物進出口轉運功能，建設商貿市場、倉儲物流、出口加工等配套服務功能，吸引、擴大城區人口規模，提升縣城的規模效益和集聚效益。

（三）重大基礎設施規劃建設

根據國家高速公路網布局方案，南疆地區的高速公路（連霍高速連接線）將從阿克蘇接到喀什，然后從喀什放射到和田和伊爾克什坦口岸。國家鐵路網規劃“中—吉—烏”鐵路經由新的伊爾克什坦口岸，從吐爾尕特山口出境，成為一條新的國際能源大通道。目前，連霍高速連接線喀什至伊爾克什坦口岸段已經全面施工，在托帕口岸（吐爾尕特口岸下遷區）、伊爾克什坦口岸（下遷區）設置出入口。喀什至吐爾尕特口岸的鐵路方案還在研究中，目前有北線方案一（托帕口岸北上接吉爾吉斯斯坦）、北線方案二（縣城北上接吉爾吉斯斯坦）、南線方案（途徑托帕口岸、縣城至伊爾克什坦口岸接吉爾吉斯斯坦）等三個方案備選。無論鐵路最終選擇何種備選方案，烏恰縣都將成為一個公路、鐵路綜合口岸，也將成為新疆繼阿拉山口岸、霍爾果斯口岸之后的第三個公路、鐵路綜合口岸。高速公路和鐵路建設將破解烏恰口岸腹地聯系基礎設施薄弱的困境，大大拓展烏恰口岸的腹地，促進商貿物流業快速發展，也會大幅降低烏恰縣企業的綜合運營成本，促進加工制造業長足發展。

二、烏恰縣建設邊境口岸城市的制約因素

（一）生態環境脆弱

烏恰地處戈壁高原，自然環境惡劣，生態尤其脆弱，對項目建設形成一定的制約。一是土地貧瘠，山地面積占全縣面積的99.8％，耕地面積2.59萬畝，人均耕地0.47畝，是全疆人均耕地面積的1/6，土地開發利用后備資源極其有限。其中草場面積雖有1 510萬畝，但天然草場植被稀少，多為荒漠化草場，草場資源匱乏，人均耕地僅0.7畝，草場面積1 410萬畝，已超載過牧。林地面積9.05萬畝，僅為總面積0.31％。因此，嚴格限制占用“三地”（耕地、草地、林地）搞建設就成為必然選擇，這對項目選址帶來一定影響；二是氣候惡劣，尤其是八級以上（17米／秒）大風天氣，多年均值78天，在一定程度會加大建造成本和經營上的勞動力、安全生產等成本；三是地質災害頻繁，為9度設防區域，對吸引重大建設項目有先天不足之憂；四是水資源匱乏，水資源總量21.46億立方米，其中地表水為21.05億立方米，地下水為0.41億立方米，人年均占有49 633立方米，剛及世界警戒線人年均水平，這也大大地限制了很多行業的發展。

（二）經濟基礎薄弱

烏恰縣經濟發展尚處于起步階段，經濟總量小，人均水平低，發展差距大。人均收入指標，僅相當全國水平的三分之一，不及全疆水平的二分之一。從烏恰縣的產業發展來看，尚未形成現代經濟體系，缺乏現代工業和現代服務業。工業以采掘、電力為主要行業門類，屬于自然資源依賴型；第三產業以公共管理為主要業態，屬于行政資源依賴型。整體看來缺乏提供區域產品和服務的現代產業體系。

（三）城鎮發展程度不高

烏恰縣多山多丘陵，少平地，農村人口居住較分散，加之大多數建制鎮是由自然經濟條件形成的農村集鎮演化而來，導致縣城鎮基礎設施落后，輻射能力弱。一是布局散、規模小，過小的城鎮規模，導致發展空間受限，輻射區域狹小，不能充分有效吸納資金、技術、人才等資源；二是城鎮常駐人口少，不利于形成旺盛的人氣和商機，更產生不了促進城鎮規模進一步擴大的內在需求；三是基礎設施落后，由于城鎮規模小，經濟實力弱，財政對城鎮基礎設施的投入和建設力不從心，相當部分城鎮的道路、供水、排水、綠化等設施簡陋落后，現有配套設施老化，文教、衛生等社會事業發展遲緩。從某種程度上講，多數小城鎮還只是簡單的商品交換集合地，功能不完備，限制了小城鎮中心作用的發揮。

四、烏恰縣建設邊境口岸城市的策略

烏恰縣作為擁有兩個國家級口岸的邊境農業縣，只有積極利用口岸區位優勢，大力發展口岸商貿的產業優勢，加快縣城與口岸資源的整合和聯動，促進城鄉一體化進程，圍繞以邊境貿易、礦產開發和出口加工、高原邊陲民俗旅游為特色的，面向中西亞的新疆重要對外開放口岸城市的總體定位，保護生態環境，結合城市旅游，延續地域特色，重塑城市格局，強化其系統性和整體性，才能提升和優化縣城空間景觀品質，塑造獨具魅力的邊境口岸城市的總體形象。

（一）生態優先策略

建設邊境口岸城市，以合理的空間容量為前提，明確城市規劃區、禁止建設區和限制建設區，劃定城市增長邊界，防止城市建設的無序蔓延。保證為城市提供適宜的發展空間。避免盲目建設對生態環境的破壞，注重發展低碳產業、循環經濟，積極打造新型生態工業，鼓勵節能技術的應用、開發與創新，提高資源的使用效率，減少污染物排放，重點發展水能電力、油氣深加工、煤炭開發利用及太陽能、風能等新能源的轉化利用，加大天然氣等清潔能源的綜合利用，使烏恰成為新型能源利用的示范區。

