試論非正式組織在社會管理中的作用

劉東杰

（中共淮安市委黨校科研處，江蘇淮安223003）

梅奧發現“正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產生很大的影響?！钡⑽磳Ψ钦浇M織做更為深入的研究。切斯特·巴納德在深入研究的基礎上認為：“正式組織由非正式組織產生并且必須有非正式組織。但在正式組織產生以后，它們又創造出非正式組織并且需要非正式組織?！边@句話的意蘊是：非正式組織可產生正式組織，但并不必然地依存于正式組織；正式組織內部定會出現非正式組織，且非正式組織對正式組織的生存發展產生著較大的影響。因此，我們既可以將非正式組織視為獨立于正式組織之外的對象來加以研究，亦可以將非正式組織看作正式組織的共生元素來加以分析。本文就是在此意蘊下，對正式組織內外的非正式組織之社會管理價值進行分析的。

一、基于非正式組織分類基礎上的社會管理作用分析

國內學者竺乾威以三種不同的標準向我們展示了其對非正式組織的類型分析：一是以成員構成為標準，將非正式組織劃分為垂直型、水平型和混合型三類；二是以性質為標準，將非正式組織劃分為積極型、中間型和消極型三類；三是以穩定性為標準，將非正式組織劃分為較穩定型、短暫型和游離型三類。當然，基于其他的標準，還可以劃分為更多種類，如以非正式組織與正式組織的關系為標準，可將非正式組織劃分為依附型非正式組織和獨立型非正式組織兩類。本文嘗試將積極型、中間型、消極型的分類與依附型、獨立型的分類兩種分類標準整合后再分類(見表1)，并在新的類屬基礎上對非正式組織的社會管理功用進行分析闡釋。

表1 ：非正式組織分類

將兩種分類標準整合后，可得出非正式組織六種新的類種。本文就這六類非正式組織的具體社會管理功用進行分析。

（一）三類依附型非正式組織對社會管理的作用

依附型非正式組織存在于正式組織內，其對社會管理的作用通常以對正式組織的影響展現出來。即非正式組織作用于正式組織的目標達成，進而影響正式組織的健康發展，最終增強或削弱正式組織對社會管理的積極功用?！吨泄仓醒腙P于加強黨的執政能力建設的決定》中提出，要建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局。其中社會協同，就是要求各類社會組織對社會公共事務進行參與式管理。在構建社會管理新格局的背景下，各類社會組織的社會管理功用也日益被重視和發掘出來。

1.積極依附型非正式組織。正式組織內部通常會存在數量不等的非正式組織，這些非正式組織往往成為組織內成員交流信息、互慰感情、增強歸屬感的重要結構形態。正常情況下，組織成員不輕易向正式組織表達的各種意見和建議，往往都能在非正式組織內得到充分表露。這種意見和建議的表達，對正式組織可能產生正反兩方面的影響。積極依附型的非正式組織“其目的和活動規則與正式組織的目標與活動規則基本一致，這類非正式組織往往會對正式組織目標的達成起積極推動作用，同時也能滿足自身組織成員的需要?！币簿褪钦f，積極依附型非正式組織能與正式組織形成良性的互動：非正式組織的良性發展，使正式組織獲得目標達成的助推力；正式組織的健康成長又使非正式組織成為組織成員獲取社會需求的“精神家園”。眾所周知，“組織都是為了實現某個目標而建立起來的?！币布唇M織目標是組織存在的邏輯起點和價值所在。組織目標能否達成以及在何種程度上達成，將影響到組織自身的生存、發展和穩定。前面提到，積極依附型非正式組織，更容易使組織成員對其所屬正式組織產生目標認同，形成集體凝聚力，進而推動正式組織目標的達成。

在高度組織化的社會里，正式組織的穩定發展，是社會和諧穩定的重要基礎。當前，在新的社會管理格局下，各類組織作為參與社會管理的重要主體，能否真正擔當起社會管理職位的重任，在很大程度上取決于其自身發展的穩定性，因為自身不穩的組織往往自顧不暇，難以承擔起社會管理責任。而自身的穩定性又與組織目標的達成和成員的凝聚力相關。因此，要充分發揮各類正式組織的社會管理功能，必須重視積極依附型非正式組織對正式組織目標達成和成員凝聚力的積極作用。

