非洲明珠與美國(guó)全球戰(zhàn)略——冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)烏干達(dá)外交政策研究

■ 王春燕／文

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

2011年10月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在致國(guó)會(huì)的信件中提及美國(guó)將派遣100名左右的軍事顧問去素有非洲明珠之稱的烏干達(dá)幫助穆塞韋尼政府清剿上帝抵抗軍（Lord Resistance Army）。2012年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿訪問非洲七國(guó)，烏干達(dá)是其訪問的重要一站，雙方就地區(qū)安全及如何打擊科尼的上帝抵抗軍問題進(jìn)行了會(huì)商。

在美國(guó)的全球戰(zhàn)略中，烏干達(dá)這顆“非洲明珠”雖然在20世紀(jì)70年代因獨(dú)裁者阿明殘暴的統(tǒng)治而一度失輝，但是隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)迫切需要在非洲建立自己的戰(zhàn)略根據(jù)地，進(jìn)而尋求在非洲擴(kuò)展的落腳點(diǎn)，而穆塞韋尼領(lǐng)導(dǎo)下的烏干達(dá)無疑成為其選擇：烏干達(dá)優(yōu)越的地理位置賦予了其重要的戰(zhàn)略地位，而穆塞韋尼卓越的執(zhí)政能力又使烏干達(dá)滿足和支持美國(guó)的全球戰(zhàn)略的需要。因此，烏干達(dá)顯然亦成為美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略中的一顆明珠。

冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)烏干達(dá)的外交政策的歷史演變

（一）1993—2001年：外交政策形成期

1995年8月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)表《撒哈拉以南非洲安全戰(zhàn)略報(bào)告》，指出“盡管美國(guó)在非洲的利益不多，但美國(guó)致力于維持在該地區(qū)的主導(dǎo)作用”。此時(shí)，美國(guó)對(duì)烏干達(dá)的外交政策具體體現(xiàn)在兩方面：

首先，美國(guó)在索馬里直接維和行動(dòng)的失敗使其對(duì)非關(guān)系一定程度出現(xiàn)外交困境。美國(guó)政府為了打破該困境，于1996年10月發(fā)表了《應(yīng)對(duì)非洲危機(jī)倡議》（Africa Crisis Response Ini tiative, ACRI）。根據(jù)該法案，截至1997年8月，美國(guó)至少為750名烏干達(dá)士兵提供了維和培訓(xùn)。時(shí)至今日，烏干達(dá)軍隊(duì)依然活躍于索馬里維和任務(wù)中，成為美國(guó)貫徹這一倡議的“核心”國(guó)家。

其次，1996年以來，美國(guó)視埃塞俄比亞、厄立特里亞和烏干達(dá)三國(guó)為反蘇丹極端伊斯蘭主義的前沿陣地，每年向他們提供非致命性武器的軍事援助（Non Lethal Weapons Military Aid）。1997年，在美國(guó)的支持下，上述三國(guó)向蘇丹發(fā)動(dòng)了一次秘密襲擊。1998年3月，美國(guó)總統(tǒng)克林頓訪問烏干達(dá)之際，指出美國(guó)在冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)非洲國(guó)家的政策主要從美蘇兩國(guó)對(duì)抗的需要出發(fā)，這對(duì)美國(guó)而言，將非洲忽視并遺忘的行為是錯(cuò)誤的，故而此行的主要目的首先是幫助非洲國(guó)家發(fā)展，其次是建立美非之間的友誼與合作伙伴關(guān)系。美國(guó)將這一重要的講話發(fā)表于克林頓訪問烏干達(dá)之際，體現(xiàn)了烏干達(dá)在美國(guó)對(duì)非關(guān)系中的地位。

（二）2002—2008年：反恐戰(zhàn)略下的發(fā)展期

小布什以“9·11”事件為契機(jī)，開啟對(duì)外戰(zhàn)略的全面謀劃與布局。2011年9月20日，小布什宣布，美國(guó)將開展一場(chǎng)與恐怖主義的全面戰(zhàn)爭(zhēng)，建立以美國(guó)為領(lǐng)導(dǎo)的全球反恐聯(lián)盟。2011年，美國(guó)的《愛國(guó)法案》（USA Patriot Act）中給出一份“恐怖主義清除名單”，烏干達(dá)的上帝抵抗軍榜上有名。2002年，烏干達(dá)政府出臺(tái)了反恐法案，將本·拉登及國(guó)內(nèi)的上帝抵抗軍定位為恐怖組織，這項(xiàng)舉措得到了時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿鮑威爾的稱揚(yáng)。在反恐問題上，烏干達(dá)與美國(guó)保持一致，極力凸顯了自身在美國(guó)對(duì)非反恐中的重要作用。

