活水活心的新城鎮(zhèn)化

文/毛大慶

作者系十一屆北京市政協(xié)委員、萬科企業(yè)股份有限公司執(zhí)行副總裁

“鎮(zhèn)”字的巧妙絕非文字游戲，是針對當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特定國情并切合國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的精確概括，可以說如同沙漠里一汪碧水中的泉眼，活水，更活心。

“城鎮(zhèn)化”而不是“城市化”，雖然是一字之差，但卻是國家發(fā)展觀念的飛躍。首先，從行政區(qū)劃來看，“鎮(zhèn)”囊括了更加廣袤的地區(qū)，關(guān)注了更加廣大的人民群眾；其次，從人口組成來看，“鎮(zhèn)”更加關(guān)注農(nóng)村人口向非農(nóng)業(yè)方式變遷的過程，更加側(cè)重解決農(nóng)民的問題；第三，從城市發(fā)展歷程來看，“鎮(zhèn)”更加注重片區(qū)經(jīng)濟的和諧均衡，規(guī)避資源過度集中的大城市弊病。而“鎮(zhèn)”字的巧妙也絕非文字游戲，是針對當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特定國情并切合國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的精確概括，可以說如同沙漠里一汪碧水中的泉眼，活水，更活心。

我國城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)狀有兩個特點，一是較其他國家同一發(fā)展階段要低10-20個百分點，二是城鎮(zhèn)化率同農(nóng)村人口在統(tǒng)計學(xué)上存在差異。按照2011年51.27%的城鎮(zhèn)化率計算，城鎮(zhèn)人口理應(yīng)達到6.9億，而當(dāng)年的農(nóng)村戶籍人口是9.3億，也就是說城鎮(zhèn)人口僅為4.2億，近三分之一的差距更加真實地提醒我們，在看到國內(nèi)外城鎮(zhèn)化率差距所蘊含的巨大潛力和機遇的同時，需要更加緊迫地落實城鎮(zhèn)化人口的質(zhì)量提升。充分借鑒國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，總結(jié)內(nèi)在規(guī)律，有利于城鎮(zhèn)化過程中的科學(xué)推進和可持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經(jīng)驗與教訓(xùn)

美國、德國、日本的人均國民收入分別在上世紀(jì)20年代末、50年代末和60年代末達到我國目前水平，并分別通過31年、20年和14年實現(xiàn)了收入倍增。其城鎮(zhèn)化的發(fā)展存在明顯共性，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

新興制造業(yè)的高速發(fā)展是收入倍增過程中主要產(chǎn)業(yè)特征。城鎮(zhèn)化不是簡單轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，進行城市建設(shè)，其發(fā)展必須以非農(nóng)就業(yè)增加為基礎(chǔ)。各國數(shù)據(jù)都顯示，制造業(yè)是容納非農(nóng)就業(yè)的第一大行業(yè)。從結(jié)構(gòu)看，以紡織、鋼鐵等為代表的傳統(tǒng)制造業(yè)就業(yè)數(shù)量下降，以機械設(shè)備、通訊設(shè)備、半導(dǎo)體、電子電器等為代表的新興制造業(yè)就業(yè)大量增加。

較低的運輸成本決定了海岸線和重要內(nèi)河沿岸是制造業(yè)轉(zhuǎn)移和分散的主要區(qū)域，其他內(nèi)陸地區(qū)機會較少。美國、德國這些陸地型國家，沿海岸線或河道發(fā)生了傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移和新興制造業(yè)分散。日本作為海島型國家，制造業(yè)始終集中在東京-阪神都市圈，沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移和分散。

人口分布跟隨制造業(yè)布局，出現(xiàn)新的聚集點。美國西部太平洋沿岸的加州，南部墨西哥灣德克薩斯、佛羅里達；德國新興地區(qū)黑森、巴登-符騰堡州；日本的東京-阪神都市圈都是很好的例證。

