海洋危機管理政府協調機制構建探析*

王 琪 劉海燕

（中國海洋大學，青島 266100）

當前，我國正在實施海洋強國戰略，這將極大推進我國海洋事業的發展。然而，與之伴隨的是來自自然和人為影響的海洋危機也呈現出頻發的態勢，在一定程度危及到海洋事業的有序和健康發展。海洋危機所具有的復合性、區域性等特點決定了海洋危機管理僅靠一個部門的力量遠遠不夠，需要相關部門通力合作、協調行動。隨著海洋危機成因的錯綜復雜性越來越高、演變形式越來越多樣化，目前較為分散的海洋危機管理已經不能適應解決海洋危機的需要，政府間的協調成為解決海洋危機的一個有效途徑。

一、海洋危機管理政府協調機制構建的必要性

海洋危機管理政府協調機制的構建，一方面是海洋危機自身的特點使然，另一方面也是為克服當前海洋危機管理中存在的職能分散、部門各自為政等碎片化的不足所致。

海洋危機具有復合性和區域性等特點，這些特點決定了海洋危機管理需要各部門通力合作，但是我國現在的海洋管理體制是統一管理和分部門、分級管理相結合的海洋管理體制，在這樣的體制管理下，海洋危機的職能分散在各個部門，各部門之間的聯系比較松散，如海洋漁業危機由海洋漁業部門管理，這種管理體制往往限制海洋危機處理的效果和效率。因此，建立海洋危機中的政府協調機制就顯得尤為必要。

1.海洋危機的特點

海洋危機是指由于自然因素或人類活動引起的，發生在海洋領域內并對海洋權益、海洋產業、海洋環境以及相關人員的生命財產安全帶來嚴重威脅的公共危機。①海洋危機具有以下特點：

（1）海洋危機的復合性。海洋是一個立體的空間，在某一海洋空間的不同層次上可以進行多種活動，形成同一海域多種功能的重疊。海洋使用的這種多宜性導致某一類型海洋危機的發生往往會引起其他類型海洋危機的發生。例如海上溢油不僅僅造成海洋環境污染，還會危害海洋養殖，造成魚類、貝類等死亡，造成養殖業的危機，同時給海洋中的其他生物帶來危害，引發海洋生物危機。海洋危機的復合性與我國目前按行業管理的海洋管理體制導致某一海洋危機的處置涉及多個政府部門。

（2）海洋危機的區域性。海水及其生物是流動的，憑借國力和人的意愿是阻止不了這種變化的，這是海洋國土區別陸地國土最大的地方。海水及其生物的流動性導致海洋危機容易擴散，難以阻攔，在某一個地方產生的危機通常會擴散到其他地區，例如2008年的青島滸苔事件，青島的滸苔并不是一開始就在青島近海生長的，而是從黃海中部海域飄過來的。清除滸苔需要沿海相關的省市，如江蘇、山東的沿海城市政府協作，僅通過一個地方政府的努力遠不能達到治理危機的理想效果。

海洋危機除了具有以上兩個突出特點外，還具有一般性危機的緊迫性和廣泛性等特征。海洋危機的以上特點要求對海洋危機進行統一的管理，以便在危機預防、應對處置時能夠調度人力、物力、財力資源，在危機處置的最佳時期將海洋危機控制住，將海洋危機的損害降低到最小。

2.我國海洋危機管理部門的分散性以及職責的交叉性

我國現行的海洋管理體制是統一管理與分級管理相結合的模式。在實際的管理過程中，統一管理相對薄弱，海洋危機管理的職能分散在各個部門。涉及海洋危機管理的主要中央政府部門及其職責見表1。除了表1中所列的部門之外，海洋危機管理還涉及財政部、安監局等部門。海洋危機管理部門的分散性影響海洋危機管理的效率和效果。首先，在海洋危機的預防上，難以形成信息共享。其次，在海洋危機的處置上，分散的局面容易延誤海洋危機處置的最佳時機。最后，難以界定海洋危機處置不力應該承擔的責任。海洋危機管理部門職責的交叉性則容易造成責任的互相推諉。例如，在海洋環境危機的預防上，國家海洋局、環保部門及漁業部門都擔負監測職責，這三個部門缺乏協調，部門間又存在行政壁壘，因而在預防上，每個部門都要投入人力、物力、財力對海洋環境進行檢測，各部門間往往難以形成信息共享，導致管理成本增加。在海洋危機的處置上，我國在政策以及實踐中有相關的政府協調內容，但是由于海洋危機處置涉及眾多部門，協調起來比較困難，協調機制形成時間緩慢。2011年6月4日的康菲溢油事件發生兩個多月后，國家海洋局才牽頭聯合國土資源部、環境保護部、交通運輸部、農業部、安監總局、國家能源局等部門，組成蓬萊19-3油田溢油事故聯合調查組。在此之前的兩個多月里，事件中唯一看到的一個監管部門就是國家海洋局。因此，建立有效的海洋危機管理協調機制迫在眉睫。