烏干達(dá)作為“美國(guó)在非洲最為緊密的朋友”還積極投入到地區(qū)反恐和維護(hù)和平的行動(dòng)中，并得到了小布什的肯定。2007年10月30日，布什在白宮會(huì)見了穆塞韋尼。記者招待會(huì)上，布什隱晦地談到，美國(guó)與烏干達(dá)將合作努力，順利實(shí)行南北蘇丹之間的和平協(xié)議。次年9月，穆塞韋尼再次訪問美國(guó)，布什又表示：“在眾多棘手問題上，穆塞韋尼都是一位強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人，首先他在解決非洲地區(qū)沖突問題上非常有作為，對(duì)于他有力的領(lǐng)導(dǎo)，我表示感謝?！辈际部偨y(tǒng)時(shí)期，美國(guó)對(duì)烏干達(dá)的外交政策主要從美國(guó)的全球與地區(qū)反恐戰(zhàn)略出發(fā)。

（三）2009年至今：深入期

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期對(duì)烏干達(dá)政策，除了繼續(xù)之前各時(shí)期肯定烏干達(dá)的戰(zhàn)略地位之外，也對(duì)其國(guó)內(nèi)問題提出了具體介入與解決方案。2009年，美國(guó)國(guó)會(huì)討論通過了《清除上帝抵抗軍武裝以及北部烏干達(dá)地區(qū)復(fù)蘇法案》（LRA Disarmament and North Uganda Recovery Act），并于2010年生效，其內(nèi)容與目的和以往的法案發(fā)生了一些變化。根據(jù)該法案，美國(guó)將協(xié)助烏干達(dá)政府朝著提高打擊上帝抵抗軍和長(zhǎng)期解決烏干達(dá)北部沖突能力的方向努力，打破了以往單純地與烏干達(dá)政府尋求戰(zhàn)略合作及追求和平的方式解決這一沖突的態(tài)勢(shì)，直接介入沖突并提出了相應(yīng)的社會(huì)重建方案與舉措。

不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)烏干達(dá)的外交政策的發(fā)展過程，從克林頓時(shí)期的從屬非洲戰(zhàn)略一直到奧巴馬時(shí)期的直接介入政策，無疑體現(xiàn)了烏干達(dá)在美國(guó)的外交關(guān)系的地位逐步被加強(qiáng)，兩國(guó)關(guān)系正朝著一個(gè)不斷細(xì)化的方向發(fā)展，而這一發(fā)展趨勢(shì)的背后離不開冷戰(zhàn)后美國(guó)的全球及對(duì)非戰(zhàn)略的推動(dòng)。

美國(guó)對(duì)烏干達(dá)外交政策背后的戰(zhàn)略需求

美國(guó)對(duì)烏干達(dá)外交關(guān)系的轉(zhuǎn)變、發(fā)展以及逐步被加強(qiáng)與冷戰(zhàn)后美國(guó)的全球戰(zhàn)略密不可分。