通過衛(wèi)星城建設(shè)，在核心城市周邊發(fā)展100萬—500萬人的中型城市更符合城市管理效率的需要。德國77%的城鎮(zhèn)人口分布在小于50萬人的城市，沒有出現(xiàn)過度擁擠的問題，但提供公共服務(wù)的成本高昂。目前，德國中部地區(qū)、前東德地區(qū)的許多小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)已很難繼續(xù)維持。日本將近一半人口集中在超過1000萬人的大都市圈。從上世紀(jì)60年代到80年代，日本政府向全國進行產(chǎn)業(yè)分散的政策努力均告失敗。最終，依托制造業(yè)和居住地向核心城市周邊縣市遷移，才使得東京都、大阪府人口密度得以穩(wěn)定下來。美國以大中型城市搭配為主，100萬—500萬人的中型城市人口占比34%，超過1000萬人的城市人口占13%。城市管理問題相對沒有德國、日本突出。

而在很多中等收入國家，像墨西哥城、孟買和布宜諾斯艾利斯這樣的世界級大城市中大量的貧民窟成為了快速人口城鎮(zhèn)化的社會后遺癥。比如孟買，全市1300多萬人口的60%住在貧民窟，人均居住面積不足1.8平方米。究其根本是沒有解決農(nóng)民的生存問題。快速的城鎮(zhèn)化過程很快剝奪了農(nóng)民的土地，把農(nóng)民趕到城市；然而激烈的競爭導(dǎo)致制造業(yè)遠離城市追求低成本；農(nóng)民失去了土地卻又找不到工作，大量貧民窟必然成為他們蝸居的場所。前車之轍，后車之鑒，這些問題應(yīng)引起我們的警惕與重視并引以為戒。

大步推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展

我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展主要有如下特征：制造業(yè)轉(zhuǎn)型和服務(wù)業(yè)發(fā)展剛剛起步；小城市數(shù)量較多，人口占比偏高，規(guī)模效應(yīng)不足；大城市開發(fā)不足，導(dǎo)致“大都市病”過早出現(xiàn)。參考國際經(jīng)驗，下一階段推進城鎮(zhèn)化的策略應(yīng)該由偏重數(shù)量規(guī)模增加向更加注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，由偏重經(jīng)濟發(fā)展向更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重城市發(fā)展向更加注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重基礎(chǔ)建設(shè)和投資向更加注重產(chǎn)業(yè)升級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶持等內(nèi)驅(qū)力的打造轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮水路、鐵路運輸優(yōu)勢，繼續(xù)發(fā)展沿海、沿江、沿鐵路地區(qū)制造業(yè)。水路運輸成本是公路運輸?shù)?/6，鐵路的1/3，且無需前期大量投資，應(yīng)當(dāng)充分利用沿海和長江沿岸區(qū)域，發(fā)展制造業(yè)和新城鎮(zhèn)。特別是應(yīng)支持安徽、江西、湖北、湖南等省新興制造業(yè)發(fā)展。在這些地區(qū)開展戶籍制度和社會保障制度改革，吸引欠發(fā)達地區(qū)人口。

在教育資源發(fā)達地區(qū)鼓勵高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議重點支持北京、上海、武漢、成都、西安等教育資源集中地區(qū)，發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造中國的“硅谷奇跡”。

降低城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的行政門檻，引導(dǎo)人口在特大城市周邊的城市群內(nèi)分散。應(yīng)下放審批權(quán)力，允許東部特大城市的周邊城市自主開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立跨行政區(qū)域和級別的城市間協(xié)調(diào)機制，避免斷頭路等公共設(shè)施不兼容的情況發(fā)生。通過融資渠道創(chuàng)新、省管縣等財稅分配改革措施，支持100萬-500萬人符合規(guī)模經(jīng)濟的城市財政資金實力。

在確保耕地保護和農(nóng)民權(quán)益的前提下，提高特大城市建成區(qū)面積占比，解決特大城市過度擁擠問題。要按常住人口規(guī)模，重新確定城市建設(shè)用地人均標(biāo)準(zhǔn)，制定建設(shè)用地指標(biāo)。應(yīng)控制特大城市工業(yè)用地占比，防止利用較低土地價格吸引工業(yè)項目的做法。采取切實有效措施，例如建立存量土地流轉(zhuǎn)市場，提高已有建設(shè)用地的利用效率。

打破民營資本進入服務(wù)業(yè)的“玻璃門”、“彈簧門”。要減少民營資本進入醫(yī)療、教育、文化、體育產(chǎn)業(yè)的行政審批，簡化行政管理流程。理順民營教育、醫(yī)療機構(gòu)與公共教育、醫(yī)療制度的對接機制。完善法律環(huán)境，為民營服務(wù)機構(gòu)提供公平待遇。