“政策市”的廣電樣本解讀

□任隴嬋

“政策市”原指利用政策來影響股票指數漲跌的一種經濟現象，現正逐漸引申為一個經濟學名詞，主要是指在建立社會主義市場經濟體系的實踐中，各經濟領域都奉行以行政力量為主導的市場化改革與發展模式。國內廣電市場作為文化領域“政策市”的代表，則為中國式市場經濟發展模式提供了獨特的文化樣本。無論體制改革、機制創新，還是業內外資源整合及產業發展，都是政策與市場共舞，雙方互為條件與因素，在交互作用與制約之中達成某種高度默契，進而螺旋波浪式地推動了廣電業改革與發展。

“政策+市場”：廣電改革與發展的“雙引擎”

所謂“政策+市場”，是指政策與市場兩股力量，通過各自作用和交互作用推動中國廣電的改革與發展。無論從經濟學、社會學還是管理學角度來看，政策與市場都是兩種截然不同的力量。主要體現在四個方面：一是操作主體不同。政策的主體是政府行政部門，我國廣播影視政策的制定者是國家廣電總局；市場的主體則是行業內的實體，即各級廣電媒體和廣播影視企業。二是本質特點不同。政策的本質是行政權力，具有威權性、強制性、一刀切等特點；市場的本質則是以利益為核心的市場行為，其特點具有自主性、原發性和逐利性。三是角度和內涵不同。政策是宏觀層面的指令、規定和準則，即使被喚作“指導意見”也是不由分說必須執行的；市場則是微觀操作層面的具體行為。四是表現形式不同。政策是有形的，通常外化為符號表達（文件、文本）的觀念、思想和信息；市場是無形的，作為一切經營性活動的總和，通常具體化為競爭手段及場域。

那么，究竟是什么力量將政策與市場組合在一起，成為中國廣電業改革與發展的“雙引擎”？從我國廣電業改革與發展的起點、沿革及現狀來分析，主要有兩個成因：一是由廣電業的政治、經濟雙重屬性決定的。改革開放以來，根據黨和國家的工作重心轉移及有關政策要求，廣電部門及廣電媒體順應我國由計劃經濟向市場經濟整體轉型和步入現代社會的趨勢和需求，其社會角色及職能屬性發生了根本性轉變，由原來單一的宣傳單位轉變為集公益性事業和經營性產業于一身，兼具政治與經濟雙重屬性的新主體。廣電業的市場化改革、產業化發展，就是在原有的“行政事業體”母板上添加和配置市場的各種插件，目的是將可經營性資源、資產逐步推向市場，以取得更大的經濟效益和社會效益。但與其他經濟領域的不同之處在于，廣電傳媒的宣傳陣地和喉舌功能始終被擺在第一位，還承擔了面向最廣義大眾和新農村的文化建設、信息服務等公共服務職能，播出、傳輸機構作為國家戰略資源必須要掌控在黨和政府的手中，這就從根本上決定了廣電業不可能像其他競爭類行業那樣100%市場化，從宏觀體制到微觀機制必然是“政策+市場”的二元結構模式。二是由廣電業的管辦體制結構模式決定的。改革之前及改革以來相當長一段時期內，各級廣電一直是管辦一體的體制，電臺、電視臺為同級廣電部門的直屬機構，一些地方同級廣電局長兼臺長（或集團總裁）的情況很普遍，許多基層廣電中心（臺）與行政部門都是一套機構、兩塊牌子。近年來，隨著廣電管理體制改革的深化，許多地方的文化、廣電、新聞出版部門都實現了“三局合一”，各級廣電基本實現了局臺分離、管辦分開，局、臺、企的權責界限逐漸明晰。但是無論管辦分離還是管辦合一，廣電行政部門與廣電媒體都是構成廣電行業的兩大主體，“管”“辦”的職能分工及各自運作分別與政策、市場呈一一對應關系，政策與市場構成了宏觀和微觀層面的兩大推力，共同推動了廣電事業建設、產業發展和改革深化，并形成了“一體兩翼、雙核驅動”的改革發展格局。