首先，美國(guó)追求全球安全戰(zhàn)略的選擇。冷戰(zhàn)后，美國(guó)認(rèn)為其安全利益遍布全球各地，世界各地發(fā)生的沖突都將與其利益有關(guān)。為此，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在制定新戰(zhàn)略的時(shí)候要求自身具有在全球做出反應(yīng)的行動(dòng)能力，以便干預(yù)發(fā)生在全球各地的地區(qū)性事務(wù)，非洲作為全球組成部分，自然也被納入其中。美國(guó)對(duì)外伙伴關(guān)系也由冷戰(zhàn)時(shí)期的“固定聯(lián)盟關(guān)系”轉(zhuǎn)變成為了某一目標(biāo)的“特定的同盟”，而烏干達(dá)被美國(guó)選為自己在中東部非洲的戰(zhàn)略落腳點(diǎn)，不無道理，這顆非洲明珠之所以被稱為明珠，除了優(yōu)美的自然風(fēng)景，還有其獨(dú)一無二的地理位置。美國(guó)曾利用烏干達(dá)與南部蘇丹接壤這一地理優(yōu)勢(shì)介入蘇丹內(nèi)戰(zhàn)。此外，烏干達(dá)在美國(guó)處理索馬里問題上亦立下汗馬功勞。從2007年非盟決定向索馬里部署維和部隊(duì)以來，只有烏干達(dá)與布隆迪兩國(guó)兌現(xiàn)了承諾，而烏干達(dá)則是索馬里維和部隊(duì)的中堅(jiān)力量。烏干達(dá)除了積極參與索馬里維和之外，還向蘇丹、利比里亞、科索沃、東帝汶等國(guó)派遣維和部隊(duì)，但是烏干達(dá)這些行為的背后都離不開美國(guó)的支持，而美國(guó)也希望通過與其合作維持地區(qū)的穩(wěn)定。

其次，這也是美國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的組成部分。非洲石油儲(chǔ)量與產(chǎn)量占到全世界石油儲(chǔ)量的10%左右，而美國(guó)“正加緊推行非洲油氣資源后備戰(zhàn)略，力圖使非洲成為第二個(gè)海灣”。

美國(guó)從非洲進(jìn)口的主要資源是石油和礦藏品，此外，美國(guó)與非洲之間的貿(mào)易額度也迅速增加，由2001年的375.5億美元增長(zhǎng)到2008年的1418.9億美元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)20%。美國(guó)這次介入烏干達(dá)國(guó)內(nèi)事務(wù)，并延伸到剛果民主共和國(guó)、南蘇丹及中非共和國(guó)，如果美國(guó)的勢(shì)力不斷滲入，那么整個(gè)中部非洲的資源都將會(huì)為其所獲。目前，赤道幾內(nèi)亞、安哥拉、加蓬、剛果（布）等國(guó)的油氣資源幾乎完全處于美國(guó)公司的控制之下，如果再將中部非洲的這些國(guó)家控制住，那么美國(guó)所控制的這些國(guó)家連接成的區(qū)域幾乎是整個(gè)中部非洲，差不多占整個(gè)非洲領(lǐng)土面積的三分之一，將擁有可觀的資源與市場(chǎng)。無疑，非洲明珠在此戰(zhàn)略中是重要的突破口與根據(jù)地。

第三，美國(guó)霸權(quán)的政治需要。蘇聯(lián)的土崩瓦解導(dǎo)致了冷戰(zhàn)期間美國(guó)與歐洲那些老牌殖民國(guó)在非洲的合作基礎(chǔ)被削弱，而美國(guó)亦進(jìn)一步深化自己在非洲的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，謀求世界霸權(quán)。故美國(guó)對(duì)烏干達(dá)支持的另一重要原因則為削弱法國(guó)在中部非洲的影響力。20世紀(jì)90年代中期開始，美國(guó)對(duì)非政策調(diào)整的主要目的在于從法國(guó)這樣的老牌殖民者手中奪取勢(shì)力范圍，并最終將他們擠出非洲大陸。美國(guó)正是通過支持烏干達(dá)，向剛果民主共和國(guó)、盧旺達(dá)、布隆迪，北邊的蘇丹和中非共和國(guó)滲透，搶占自己的“勢(shì)力范圍”，對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)者而言，“心臟地區(qū)的周圍地帶”特別重要，而上述地區(qū)構(gòu)成了非洲的心臟，戰(zhàn)略意義重大，而烏干達(dá)這顆明珠起到了支點(diǎn)的作用，足以撬動(dòng)整個(gè)非洲。

美國(guó)對(duì)烏干達(dá)外交政策的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)

除了美國(guó)非洲戰(zhàn)略需求導(dǎo)致烏干達(dá)在其外交格局中地位上升外，穆塞韋尼強(qiáng)有力的執(zhí)政能力，這也是烏干達(dá)這顆明珠在美國(guó)當(dāng)前對(duì)非戰(zhàn)略以及全球戰(zhàn)略中的價(jià)值所在。然而，美國(guó)與烏干達(dá)的外交關(guān)系中存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱性。美國(guó)作為世界強(qiáng)國(guó)，實(shí)力超群，雙方在戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)等方面又有著相互合作，相互聯(lián)結(jié)的特點(diǎn)。而美烏關(guān)系中，美國(guó)擁有極強(qiáng)的主動(dòng)權(quán)，主導(dǎo)著未來的發(fā)展趨勢(shì)。