表1 中央層面上的海洋危機管理機構及職責

我國地方的海洋管理機構是在1989年海洋管理體制改革后逐漸建立起來的，目前我國大陸沿海省份都設有海洋管理機構。地方的海洋危機管理職能在這些機構內都有規定，各地在海洋管理機構中建立了海洋應急管理辦公室。由于海洋危機擴散快的特點，海洋危機的處置需要這些地方政府協作完成。

一方面，海洋危機的特點要求有一個統一的部門來調度人力、物力等各方面的資源；另一方面，我國海洋危機管理分散在較多部門，這樣一來，管理主體與管理對象之間就出現了矛盾。為解決這種矛盾，有必要在現有的部門職能劃分基礎上，建立各有關部門之間的協調機構。

二、海洋危機管理政府協調機制建立、運行的條件

海洋危機管理政府協調機制協調的內容包含了從海洋危機預防、處置到恢復的全過程，包含了相關的海洋危機管理的政策法規的制定與執行。海洋危機管理的政府協調機制需要具備特定的前提條件，包括外部條件和內部條件。

1.外部條件

外部條件是指能夠促使協調機制建立并運行的外在影響因素。這些因素能夠為海洋危機管理政府協調機制提供驅動力。這些驅動力包括的因素有：（1）某個緊急的情景或問題。這種情景或問題的出現往往不能通過一個部門來解決，需要多方協作才能有效解決。（2）外部監督的壓力，包括公眾以及媒體的監督。（3）對海洋危機管理協作起一般性指導作用的制度等。

具體到海洋危機管理的政府協調機制，其建立與運行已經具備了某些外部條件。首先，海洋危機發生的急迫性和危害性給協調機制的建立和運行帶來了壓力。對于海洋危機管理部門來講，進行協調的最直接的外部動力就是海洋危機的發生，海洋危機的特點使得僅靠一個政府部門來管理海洋危機的管理模式，或者不同部門各自管理海洋危機的相對分散化的管理模式已經不能滿足解決海洋危機現實的需要。其次，來自社會與媒體的監督壓力。媒體對海洋危機的關注為政府間協調帶來了媒體壓力，尤其是在網絡發達的今天，媒體和公眾會對海洋危機的處置情況隨時關注，在這種情況下，至少會有一個相關的海洋危機管理部門發起并建立協調機制，這為海洋危機管理政府協調機制的建立提供了條件。最后，我國已有的一般性的法律法規中有協調的相關規定，如《突發事件應對法》總則第四條中規定“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。海洋危機作為一般性海洋危機的重要組成部分，應當遵循《突發事件應對法》中有關協調的規定。

2.內部條件

外部條件是海洋危機管理中政府協調機制建立并運行需要具備的重要因素，但這僅是一部分，海洋危機政府協調機制還需要具備內部條件才能順利運行。就內部條件來講，海洋危機管理政府協調機制需要具備三層條件：

認識上：要建立海洋危機管理間的協調機制，首先要正確認識協調機制的重要性，在協調機制的建立上達成共識，形成以問題為導向的管理觀念，突破原有的機構壁壘。其次，相關的海洋危機管理部門間要形成信任的文化。信任是指人們在做出行動時，盡管存在著信息不對稱，但是仍然選擇相信并做出相應的行動。②信任作為一種無形的資本會大大減少信息交流中的成本，減少部門機構間因不信任導致的猜忌，對促進部門機構間的合作具有重要的推動作用。信任是建立協調機制的重要條件，信任的形成有利于協調的開展，同時，協調也會促進部門間的相互信任。信任不僅會對合作起催化作用，合作本身也會孕育信任。

