加快推進保障性住房建設的對策研究

孟慶強 孟威

文章編號：ISSN1006—656X（2013）09 -0016-02

保障性住房建設作為一項重要的民生工程，涉及群眾的切身利益，事關改革發展穩定的大局。2007年國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，國家對保障性住房建設的程度逐漸加強，保障性住房的建設規劃紛紛出臺。特別是十二五規劃，政府更把保障性住房建設作為日后工作的重點。

近年來我國學者關于保障性住房研究的越來越多，概括起來主要聚焦在以下方面：一是基于民生和社會穩定的視角，論述建立完善的保障性住房政策的迫切性和可行性，旨在呼吁政府加大投入力度，建立多層次的保障性住房體系（汪利娜，2009）。 二是探討我國保障性住房政策在實踐過程中遇到的障礙并對現有的政策效果進行評價，旨在反思我國現有的保障性住房政策，并提出改善策略（唐鈞，2011）。 三是綜述國外關于保障性住房供應機制的相關研究動態及成果，對發達國家（地區）解決保障性住房的經驗和做法進行梳理和總結，旨在對我國保障性住房體系的構建和合理化提供有益的建議（梁興輝，2010；孫鼎，2010）。

一、我國保障房發展歷程

我國早在1995 年就開始實施“安居工程”，推行保障性住房建設。其15年走過的歷程、特點可概括為：

（一）福利分房制度時代

1978 年以前，我國住房主要采取福利分房制度，包括兩種基本模式，即城鎮居民職工從單位獲得的分房，以及農民在政府分配的宅基地上自建房屋。此階段公共住房由政府統一供應，將住房建設納入統一的國民經濟計劃和基建計劃，由政府統一撥款，統一規劃、建造；公共住房的需求主體為企、實業單位；公共住房無償分配，采取低租金政策。由于公共住房只有投入沒有產出，不能形成良性的循環機制，導致住房問題解決的進程非常緩慢，住房擁擠、危舊房等等問題很多。

（二）三改四建時代

1978年至1998年這一階段，我國住房的主要模式為集資合作建房和“安居工程”兩種方式，同時實物分房還沒有完全取消。在這個階段進行了一系列的住房改革，可以概括為“三改四建：“三改”指投資方式的改革，從過去國家統一的投資改為國家、單位、個人三方共同負擔；管理方式的改革，從由居民所在單位和房管所進行房屋管理改為由物業管理公司進行管理，使得政府和單位擺脫住房管理的包袱；分配方式的改革，從實物分配改為貨幣補貼，逐步走向市場化、貨幣化；“四建”指的是逐步建立新型的公用體系，建立住房公積金，建立與住房消費相適應的住房金融，以及建立規范有序的房產交易市場。

（三）保障性住房體系正式確立階段

1998 年至2007 年期間，我國住房主要分為三個層次，即：一是面對最低收入家庭的廉租住房；二是為中低收入家庭提供的經濟適用住房；三是面向中高收入階層完全市場化的商品房。此種住房體系標志著我國保障性住房體系正式確立。

（四） 多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系確立

2007 年以后，保障房成為房地產政策重點，保障房建設重新得到重視。國務院頒布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出“進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，加大棚戶區、舊住宅區改造力度”。該政策標志著加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系的開始，房地產政策重點重回保障房，保障房建設重新受到重視。此階段的保障性住房主要包括：經濟適用房、廉租住房、兩限房、公共租賃房。

（五）加大保障房建設階段

2010 年起，開始加大保障房建設。同時，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10 號），指出加快保障性安居工程建設，確保計劃580 萬套保障房開工建設，當年實際開工590 萬套。同年底的“中央經濟工作會議”提出“要加快推進住房保障體系建設，加大保障性安居工程建設力度，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系”。2011 年3 月6 日，在“十一屆全國人大四次會議記者會”上，國家發改委透露“未來五年要建設城鎮保障性安居工程3600 萬套，今年1000 萬套，明年1000 萬套，后面三年還有1600 萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%?！?/p>

二、保障性住房運行中存在的問題分析

（一）住房保障政策覆蓋面窄

目前，雖然我國各個地區出臺了相應的政策，但是，低收入群體真正享受到保障政策的家庭仍然偏低，住房保障政策的覆蓋面較低，受益人數較少。同時，各地區規定，保障對象必須是具有該城市居民戶口（仍保留承包地或者宅基地的除外）。這就從根本上排除了農民工群體，說明政策缺乏公平的價值取向。

（二）保障性住房建設管理不完善

為降低土地成本，經濟適用房位置相對偏遠，這給購房者帶來沉重的交通成本。另外，一方面，廉租房在建設時會刻意追求更低造價，所以質量得不到保證，配套措施不完善；物業管理跟不上，很多房屋及設施都不能正常使用或損壞。最后，這些“公共房屋”極有可能淪為“貧民區”。另外，還有一些地方的部分人群靠對出具虛假證明材料獲得經濟適用房，然后轉手賣掉，或者出租獲得私利。很多人靠對出具虛假證明材料獲得廉租房，對此居民頗有微詞，但其實其經濟條件并不差，申請房子后也不常住，經?？罩?，或者別人來住。這說明住房保障政策公平上存在問題。