所以，如果分析美國(guó)對(duì)烏干達(dá)政策的未來趨勢(shì)，就不得不從以下兩方面考慮：

首先，烏干達(dá)戰(zhàn)略地位可替代性考慮。目前，與烏干達(dá)毗鄰的國(guó)家有：盧旺達(dá)、布隆迪、剛果民主共和國(guó)和南蘇丹。其中，只有南蘇丹和剛果民主共和國(guó)的戰(zhàn)略地位與烏干達(dá)有相似性，因?yàn)槊绹?guó)通過上述兩國(guó)同樣可以輕易打通赤道幾內(nèi)亞、喀麥隆、中非共和國(guó)、剛果民主共和國(guó)、南蘇丹以及埃塞俄比亞與加蓬、剛果共和國(guó)、剛果民主共和國(guó)以及坦桑尼亞這兩條通道，而不用經(jīng)過烏干達(dá)、布隆迪與盧旺達(dá)這三國(guó)。但是，剛果（金）和南蘇丹目前國(guó)內(nèi)政局不穩(wěn)，政府對(duì)領(lǐng)土控制力與烏干達(dá)相比弱的很多，且剛果（金）領(lǐng)土面積廣大，在實(shí)際操作過程中缺乏可控性，而南蘇丹作為一個(gè)新誕生的國(guó)家，與北蘇丹關(guān)系微妙的同時(shí)，國(guó)內(nèi)也面臨著穩(wěn)定問題。由此，烏干達(dá)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)的戰(zhàn)略重要性不會(huì)受到外界挑戰(zhàn)。

其次，烏干達(dá)穆塞韋尼的治國(guó)的思路與美國(guó)對(duì)外積極推崇的民主的外交原則的矛盾。穆塞韋尼從1986年執(zhí)政以來，已經(jīng)20余年占據(jù)烏干達(dá)總統(tǒng)的職位，結(jié)局是否會(huì)如同當(dāng)年非洲強(qiáng)人總統(tǒng)蒙博托一樣，令人擔(dān)憂。目前，美國(guó)積極介入北部烏干達(dá)的沖突，而穆塞韋尼在北部烏干達(dá)設(shè)立的保護(hù)村，不時(shí)被報(bào)道存在嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難。根據(jù)2006年的國(guó)際視野的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，保護(hù)村每周大約近1500人死亡，這與美國(guó)人道主義外交原則相差甚遠(yuǎn)，所以，也難防美國(guó)日后不會(huì)倒打一耙。不過，目前在這一區(qū)域的其他國(guó)家都存在著類似的情況，盧旺達(dá)與布隆迪國(guó)內(nèi)的民主與人權(quán)狀況并不比烏干達(dá)強(qiáng)，而剛果（金）和南蘇丹未來的發(fā)展趨勢(shì)并不明朗，由此，即使穆塞韋尼存在這樣的問題，但是美國(guó)政府出于戰(zhàn)略考慮，對(duì)這種矛盾會(huì)有所回避。

綜上分析，雖然烏干達(dá)與美國(guó)關(guān)系中具有很強(qiáng)的敏感性與脆弱性，但是鑒于其戰(zhàn)略地位在目前無有被替代的可能性，因此，這顆“非洲明珠”還將在美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。

總 結(jié)

烏干達(dá)穆塞韋尼總統(tǒng)執(zhí)政期內(nèi)，先后與美國(guó)四任總統(tǒng)（其中冷戰(zhàn)后有三位）就兩國(guó)關(guān)系對(duì)話博弈。這二十多年的時(shí)間，多少為穆塞韋尼與美國(guó)政府交往提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。從冷戰(zhàn)后美國(guó)推動(dòng)其全球戰(zhàn)略的步驟看，歷屆政府都注重在非洲重新培養(yǎng)自己的合作伙伴，奧爾布賴特提出的“新一代領(lǐng)袖”自然就成為美國(guó)優(yōu)先考慮對(duì)象。穆塞韋尼作為其中杰出的代表之一，受到了前總統(tǒng)布什的多次贊揚(yáng)。這也進(jìn)一步證明，在當(dāng)前的外交格局當(dāng)中，雖然作為一個(gè)非洲小國(guó)，同時(shí)在與美國(guó)交往中存在著一定的脆弱性和敏感性，但是在當(dāng)前和未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，烏干達(dá)將繼續(xù)在美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略以及全球戰(zhàn)略中扮演著重要的角色。