2.中間依附型非正式組織。這類存在于正式組織之內的非正式組織，往往并不關心組織目標，對組織目標達成通常既無積極作用，也無消極作用，只是組織成員發展共同興趣、消磨時間的松散集合。但如若對這類組織加以積極引導，其有可能轉化為積極依附型非正式組織，對正式組織目標產生積極的推動作用；如若得不到正確引導，它也有可能蛻變為消極依附型非正式組織，從而掣肘正式組織目標的達成。當然，如若對這類非正式組織放任的話，它亦有可能長期保持中間依附型狀態，或隨著成員之間興趣的轉移等因素自行消失。中間依附型狀態的存在，對正式組織目標的達成雖無直接助益，卻可增強其成員對正式組織的歸屬感，從而間接地增強組織的凝聚力，間接地起到穩定組織成員的作用。

基于中間依附型非正式組織三種可能的發展趨向，其通過作用于正式組織進而間接對社會管理的影響，往往也會存在積極、中間和消極三種結果。從力量整合和資源充分利用的角度來看，有必要對這類組織加以積極培育引導，使其轉變成積極依附型非正式組織，或者至少要對其或明或暗地加以規范，使其不至于蛻變為消極依附型非正式組織，影響最終目標達成和結構穩定性，進而不利于所屬正式組織的積極社會管理功用的發揮。

3.消極依附型非正式組織。這類非正式組織的“目標和行為準則與正式組織的目標與行為準則不相一致甚至相互抵觸和對抗。它對正式組織的目標實現有很強的阻礙作用?！比魏握浇M織對消極依附型非正式組織都不會歡迎。但隨著組織規模的擴增，抱有各種現實需求和價值取向的成員進入組織，組織內定會或多或少地出現對目標缺乏認同的組織成員，相應的，消極依附型非正式組織也會出現。一般情況下，正式組織的發展時刻處于積極依附型非正式組織及規章制度約束產生的積極力量與消極依附型非正式組織帶來的消極力量的競爭之中。健康發展的正式組織，消極依附型非正式組織的力量會較小，這類組織通常能順利實現既定目標，使組織能夠具備參與社會管理的能力；處于積弊狀態的正式組織，消極依附型非正式組織的力量會很大，這種非正式組織會時刻掣肘著正式組織目標的達成，此時的正式組織往往因忙于自身的穩定發展，而無暇顧及社會管理。因此，對于存在較多消極依附型非正式組織的正式組織或者消極力量較大的正式組織，要真正承擔起社會職能，融入社會管理，就必須對此類非正式組織加以正確規約。

（二）三類獨立型非正式組織對社會管理的作用

獨立型非正式組織獨立于正式組織而存在，這類組織較之正式組織內部的依附型非正式組織更為隱蔽和松散，往往被忽視。此類非正式組織對于社會管理的作用方式、形式往往是多元的。

1.積極獨立型非正式組織。此類非正式組織獨立于正式組織之外，其成員對國家大政方針有著較高的認同感，對社會公共事務往往持有正向的評價，并有積極參與公共事務管理的意愿。因此，其行為方式和行為后果往往也會對社會管理帶來積極的影響。如自發形成的國家政策宣傳小組、非組織化的志愿者集合等都是此類非正式組織的典型。這類非正式組織成員通常對同一社會問題有著共同的觀點和看法，并有可能形成物理狀態的集合，甚至于建立正式組織。積極獨立型非正式組織成員，通常具備較強的公民意識，有著較高的社會管理參與熱情。在當前國家積極倡導建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局背景下，這類非正式組織的社會管理作用更容易發揮出來。積極獨立型非正式組織參與社會管理，一方面可減輕公共財政負擔，使政府集中財力辦大事；一方面可增進公眾對政府治理的認同感，使治理更具成效；另外，積極獨立型非正式組織參與社會管理的成功，將有利于更多的積極型正式組織的成立。

2.中間獨立型非正式組織。這類非正式組織往往基于廣泛的主題而形成，在政治上趨于“冷漠”，對公共事務不太關心，只要沒有感受到利益的“被剝奪”，就不會主動參與到社會管理中來。這類組織如果始終保持中間獨立，可能并不會對社會管理帶來積極或消極的影響。但正如中間依附型非正式組織一樣，這類非正式組織也可能存在三種行為取向：當中間獨立型非正式組織成員的個人利益得到惠顧或者受到某種利益的刺激，就有可能演變成積極獨立型非正式組織，或者原中間獨立型非正式組織成員解散后重新組合成新的積極獨立型非正式組織，積極參與到公共事務和社會管理中來；當中間獨立型非正式組織成員沒有感受到激勵，亦未感受到利益的“被剝奪”，那么這類非正式組織可能會保持原來的運行軌道，或者至多出現部分人員的流動更新；當中間獨立型非正式組織成員感受到利益的“被剝奪”，那么這類非正式組織可能轉變成消極獨立型非正式組織，或者其原有成員流出后加入或者整合為一個新的消極獨立型非正式組織，以各種影響社會管理的手段來維護自身利益。