制度上：海洋協調機制的建立和運行需要制度上的保障，認識上的一致對于協調機制的建立是一種非正式的約束，其約束力不強。各部門在海洋危機管理中協調合作，還需要內外部制度的保障。在這里，內部制度條件與外部制度條件的區別在于內部制度條件能夠為協調機制的建立運行提供更詳細的指導，而外部制度條件提供的是一般的指導。具體來講，海洋危機的內部制度包括與海洋危機有關的具體的法律法規、海洋危機的預案、海洋危機協調機制運行的程序、原則等。目前，我國在內部制度建設上存在許多不足。首先，我國在海洋危機管理協調機制中的法律及預案建設上存在許多空白。我國目前對涉及海洋危機的管理部門的權力有了一定劃分，但是責任沒有明確，尤其是對海洋危機中不作為的政府官員應當承擔的責任和處分沒有給予界定。其次，對于協調機制運行的程序與原則沒有詳細規定。這些成為海洋危機管理中政府協調的制度性障礙。

機構上：觀念和正式的制度為海洋危機管理協調機制的建立與形成提供了條件，它們能否發揮作用，很重要的一點是能否有配套的機構及人員去實施，因此為確保靜態的條件發揮作用需要建立協調機構。海洋危機具有很大的緊迫性，在海洋危機發生后，需要協調機構迅速作出決策，調動各個相關的政府部門在第一時間內行動起來，迅速配合，這是海洋危機協調機構不同于一般的海洋管理協調機構最突出的特點。海洋危機來臨時，如何使協調機構迅速做出決策并使各部門行動起來是海洋危機管理政府協調機制必須解決的重大問題，協調機構反應不迅速，就會使海洋危機失去處置的最佳時機，給海洋危機的處置帶來更大的成本。

海洋危機管理政府協調機制是一個動態的系統（詳見圖1），在內外部條件的支持下，海洋危機協調機制通過協調相關政府及部門對海洋危機進行預防和處置，針對海洋危機處置的結果，海洋危機協調機構對其自身的決策和執行活動進行調整，在這種不斷反饋和調整的互動中，海洋危機管理協調機制不斷完善，從而提高管理海洋危機的效果和效率。

圖1 海洋危機政府管理協調機制框架③

三、完善我國海洋危機管理政府協調機制的措施

目前我國海洋危機管理政府協調機制的外部條件已經具備，但是在內部條件的建設上還明顯不足，具體可從以下三方面加以完善。

1.完善海洋危機管理中的政府協調機構，提高決策、執行效率

我國現存的海洋危機管理中的政府協調機構，從存在的時間上可以分為常設的協調機構和臨時性的協調機構，前者包括國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局中設立的應急指揮中心和地方上的應急辦公室，后者有2008年青島市滸苔應急指揮中心等；從海洋危機管理的內容上，可以分為一般性的協調機構和具體的協調機構，前者最具代表性的是我國的國家海洋委員會，主要負責制定海洋危機協調的相關制度和原則，后者包括國家海洋局各分局的應急指揮中心、臨時性的應急指揮中心等。這些具體的協調機構主要負責海洋危機來臨時的應對和處置。從機構建設上講，從海洋危機政策制定到具體的執行，我國已經形成了較為全面的協調機構。但是為了克服海洋危機管理協調機制生成緩慢等弊端，我國今后需要從以下方面著手提高決策及執行效率。

從政策制定上，國家海洋委員會作為我國高層次的綜合性的議事協調機構，要為海洋危機協調提供政策上的支持。組成國家海洋委員會的涉海機構的議事人員要根據我國現實的海洋危機管理情況，制定具體的海洋危機協調政策，細化具體的協調機構的運行程序和原則，為海洋危機管理協調機制的運行提供政策上的支持。

在實際協調機構的運行上，由于海洋危機具有緊迫性，一旦發生即需要協調機構的領導迅速作出決策，快速形成聯動。因此，可以從兩方面提高協調機構的效率和效果。首先，加強協調機構領導的領導力建設。領導最重要的能力就是概念技能，概念技能是能夠洞察組織及組織所處環境的復雜性，并能根據環境的變化迅速對某種客觀事物的發展規律進行抽象概括的能力，海洋危機是考驗領導者這種概念技能的重要機會。在協調機構的建設中，要有訓練和培養委員會成員危機決策能力的內容，以使領導在危機來臨時能夠快速做出正確的決策，并且能夠領導本部門的成員積極參與到危機協調處理中。其次，構建通暢的信息交流溝通平臺。要建立會議制度、海洋信息溝通制度、協調檢查制度。會議制度是政府協調中經常使用的制度，為保證會議的效率及其規范運行，要對會議召開的條件、時限做出合理規定。海洋信息溝通制度是針對政府之間存在的信息封鎖建立的，信息的溝通是保證海洋危機管理整體效果最優化的條件之一。協調檢查制度是一種監督評估制度，其目的主要是通過對協調結果的檢查，發現協調過程中的問題，以便在以后的協調過程中加以改進；要形成更加詳細、具體的協調考核標準，避免協調工作流于形式。