同時也應看到，政策與市場各自是一柄“雙刃劍”，用到極限便會產生一些負面效應。主要體現在兩個方面：一是從行政部門來看，制定政策往往會從部門利益和行業利益出發，存在攬權、擴權、過度用權和以權謀利的利益驅動，特別是在與相關行業競爭中常常祭出保護政策，以致破壞了公平、公正、機會均等、優勝劣汰的市場規則和正常的市場秩序，客觀上也阻礙了廣電產業與相關產業及整個國民經濟的融合發展，有成為“孤島經濟”的趨向。二是從行業實體來看，處于各級行政區劃內的各級廣電媒體始終無法成為真正的市場主體，產生了濃重的行政權力崇拜和依賴情結，并影響到其參與業內外競爭時的市場心態和行為方式，往往會將本級行政權力資源和行業政策資源用到極致，導致了片面追求“眼球經濟效益”的唯收視率、新聞娛樂化、娛樂低俗化、惡性競爭等超越法規、政策、道德界限的行為頻繁發生。

“政策的市場”：偏正結構中的定義及被定義者

所謂“政策的市場”，是指以政策為主導的廣電市場，或政策魔棒下的廣電市場化改革與運營。很顯然，“政策的市場”這一偏正式結構中，市場無疑是中心詞，而作為修飾語的政策卻有反客為主的意味。在這里，政策首先是一個意涵豐富的名詞，即具有法律效力的硬性規定、原則和行為準則，也是某種哲學思想、理念和具有符號意義的特殊標識。同時它還是一個強有力的限定詞，廣電行政部門通過制定一系列政策對國內廣電市場進行重新定義，并賦予其多重屬性及特定意蘊。因此，可以說，政策是中國廣電市場及廣電產業的“特色”之“內核”。

“政策的市場”的特定意蘊主要有三個方面：

一是政策在廣電市場中處于主導地位。 具體有多種體現方式：首先，堅持黨管媒體，是我黨根據國情、世情和黨情確立的一條基本原則，也是加強黨的執政能力建設的內在要求和重要組成部分。其次，中國廣電業的市場化改革、產業化發展整體上必須按照中央文化體制改革和文化產業發展的總體要求、統一部署及步驟進行，國務院、中宣部、廣電總局制定出臺的各種政策一直是廣電改革與發展的直接推力，并通過各級宣傳部門、廣電行政部門來具體實施、把關和監管。其三，目前各級廣電普遍實行“宣傳部領導下的管（廣電行政部門負責監管）辦（以廣播電視臺為主體進行事業產業資源重組并相對獨立運作）分離”的體制管理模式，地方宣傳部門都很強勢，不僅管宣傳，也管人管事管資產，還管改革管產業，如不少地方的有線網絡整合、電視臺跨地域合作、產業園區建設都是由宣傳部門直接牽頭主導。其四，很多廣電媒體事業編制內的人頭費及基本運營經費都來源于所屬地方財政，維持簡單再生產之外的任何投入都與當地政府息息相關，如“蓋大樓”“置家當”等基本建設工程都是靠政府投入和劃撥土地、貼息貸款、稅收返還等政策支持。其五，廣電總局制定的改革發展規劃和隨機出臺的一系列調控政策，都會對各級電臺、電視臺、網絡傳輸機構及民營廣播影視企業的經營行為產生極其重要的影響。由此可見，政策是中國廣電市場化改革的“總開關”，一切都是圍繞著政策的指揮棒轉，改革的快慢進程取決于政策推進的步驟和力度。