（二）區域協調策略

要圍繞建設“邊境口岸城市、知名旅游城市”的發展目標，積極建立烏恰—喀什—阿圖什“金三角”經濟區協商統籌機制，妥善處理口岸、產業、生態等區域協作與競爭合作，強調烏恰與周邊縣市的產業整合，注重協調近期援建項目與自身造血機制的持續發展，建立“東聯西出，引進來，走出去”的區域協調體制。借助口岸下遷、特區設置等契機，著力構建國道3013線、中吉烏鐵路等區域重大交通走廊，打造環喀什一小時交通圈，同時也給烏恰提供良好的基礎社會保障和口岸腹地聯系網絡。立足大喀什的區域觀念進行資源整合，逐步促進烏恰由單純的資源依賴性產業發展模式向持續、生態的產業發展模式轉變。圍繞口岸經濟，全面完善口岸服務業體系，包括金融服務、商業服務、邊貿市場、物流配送、經紀代理等現代服務業，促進區域經濟協調發展。

（三）中心強化策略

烏恰縣建設邊境口岸城市，以產業集中布局為手段，以具有發展潛力的城鎮為依托，壯大烏恰中心城市的服務功能，強化其作為區域人口集聚中心的作用。鼓勵生態脆弱地區和貧困地區的農牧業人口向人居環境相對適宜的城鎮集中，合理確定各城鎮在烏恰縣域應有的地位和作用，引導縣域人口合理適度集中居住。中心城市建設應積極構建以縣城為中心向外放射的對外公路通道，完善層次清晰、布局合理、通達性好的城鎮主要公路網，未來城鎮空間格局重點引導沿著國道等重要城鎮交通廊道拓展，形成典型的點軸式城鎮空間格局，這為未來烏恰實現跨越式發展提供了良好的空間支撐。同時，以特區建設和口岸下遷為契機，打造發展功能載體，更新改造棚戶區，重構城市空間結構，大幅度提升城市綜合服務水平，發揮區域中心城市的輻射帶動作用。

（四）產業驅動策略

烏恰縣建設邊境口岸城市，以特區和口岸為縣城發展的重要核心載體。堅持以科學發展觀為指導，以環境保護和資源節約為前提，以特色資源開發為重點，以做大做強骨干企業為支撐，以開發區和工業集中區為載體，改善投資環境，實現工業經濟又好又快發展，走出一條經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型工業化道路，全面提高烏恰工業經濟的整體素質和綜合競爭力。首先，堅持“工業強縣”方針，緊緊抓住戰略機遇期，充分依托資源、能源、口岸、區位及政策優勢，加大礦產資源的物探普查與詳探，重點抓好石油勘探工作進程，整頓、整合礦產勘探權和開采權。其次，充分挖掘自身極具新疆民族特色的柯爾克孜族的文化特色，培育高原邊陲民俗風情旅游、自然生態景觀旅游、紅色旅游、農牧業旅游、邊貿旅游等旅游品牌，把烏恰建成集邊境民俗風情、自然資源、文化資源為一體的休閑度假旅游基地，使旅游業成為推動烏恰縣調結構、促就業、惠民生的重要產業。第三，以農牧業現代化為契機，推進農牧業規模化、產業化經營，延伸農副產品加工和畜牧產品加工。增加農牧業基礎設施投入，提高現代化裝備水平，增強農牧業綜合生產能力，發展具有烏恰特色的現代高原農牧業。以科技進步為動力、項目為支撐，采取強化市場運作、重點突破與整體推進等手段，繁榮農牧區經濟，提高農牧產品國內國際競爭力，全面推進農牧業的產業化與現代化。

（五）特色彰顯策略

依托柯爾克孜族民族文化和地方特色，利用自然地貌條件，融入現代城市氣息，塑造與提升高原特色的活力新城形象。城市規劃應以資源為脈、生態為底、旅游為源，不斷壯大烏恰縣的口岸商貿經濟，凸顯生態休閑旅游優勢，彰顯西部邊陲口岸城市高原明珠的特色文化景觀面貌。引導農牧民安居點布局與民族特色、地域特色、時代特色相結合，保持各村莊的原有特色，傳承村莊的文脈，尊重農牧民的傳統風俗習慣、生活習慣，保持村莊作為農村聚落的特色以及傳統建筑特色，避免村莊建設的“趨同化”，以此塑造與提升高原特有的活力新城形象。

[1]烏恰縣人民政府.國務院關于支持喀什、霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見.國發〔2011〕33號（摘要）［EB/OL］.http：//www.xjw qx.gov.cn/e1e2ae3e-e2e1-4c62-816f-919806e58cb9_1.htm l,2012-01-10.

[2]張瑜.大力發展克州口岸經濟的幾點思考[J].實事求是,2008,（01）.

[3]胡志堅，李小倩.百年口岸——伊爾克什坦口岸今日喜遷烏恰縣縣城［EB/O L］.http：//www.cnr.cn/ new scenter/gnxw/201112/t20111209_508905141.shtm l,2011-12-09.

[4]克州史志辦.克孜勒蘇年鑒（2011）[M].阿圖什：克孜勒蘇柯爾克孜文出版社，2011.

[5]新疆維吾爾自治區統計局,國家統計局新疆調查總隊.新疆維吾爾自治區2011年國民經濟和社會發展統計公報.新疆各縣（市）主要經濟指標及排序.[EB/O L]http：//www.x jtj.gov.cn/stats_data/ldgbsc/pages/ 2010tjgb.htm，2012-02-29.

F120.4.45

A

2095-0829（2013）04-0012-04

本文系2011年度國家社科基金西部項目“優化新疆城鎮化布局與發展小城鎮研究”（編號11XM Z 056號）階段性成果。

2012-11-8

辛建保，中共克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委黨校講師，研究方向：政治經濟學。