2.完善制度，明確各部門職責

首先，我國應盡快制定海洋危機管理政府協調的法律配套措施。我國的《突發事件應對法》以及相關的海洋法律，如《海洋環境保護法》，涉及了海洋危機管理的政府協調內容，但是相關規定不甚具體，使海洋危機管理中政府的協調缺乏有力的約束性。因此，應該盡快制定相應的配套措施。其次，由國務院出臺建立海洋危機應對預案，明確海洋危機發生時協調機制生成的時間以及政府部門不作為應當承擔的責任。就海洋應急預案而言，我國中央和地方相關政府部門制定了一些海洋應急預案，如國家海洋局針對海洋災害和海洋事故制定了相應預案，主要有《風暴潮、海嘯、海冰應急災害預案》、《赤潮災害應急預案》、《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》、《海上石油勘探開發溢油應急響應執行程序》；交通部制定了《國家海上搜救應急預案》、《中國海上船舶溢油應急計劃》（與環境保護部共同制定）。這些預案中涉及了海洋危機發生時相關部門的職責，規定某些海洋危機發生時相關部門要協調共同應對危機，但是這些預案在實際操作中難以發揮作用。主要原因有：預案的法律效力低，約束性有限；有些預案是由局一級的部門牽頭制定的，對其他部一級部門的約束力不夠；預案中沒有規定各部門不作為應當承擔的責任。這些都導致預案不能真正發揮作用。例如國家海洋局頒發的《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》中規定了溢油事故中外交部、公安部、交通部、財政部等在溢油事故時的職責，但是溢油事故發生時卻沒有及時實行。這種狀況暴露了預案的軟弱性和海洋危機發生時協調機制生成時間的緩慢性。最后，制定具體的協調機構的運行程序和原則。我國目前沒有對協調機構制定具體的運行程序和原則，針對這種情況，協調機構可以經過充分討論，在吸收專家和社會意見的基礎上制定出協調機構運行的程序和原則。只有這樣，海洋危機管理政府協調機制才能真正有制度上的保障。

3.培育相互信任的文化

首先，要加強溝通。溝通可以增進伙伴之間的相互理解，信任的建立和維護需要以充分溝通為基礎。其次，要進行組織文化的“同化”，即要加強各部門以問題為導向的文化觀念，加強對協調遠景目標的認同。每一個政府部門都有其自身的文化，相關政府部門在價值觀、同其他部門的關系認識及處理規則上存在一定的差異。而差異的文化背景，會影響協調方之間的相互理解，進而影響誠信的行為模式。④海洋危機擴散快，一國的海洋危機如果處理不好往往擴散到國外，影響國與國的關系，海洋危機處置是否及時有效，涉及的往往不只是政府部門之間的利益，有時會涉及國與國之間的利益。因此，相關的海洋危機管理部門應該有大局意識，以國家利益為重，把維護國家利益作為培育信任的最高目標，作為涉海部門的共同愿景。第三，建立信用評價制度和懲罰制度。信任的構建需要法律、制度等硬性要素提供必要的外在約束和保障。要建立信用評價制度，對政府部門信用進行評分，對各政府部門建立信用檔案。要建立懲罰制度，在制度建設中，明確達成協議卻沒有實施的政府部門應當承擔的責任。

注釋：

①張玉強、孫淑秋：《海洋危機的概念、特點及分類研究》，《海洋開發與管理》2009年第5期。

②張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理:模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。

③根據Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance.Journal of Public Administration Research&Theory.Vol.22 Issue 1,Jan 2012,P6制圖。

④樓園、李曉輝、高俊山：《網絡化組織形式中的信任構建——新制度主義視角》，《中國管理信息化》2009年第15期。

[1]張玉強、孫淑秋.海洋危機的概念、特點及分類研究[J].海洋開發與管理，2009，(5)：53-57.

[2]樓園、李曉輝、高俊山.網絡化組織形式中的信任構建——新制度主義視角[J].中國管理信息化，2009，(15)：101-104.

[3]張成福、李昊城、邊曉慧.跨域治理:模式、機制與困境[J].中國行政管理，2012，(03)：102-109.

[4]國家海洋局海洋發展戰略研究所.中國海洋發展報告2010[M].北京：海洋出版社，2010.

[5]Emerson Kirk,Nabatchi Tina,Balogh Stephen.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research&Theory,2012,22：1－29.