3.消極獨立型非正式組織。這類非正式組織的存在，往往會掣肘社會管理，甚至本身就會成為引致社會管理的原因。在民主機制健全、公民利益訴求能夠通過正常渠道得以維護和表達時，這類非正式組織會相對較少；相反，這類非正式組織可能會相對較多?，F實中，因主體非理性要求無法滿足而產生的部分上訪集體，就是此類非正式組織的典型。消極獨立型非正式組織一方面表現為其對政治的消極認識，對國家公共政策“公共性”的不信任；另一方面表現為其行為方式和行為結果往往會帶來包括影響社會管理在內的消極后果。由于這類非正式組織成員往往分布于多個正式組織，或者不屬于任何組織，因此，對其行為進行規約通常較為困難，其行為帶來的社會管理消極后果，往往也較為嚴重。此類非正式組織往往具有較強的隱蔽性和分散性，是當前重要的社會管理對象和社會管理問題的重要來源。

二、合理激勵、引導和規約非正式組織，實現良好社會管理

無論組織內的非正式組織，抑或是組織外的非正式組織，在通常情況下都具有一定的隱蔽性，當然，這種隱蔽性并非全然是出于主觀使然，在大多數情況下，是因非正式組織的成員流動性大、目標不明確、沒有正式規章制度等特性帶來的。因此，要發現非正式組織，需要進行一番觀察。當然，有些非正式組織的隱蔽性也不排除主觀因素的作用，例如在嚴格限制成員私下交流的正式組織內，非正式組織的存在則因成員的主觀刻意而更顯隱蔽。又如，維穩背景下，基于共同訴求而產生的“上訪集體”，可能因忌憚地方政府截訪，往往更關注“集體”的隱蔽性。

當前，在社會管理新格局下，非正式組織理應成為社會管理的重要參與主體或重要社會管理對象。無論在公共部門、私營部門、社會組織，抑或是原子化的社會公眾之間，都可能分布著大量的非正式組織。一直以來，我們過于重視正式組織的培育和管理，而非正式組織在社會管理中的作用往往被忽視，或者直接將其劃歸于正式組織管理。這既帶來了各類非正式組織發展的無序，也使非正式組織良好社會功用趨于弱化。未來，我們應充分發揮各類力量的作用，優化配置各類社會管理資源，實現“善治”的良好狀態。

（一）對積極型非正式組織加以激勵

積極型非正式組織本身就有參與公共事務的意愿，并且，其行為方式和行為結果往往對社會管理有正向作用。而非正式組織畢竟缺少正式組織所具備的明晰嚴格的規章制度、明確如一的組織目標和為目標努力的責任化的人員集體，因此，自發的非正式組織相對于自覺的正式組織而言，其對社會管理的作用和影響是較小的。如果對積極型非正式組織加以激勵，為其創造良好的社會管理參與條件，這類非正式組織可迸發出較大的能量。某些非正式組織在條件成熟的情況下，都會具備轉化成正式組織的沖動，因此，若加以培育和引導的話，積極型非正式組織也可能成長為積極型的正式組織。這樣，便會進一步增進良性社會管理的力量。對積極型非正式組織應如何激勵，才能使其發揮最大限度的社會管理效用？首先，應該正確識別積極型非正式組織。由于非正式組織類別較多，通常又較為隱蔽，這就為識別積極型非正式組織帶來了一定的難度。如果不能準確識別積極型非正式組織，罔顧此類組織的存在，或者不加區別地對所有非正式組織同等對待，那么，可能產生的后果，要么是積極型非正式組織信心受挫，要么是其成員迅速流失，要么轉變成中間型甚至消極型非正式組織。這對社會管理來講，是一種正向力量的流失。其次，對于確定的積極型非正式組織，要為其創造盡可能多的便利條件來參與社會公共事務。這包括吸納其核心成員為社會輿論調查員，建立信息收集、反饋機制等，必要時還可以提供物質上的支持，使其在自我實現中，擔當起更多的社會管理責任。最后，在條件成熟時，可將積極型非正式組織轉化為積極型正式組織。當非正式組織成員相對固定、目標相對明確，同時又具有穩定性傾向時，政府可以為其提供法律注冊的便利，使其成立為更具目標達成的正式組織。