（三）運營管理機構不健全

住房保障工作涉及多個部門，包括收入審查、住房建設、戶籍審查、公示、輪候、配租、退出等多個環節，是一項復雜的系統工程，需要建立一套完善的管理運行機制，才能使得住房保障工作的順利實施和高效運行。目前，我國多數地區在實施住房保障過程中，主要由民政局，房管局，社會保障局共同承擔，條塊分割，缺乏獨立的、專業的管理運營機構。這就使得保障性住房不能統一管理，科學規劃，統籌布局；存在建設管理有漏洞；沒有科學的準入及退出機制，保障性住房資源被浪費，尋租；保障性住房銷售價格不能按照政策執行，真正需求者不能獲得保障性住房，使住房保障功能打了折扣。

（四）資金來源渠道不穩定

保障性住房特別是廉租房建設的資金沒有明確納入政府的公共財政體系，財政投入嚴重不足，其他資金來源不規范，因此保障性住房建設資金缺乏穩定性。

（五）購房金融支持措施不完善

購買保障性住房的多為家庭購買力低，需要銀行貸款支持。然而銀行貸款條件太苛刻，要求單位開具收入證明，方能辦理貸款。但是他們中的很多人都已下崗、失業或單位倒閉，無法開具收入證明，使得很多人遇到了貸款難題。弱勢群體購買保障性住房的金融支持不夠，也使濟南弱勢群體住房保障政策打了不小折扣，在很人程度上使得濟南的住房保障政策不能發揮應有的作用。

三、加快推進保障性住房建設的對策

（一）合理定位保障性住房

保障性住房建設作為一項安民心、穩社會的重大工程，其建設的目標定位應該是廣泛覆蓋的層次定位應該是中低檔的，從而滿足中低收入者基本的住房需求。

（二）建立專業的運營管理機構

住房保障是一個復雜的系統，實施住房保障職能是一艱巨的任務，單純的依靠某一個部門是不可能完成的，必須有一個相互協調，互相促進的整體，共同發揮住房保障功能。從香港地區和北京市的成功經驗來看，一個專業的運營管理機構在實施住房保障職能中發揮重大作用。一方面通過決策機構制定宏觀的政策、法律法規，確保保障工作有序的進行；另一方面通過專業的管理機構，保障建設質量和強有力的監督管理，對違規操作進行處理。另外，建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度，通過制定嚴格的審核機制，實行嚴格的準入機制，確保最需要人群的住房保障需求，避免了權力尋租，防止有限的住房保障資源的浪費，使保障性住房功能得到有效發揮。

（三）保證保障房資源的充足供給

土地和資金作為住房建設最基本的要素，國家土地供應政策和融資機制對保障房的發展有舉足輕重的影響。在土地資源緊缺的情況下，重點調控土地供給結構，土地供應要向民生用地傾斜；在廉租房的資金供用中，政府作為責任主體，應優先保障廉租房投資，并且把其納入政府的財政預算。此外，利用閑置公積金支持保障性住房建設，不斷開拓廉租房建設的融資渠道，動用社會力量進行融資，形成以政府財政資金為主、社會資金為輔的融資機制。

（四）建立科學合理的輪候機制保障資源分配的公平有效

要保證保障房這一稀缺資源的流動性和資源配置的效用最大化，須著眼于建立有效的信息公開制度，制定具體的程序性規定，擴大社會的參與。同時政府應擴大保障性住房政策的宣傳，作為保障性住房的主體，只有讓貧困群體充分了解這項政策，提高其參與率，加強監督再輔之以政府的宏觀政策，才能使之真正做到應保盡保。此外，建立詳細數據支撐的個人信用系統，通過制度來規范個人信用活動和當事人的信用行為，以有效分離不符合申請條件的居民。

（五）制定配套的購房支持措施

在不同的階段，采取不同的住房租賃補貼、實物配租和租金核減等保障手段；制定完善的住房金融政策，形成多元住房開發建設融資渠道；政府或社會創立支持居民住房信貸的住房金融機構，通過住房金融機構，國家采取稅收、利率優惠政策，鼓勵個人儲蓄和借抵押貸款購、建房。這些配套措施是住房保障政策的功能得以發揮。

目前，我國保障房建設政策支持力度逐步加大，商品房配建保障房、“限房價、競地價”等新的保障房建設模式將得到更廣的采用，在保障房大規模建設的階段，房地產開發企業應積極參與其中，各地方政府也應切實的貫徹執行保障房政策措施，創新思路，采取新舉措，解決保障房建設、運營過程中遇到的種種難題，最終促進保障房建設規模的逐步擴大和房地產市場的平穩健康發展。

參考文獻：

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