周文彰：行政體制改革凸顯八大亮點

文/本刊記者 崔 晨

只要我們大家統一到中央的認識上來，真正做到解放思想、實事求是，真正做到立黨為公、執政為民，同心同德，拋棄私利，改革的一切阻力都會被打破，一切困難都會被克服。改革一定會達到預期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出滿意的答卷。

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統部署，在改革開放35周年之際，打出了一套改革“組合拳”，這套“組合拳”可謂拳拳擊中目標。其中，深化行政體制改革是這套“組合拳”的重要組成部分，也可以說是一記“重拳”，亮點紛呈。國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長兼行政文化委員會會長周文彰接受了本刊的采訪，深入解讀此次行政體制改革的意義及亮點、難點。

記者：黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）被稱為中國經濟社會轉型進入關鍵期的一份改革的頂層設計方案，加大了各領域的改革力度。其中，行政體制改革在改革總體設計中的地位和意義是什么？

周文彰：黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，改革涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨建、國防和軍隊建設等各領域。改革的重點是經濟體制改革，而經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，即在市場中政府應當做什么，不應當做什么，顯然這就是行政體制改革的范疇，所以從這個意義上講，推動行政體制改革、理順政府與市場的關系，就成了全面深化改革的關鍵內容之一。認真梳理《決定》中關于行政體制改革的內容，對于其他各方面的改革具有極其重要的意義。理由是：第一，政府在經濟社會發展中處在宏觀調控的位置，把行政體制改革搞好了，就更加有利于科學地、合理地發揮政府作用，使經濟社會各方面得到協調發展；第二，行政體制改革能夠推動或帶動其他各個領域的改革，比如國企改革、財稅體制改革等等。

記者：《決定》中關于行政體制改革的表述有哪些亮點？

周文彰：我總結，此次行政體制改革凸顯八大亮點。

亮點一是行政審批制度改革。此項改革是轉變政府職能的重要突破口，它包含三個層面的內容，即市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。這表明，政府要向市場放權，向社會放權，向地方放權。現在面臨的改革要做不小的手術，政府正以極大的智慧和勇氣向自己“開刀”。

亮點二是行政考評制度改革。重點是完善考核評價體系和改革政績考核機制。過去我們偏重以GDP的增長作為考核指標，現在我們加大了資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等考核指標的權重。我們是要創造政績，但是要創造不留“后遺癥”的政績，不留社會矛盾，不留大量負債，不破壞環境資源。有的地方政府不計成本，通過大幅舉債推進項目建設，堆積政績，最后造成很多“后遺癥”。這次《決定》首次提出要“編制地方資產負債表”，有利于提高地方財政透明度，逐步克服和解決這一問題。

亮點三是強化政府職責。《決定》中提出三個加強：政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。并進一步明晰了中央政府與地方政府的職責。一邊要簡政放權，一邊要管住管好，兩者缺一不可，需要同時發力，同時給力，只有這樣才能保障社會主義市場經濟的有序運行。

亮點四是行政執法體制改革。《決定》提出“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”比如，在文化方面，廣播電視、文化市場、新聞出版分別有各自的執法隊伍，現已開始整合起來綜合執法，防止多頭監管造成的管理盲點、互相扯皮、推卸責任。

亮點五是行政機構改革。轉變政府職能、推進行政體制改革必然要求深化機構改革，因為機構是行使職能的平臺，是行政體制的載體。實踐證明，有時候如果不下決心動機構，職能轉變必然受阻。這就需要積極穩妥地推進大部門制改革，進一步明確部門之間的職責分工。《決定》特別提出統籌黨委和政府部門的改革，尤其值得重視。例如，順德被列為廣東省深化行政管理體制改革的試點，他們積極嘗試整合優化組織結構，黨務政務管理部門統籌設置，區紀委與政務監督局，組織部與人事局（編辦），黨委與政府的辦公室，宣傳部與文體廣電新聞出版局，政法委與司法局合署辦公，一個機構，可以掛兩個、三個或更多的牌子，作出了有益的探索。

亮點六是優化行政區劃設置。《決定》提出“有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”，這是貫徹落實十八大報告提出的“優化行政層級和行政區劃設置”的具體改革舉措。