二是政策對市場的合法性確認。 首先，關于發展廣電產業和建立現代化的廣電傳媒企業，雖然發達國家早有一套成熟的制度模式，但由于我國的特殊國情不可能原樣照搬，必須獨辟蹊徑地“摸著石頭過河”。各級廣電媒體從自身內部進行的制度變革、機制創新等一系列探索，或依照“法無禁止即許可”的通例，或采取“試點”的辦法，適度突破現行政策界限“先行先試”，發現問題即予以終止，一俟成熟便經政策確認賦予其合法性。如1999年發軔于無錫廣電的事業集團模式，經在省級、國家級廣電媒體進行試點，終因其作為行政力量催生的市場實體存在事企不分、可經營性資產不能有效剝離等問題而被叫停。又如制片人制、頻道頻率總監制、制播分離等一系列改革舉措，都是由一些基層單位率先探索，待取得一定成效、積累一定經驗并得到廣電總局肯定后才在業內推而廣之。這些微觀運營層面的改革，在行業內部產生了巨大的裂變效應，由下及上影響了高層政策導向，進而帶動了整個行業體制機制的變革。其次，廣電總局制定出臺的各種政策屬于部門規章，在我國廣電領域法律不健全、市場不規范的情況下，為廣電業的改革及管理提供了法理依據。目前廣電行業的最高法律形式是1997年國務院頒發的《廣播電視管理條例》，在“四級辦”的一片分邦裂土之上，各級廣電媒體的競爭行為只能更多地要靠政策來約束，改革中出現的一些新問題和法律漏洞只能由政策來補綴，經受過實踐檢驗被確認為切實可行的一些“破戒”舉措需要政策予以“追認”，運營中的各種問題也須由政策來處理。

三是政策的標識性符號意義。 政策除了是具體的規定、原則和準則之外，還是一種符號、觀念和理念，具有賦予廣電市場以特定標識特征的功能。特別是在技術革命日新月異、廣電與通信行業界限日漸模糊、廣電傳統業務與新媒體業務融合發展的大背景下，廣電改革與發展中的新情況新問題層出不窮，不僅源源不斷地為政策提供了用武之地，也為廣電行政部門“守土有責”提供了充足理由和重要依據。而廣電行政部門也需要在改革發展中時時停下腳步環顧四周，以慣熟的政策魔杖留下必要的印記來確定自己的行業領地。

“市場的政策”：微觀運作的化“有形”于“無形”

所謂“市場的政策”，是指在微觀運營層面，各級廣電媒體和經營實體往往將政策作為一種特殊的環境要素來對待和處理，進而使政策變成了市場的有機組成部分。政策通常能夠轉變為四種市場要素：一是資源要素。一些地方政府對廣電基礎設施建設的直接投資，或出臺優惠的投融資、信貸、用地、稅收等政策，能夠直接轉化為廣電媒體的生產經營要素。二是特權要素。體制內的廣電媒體不僅處于行政壟斷地位，在參與市場競爭中還擁有即使經營失敗也不會破產和退出的“豁免權”。另外，廣電部門為了應對電信、互聯網及境外傳媒企業的競爭而向中央政府爭取或在行業內制定的有關保護性政策，都能夠直接轉化為廣電媒體的核心競爭力。三是場域要素。國家通過開放內容制作、動漫、新媒體等領域，讓民資、外資等市場力量進入，將人、財、物要素的配置權交給市場。四是限制要素。廣電部門針對業內運營中出現的問題制定的專項政策（如限娛令、限廣令），實際上成為廣電媒體調整節目結構、經營方式等市場行為的直接動因。

廣電媒體和經營實體在執行或運用政策過程中將其轉變為市場要素，是一個以退為進、變被動為主動的過程。通常有兩種實現方式：一是順應政策，其市場行為像水一樣隨政策而賦形。政策標明了市場中的各種界限和禁忌，告知什么能做，什么不能做。各級廣電媒體的一切改革舉措和市場行為必須在法規、政策的框架內進行，通過調整經營策略、運營辦法，用無形的市場成功地將有形的政策“消化”掉，使自身的市場行為與政策環境不斷達成動態的平衡。二是“用好用活政策”。因為任何政策都不可能是十全十美的，特別是那些糾偏性、治理性政策往往都有一定的傾向性、強制性、一刀切和矯枉過正的極端性；任何政策的執行都有一定的彈性和操作空間，說的直白些就是“有空子可鉆”。當今各級廣電媒體在執行或運用政策時大都能夠做到“上有政策，下有對策”，也就是盡可能地挖掘政策對自己有利的成份。