[1] 1907年，丘吉爾在訪問烏干達(dá)保護(hù)國(guó)，將其稱為非洲的明珠“the Pearl of Africa”，由此人們將烏干達(dá)稱為非洲的明珠或者非洲的珍珠。

[2] 國(guó)內(nèi)媒體將其普通稱為“圣靈軍”，筆者認(rèn)為欠妥當(dāng)，科尼領(lǐng)導(dǎo)的這支部隊(duì)與之前艾麗斯·拉卡維所領(lǐng)導(dǎo)“圣靈運(yùn)動(dòng)”并不一樣，若使用“圣靈軍”一詞容易將兩者混為一談；同時(shí)從英語本身字面上來翻譯， “上帝抵抗軍”也更合理。

[3] “Africa Crisis Response Initiative” , http://www.globalsecurity.org/military/ops/acri.htm

[4] Paul Omach, “The African Crisis Response initiative: Domestic politics and Convergence of National Interests”, African Affairs, No. 99, 2000,p.75

2018年10月16日，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在江蘇省蘇州市召開。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊出席會(huì)議并講話。

[5] Andrew Mwenda， “Uganda’s politics of foreign aid and violent conflict: the political uses of the LRA rebellion”, in Tim Allen ed. The Lord’s Resistance Army Myth and Reality, (London:Zed Books 2010), p.51

[6] James Bennet, “Clinton in Africa:The Overview; In Uganda, Clinton Expressess Regret on Slavery in U.S.” http://www.nytimes.com/1998/03/25/world/clinton-africa-overviewuganda-clinton-expresses-regret-slavery-us.html?pagewanted=all&src=pm, March 25, 1998.

[7] 倪峰.塑造新帝國(guó)——“9·11”之后的布什對(duì)外新戰(zhàn)略[M].中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美歐研究中心.反恐背景下美國(guó)全球戰(zhàn)略.北京：時(shí)事出版社，2004:59.

[8] John Kakande, “US Hails Uganda on Terrorism”, http://www.newvision.co.ug/PA/8/13/131915, May 4, 2003

[9] Fact Sheet, “U.S.Support to Regional Efforts to Counter the Lord’s Resistance Army”,http://www.state.gov/p/af/rls/fs/2012/183487.htm, February 7, 2012

[11] Office of the Press Secreatary, “President Bush Meets with President Museveni of Uganda”,http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2008/09/20080923-14.html,September 23, 2008

[12] 例如，布什執(zhí)政時(shí)期與2004年批準(zhǔn)生效的《北部烏干達(dá)危機(jī)應(yīng)對(duì)法案》，該法案中使用的詞匯是“Urge”及“work with”，而2010批準(zhǔn)生效的法案并沒有這些詞匯。

[13] 王緝思.高處不勝寒—冷戰(zhàn)后美國(guó)的全球戰(zhàn)略和世界地位[M].北京：世界知識(shí)出版社，1999:204.

[14] 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心.全球能源大棋局[M].北京：時(shí)事出版社，2005:170.

[15] 商務(wù)部研究院亞洲與非洲研究所.大國(guó)對(duì)非洲經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略研究[M].北京：中國(guó)商務(wù)出版社，2011:25.

[16] 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心.全球能源大棋局[M].北京：時(shí)事出版社，2005：170.

[17] 王緝思，徐輝，倪峰.冷戰(zhàn)后的美國(guó)外交，1989—2000[M].北京：時(shí)事出版社，2008:350.

[18] 梁根成.美國(guó)與非洲[M].北京：北京大學(xué)出版社，1991：15.

[19] Olara A.Otunna, “The Secret Genocide”,Foreign Policy, No.155 (July/August, 2006), p.45.