（二）對中間型非正式組織加以引導

基于中間型非正式組織具有三種發展的傾向性，因此，必須加以合理的引導，使其避免蛻變成消極型非正式組織、或其流動的成員成立新的消極型非正式組織。中間型非正式組織因其中間性質，一般既不會成為社會問題的制造者，也不會對社會管理有多大助益。但只要通過相關制度設計或政策調整，就有可能引導非正式組織走向積極，成為自覺參與公共事務和社會管理的主體。例如組織內成員因興趣愛好自發形成的小團體，這種小團體雖然松散且流動性較大，但因共同興趣存在，仍具有一定的穩定性。對該小團體如果及時發現，且通過文化改造、物質激勵、制度規范等措施加以引導，這類非正式組織很可能會發展成為對組織發展感興趣、與組織目標一致的積極型非正式組織，進而通過其對正式組織的正向影響，來為社會管理助力。那么，對中間型非正式組織如何加以引導呢？一方面，對這類非正式組織應持包容態度，不應因其與工作無關或者以影響形象、團結穩定的理由加以取締，否則會引發其成員的不滿和抵觸情緒；另一方面，可通過非正式組織內部的文化改造，循序漸進地將其引導到積極的路線上來。譬如為不同的中間型非正式組織建立相應的物理環境，使其能夠充分地交流信息、思想、觀點，同時，還可以讓有一定領導力和控制力的成員融入該非正式組織，通過潛移默化的文化、思想感染，使此類組織成員逐步樹立起積極的政治觀；最后，可以通過各種途徑將中間型非正式組織與積極型非正式組織進行整合。當然，這種整合應采取“隱性”的手段和措施。例如，可就同一問題，通過“頭腦風暴”、“辯論賽”等方式向兩種非正式組織成員征詢意見。這有利于激發兩種組織成員對同一問題的關注熱情，進而以興趣為核心，逐步將原來相對分明的組織界限打破，使其成員融合、重組為一種新的積極型非正式組織。

（三）對消極型非正式組織加以規約

組織內的消極型非正式組織，因影響正式組織目標的達成，往往不受各類組織歡迎，甚至有些組織制定規章制度，嚴格壓縮組織內非正式組織的生存空間。這種通過壓制手段破壞組織內非正式組織生態的做法，很難取得良好的效果；相反，會使原本存在的消極型非正式組織更趨于隱蔽，甚至產生更多的消極型非正式組織。組織外的消極型非正式組織，其成員往往不屬于同一正式組織，或者不屬于任一正式組織。此類消極型非正式組織的產生，多是在“利益剝奪感”的驅使下，因申訴無門而自發形成的。此類組織成員大多數是存在合理利益訴求的，但也不排除部分成員存在非理性利益訴求。這類消極型非正式組織往往對社會管理的影響更為直接：要么干擾正常社會秩序，成為社會管理的對象和問題的來源；要么影響正常社會管理機制運作，掣肘社會管理效力。因此，對消極型非正式組織必須加以正確的規約。

對組織內外消極型非正式組織如何規約，才能削弱其對社會管理的不良影響呢？首先，對非正式組織成員應進行說服教育。此類組織成員通常會存在各種不滿，而又不敢或者無法通過正式渠道疏解。對此類非正式組織應及時發現，就其成員的各種不滿應依據客觀情況加以分析，對其合理的訴求應加以解決，對其非理性的訴求，應曉之以理，通過反復的說服教育，使其認清環境和形勢，權衡行為選擇的利弊，從而使此類非正式組織存在的動因得以消除；其次，要對正式組織的規章制度、組織文化等進行重新審視，看其是否公正、是否積極。因為，不公正的制度和消極的組織文化往往是消極型非正式組織產生的重要源頭。如果制度公正合理，文化積極和諧，那么就要從成員的角度對消極型非正式組織認真審視。對于組織外消極型非正式組織產生的原因，也要從相關社會制度、法律政策、社會文化及成員個人利益和價值觀的角度合理分析，區別對待兩種消極型非正式組織其原動力，找準相應的應對措施；對于某些因非理性需求產生的通過柔性手段無法改造、引導和規范的消極型非正式組織，在必要的情況下可以采取強制、懲處措施等“硬約束”手段加以規約。

[1][3][5]竺乾威.公共行政學[M].上海：復旦大學出版社，2000:46;48;49.

[2]切斯特·巴納德.經理人員的職能[M].北京：中國社會科學出版社，1997:96.

[4]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003:44.