當政策被市場化“有形”于“無形”，變成市場的構成要素，也幾乎最大程度地改變著市場。而被政策修改過的國內廣電市場當然不是真正意義上的市場，是一個有些變異甚至畸形的市場。主要有四個特點：一是主體人格扭曲。如今各級廣電雖然完成了管辦分離，卻并未實現事企分開和可經營性資產資源的有效剝離，非盈利性的公益性事業與盈利性的經營性產業兩種截然不同的社會角色兼容于一體，難免會產生利益沖突和矛盾，進而使廣電媒體的主體人格一定程度上呈“分裂”狀態。二是退出機制缺失。我國廣電市場最大的缺陷就是沒有優勝劣汰的退出機制，各級廣電媒體都無破產、倒閉之虞，即使經營最不得力的廣電媒體也不會退場。這就意味著市場對于廣電業來說，僅僅是一種經營方式和牟利工具，其優化配置各種要素資源的基礎性作用幾乎完全失靈。三是要素市場及產業鏈不健全。國內至今仍未形成統一完整、競爭規范的要素市場及產業鏈體系，“四級辦”的天然行政區隔將國內廣電市場版圖切割為無數“碎片”，只在上星頻道群內形成了一個以央視與省級衛視比拼為主的“全國性市場”，其余大大小小的各級廣電各自為營、各守一隅，均維持作坊式的低水平運作。同一區域內的競爭都是縱向上居高臨下式的，不同地域的同級廣電媒體之間不存在競爭的問題。四是廣電行業的封閉壟斷格局加劇。在網絡視頻、手機電視等新媒體迅猛發展和三網融合的趨勢下，傳統的廣電行業領地正在萎縮。雖然在廣電與電信的前一輪政策博弈中，廣電在掌控內容集成播控權方面先勝出一局，一定程度上延緩了電信進入廣電核心業務的步伐。但目前時隔已近兩年，絕大多數廣電仍浸淫于節目、廣告等傳統產業競爭不能自拔，在開拓電信業務方面幾乎無所作為。與電信、互聯網、新媒體相比，國內廣電市場競爭日漸窄化，這樣下去無疑會成為一種“孤島經濟”，最終喪失三網融合的歷史機遇，也喪失了與整個經濟融合互補的功能，進而遏制了廣電產業做大做強。

總之，現行的社會政治制度下，中國廣電業的繁榮發展，必須同時得到政策與市場的祝福。政策與市場二者相輔相成、缺一不可，在大方向上殊途同歸，合起來構成了具有中國特色的“廣電政策市”。但也必須看到，長期以來“廣電政策市”的天秤上，政策與市場的分量明顯偏向政策一方。黨的十八大報告明確指出，經濟體制改革的核心是“處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”。進一步明確了經濟領域改革發展中處理政策和市場關系問題的基本原則，對于經營性廣電產業領域的要素市場建設及市場體系完善具有重要的指導意義。目前的當務之急是進一步理順行政、事業、產業的管理體制及相互關系，加快健全完善廣電法律體系和要素市場體系，進一步深化公益性事業和經營性產業的分類改革，將公益性事業交給政府，將經營性產業交給市場，形成行政依法管理、事業依法運營、產業依法經營的新格局，才能使政策與市場既相互汲取、補充又相互制約，不斷在新舊觀念、制度及利益中尋找平衡點，進而更加有效地激發出政策與市場的正能量，推動中國廣電事業產業更好更快發展。