亮點七是強化權力運行的制約和監督。《決定》用了較大篇幅集中闡述這一問題。制約和監督行政權這一重大而古老的課題，在20世紀80年代以來的中國日益凸顯其嚴峻性、緊迫性。由于我國正處于體制轉軌和社會變革的特殊歷史時期，對行政權的依賴和對行政權的制約成為一個問題的兩個方面，既缺一不可，又呈現一種復雜的態勢。行政權猶如一把“雙刃劍”。如果我們只重視依賴行政權推進改革開放和體制轉軌，而不重視規范和制約行政權，就可能在體制轉軌過程中產生一系列問題和弊端，甚至最終導致體制轉軌失敗。

亮點八是加強行政文化建設。《決定》雖沒有提出“行政文化”概念，但對行政文化建設提出了很多新課題、新要求，我總結體現在10個方面，即公平公正、服務宗旨、依法行政、行政公開、公信力、民主意識、行政作風、廉潔從政、程序意識、民生為本。以公平公正為例，有人統計過，在《決定》中“公平”出現了20次、“公正”出現了5次，出現頻次之多，體現了政府對公平公正的重視。再比如行政公開，《決定》中提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。“權力清單”制度，一方面是要告訴社會公眾，政府擁有權力的數量、規模、邊界，同時公開這些“權力清單”，讓社會了解政府及其職能部門享有的權力，便于社會監督及輿論監督。《決定》中還提到“透明預算”，百姓對國家預算應該有知情權，在溫家寶同志擔任總理時期就要求各部門公開預算和開支，但是百姓只知道花了多少錢，并不知道錢是怎么花的，因此還要進一步公開。

記者：如何看待《決定》中所提出的“市場在資源配置中起決定性作用”？根據這一原則和要求，政府職能將如何調整？

周文彰：首先，市場在資源配置中應該起決定性作用。經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，關系的實質就是，在資源配置中是市場起決定性作用還是政府起決定性作用。實踐證明，市場配置資源是最有效的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這一規律。

1992年，黨的十四大提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。這一重大理論突破，對我國改革開放和經濟社會發展發揮了極為重要的作用。從黨的十四大以來的20多年間，對政府與市場的關系，我們一直在尋找科學定位。黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，認識在不斷深化。而從“基礎性作用”修改為“決定性作用”，雖然只有兩字之變，但意義十分重大。我認為，這是《決定》最大的亮點和重大理論創新，是對我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升，也是未來深化經濟體制改革及其他領域改革的基本方針。其未來影響將不亞于黨的十四屆三中全會提出的建立社會主義市場經濟體制改革的目標。

其次，政府過多干預微觀經濟活動會產生許多弊端，如效率低下，耽誤時機；隨心所欲，重復建設；權力尋租，導致腐敗；錯位缺位，該管不管。發展社會主義市場經濟，既要發揮市場的作用，也要發揮政府的作用，但市場與政府的職能是不同的。《決定》中清晰界定了政府的職能與作用，可概括為5方面20個字，即宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護。相對于黨的十六大，此次全會沒有提“經濟調節”，因為這一概念成為政府干預資源配置的理由，也與市場決定資源配置相矛盾。

記者：當前改革的方向和目標已經確定，在深化行政體制改革的過程中，將會遇到哪些阻力，其中最大的阻力來自哪些方面？如何破解這些難題？

周文彰：改革肯定會遇到阻力，我認為最大的阻力來自傳統習慣，這種傳統習慣來源于政府權力運作的習慣，來源于政府工作人員的工作習慣、思維習慣，來源于不按市場規則辦事的習慣。像很多時候辦事情，找關系、“走后門”已經形成了習慣。習慣中還包括利益，習慣在利益中的表現就是既得利益。這些習慣將阻礙改革方案的認同接受、改革措施的貫徹落實。

這些阻力或習慣如何破除呢？我想借用習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中的話來說，就是要進一步解放思想、實事求是。不解放思想就不能實事求是，因為這些改革的措施都是針對問題提出的。從方法論的角度來看，《決定》有幾個突出特點，一是全面系統的思維方法，是整體設計，不是頭痛醫頭腳痛醫腳；二是突出重點，在全面改革中突出經濟體制改革，在經濟體制改革中又突出處理好政府與市場的關系，抓住了最關鍵、最核心的問題。《決定》的方法充分體現了我們黨的兩條路線，一條是解放思想、實事求是的思想路線；一條是從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，堅持把為人民謀福祉作為改革的出發點和落腳點。所以，我認為，只要我們大家統一到中央的認識上來，真正做到解放思想、實事求是，真正做到立黨為公、執政為民，同心同德，拋棄私利，改革的一切阻力都會被打破，一切困難都會被克服。改革一定會達到預期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出滿意的答卷。