新農村建設視閾下農村公共物品供給機制的現狀與完善*

談 淼

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123）

一、新農村建設與公共物品供給的關系

（一）公共物品供給對新農村建設的促進作用

第一，農村地區公共物品充足供給能增加農業產量。農業基礎設施的完善、農業科技的不斷發展，將很大程度上推動農業綜合生產力不斷提高，為農業增產打下堅實基礎。

第二，農村地區公共物品充足供給能推動農村繁榮發展。隨著農村社會建設的不斷加強，鄉風文明、村容整潔的農村生活環境正不斷得到改善，農民基本生活必需物品得到有效保障，農村新型合作醫療制度也更加健全，農村繁榮必將得到長久保障。

第三，農村地區公共物品充足供給能增加農民收入。充足的農村公共物品，在促進農業持續發展、農村穩定繁榮的同時，也很大程度上促進了農民收入增長。

（二）新農村建設的深入發展促使公共物品供給的合理化趨向

隨著新農村建設的深入發展，農業、農村、農民所需的基礎設施總量上將不斷得到滿足，農民的自治意識也不斷覺醒，公共物品僅有“量”的滿足也早已不符合農民需求，如何改善廣大農村地區公共物品的供給結構、調整農村地區公共物品的供給機制成為人們日益關注的問題。這些情況的發生，將會有效推動廣大農村地區公共物品供給結構的不斷調整與機制的不斷完善，促使廣大農村地區公共物品供給不斷趨向合理化。

二、新農村建設中公共物品供給存在的問題

（一）供給總量不足

在我國現行公共財政體制下，國家財政轉移支付主要用于城市投入，而農村相對缺口較大，這直接導致了農村公共物品供給難以得到保證。而地方縣鄉兩級基層政府極為有限的財力，導致其根本無法提供足夠的農村公共物品，最終造成廣大農村地區公共物品短缺、農業基礎設施匱乏、農業科技資金投入嚴重不足、村莊環境整治力度不足、農村防災減災投入空缺、農民業余文化生活單一等問題。

（二）供給決策不科學

“公共物品的決策制度通過某種方式把公共物品的需求表達出來，決定是否提供該物品，并規定由某一主體通過某種方式承擔責任。”當前，我國廣大農村地區公共物品的供給主要處于強制性供給制度之中，政府是決策的主體。一方面，基層政府在提供農村公共物品時，往往因為法制意識不強、民主意識薄弱，對那些能增加政府利益，提高官員政績的見效快、短期性的公共物品較為熱衷，此類公共物品的過度供給超出了農村地區的實際承受能力，不符合農業發展、農村建設、農民生活的實際需求。另一方面，對那些農民急需的、見效慢、周期長的公共物品卻怠于提供，而這些公共物品才真正關系到農業、農村的可持續發展。這種由上而下的供給決策方式，如果得不到切實改善，勢必大大影響到我國廣大農村地區公共物品供給效益的提高。

（三）供給結構失衡

農村地區公共物品供給的結構失衡，是指“在既定的供給水平下，由于公共產品供給方式、供給內容、供給環節等方面的原因所造成的供給與需求間的偏差”。其主要表現在以下兩個方面：第一，供給錯位。政府財政支持的項目和農業、農村、農民的實際公共物品需求不符，并且這些物品存在著過剩風險。第二，農村地區差異性的公共物品供給力度不足。我國部分發達地區農村建設已提升到一個新水平，這些地區的農民對公共物品有了新的需求，并呈現出多樣化發展的趨勢。因而，原本相對單一的公共物品越來越不能滿足農民生活的實際需要，農民愈發希望政府能夠根據各地區的實際經濟發展水平，對公共物品進行有針對性、差異性的供給。

（四）供給差異拉大

當前我國廣大農村地區公共物品存在著地區之間和城鄉之間的巨大供給差異。2010年，我國東南部分發達地區的人均GDP已超過七千美元，已達到部分中等發達國家的發展水平，可是西部一些落后地區的人均GDP只有一兩千美元。當東部一些發達地區的農民已經開始要求公共物品的差異化供給時，而西部一些落后地區可能連基本的公共服務也享受不了，基礎設施老舊、教育水平低下等問題長期阻礙著這些地區的健康發展，深深影響當地農民的日常生活。由此可知，公共物品供給在當前我國農村地區存在著很大的差異，欠發達的中西部地區公共物品供給能力遠遠低于經濟發達的東部地區。

另一方面，公共物品供給的城鄉差異長期存在并不斷拉大。由表1可知，在過去的二十年間，從全社會固定資產投資結構來看，城鎮固定資產投資在全社會固定資產投資中所占比重大幅度提升，而農村的固定資產投資在全社會固定資產投資中所占的比重卻逐步下降。農村和城市在固定資產投資上的差距逐步拉大，與此同時，農村和城市在固定資產投資上本來就存在著巨大差距，這必然很大程度上限制了農村地區公共物品供給的資金支持力度，導致廣大農民群眾能夠享用的公共物品與城市居民間存在較大差距。

表1 ：全社會固定資產投資結構（單位：%）

三、新農村建設中公共物品供給存在問題的原因

（一）政府責任缺失

2005年初新修訂的《國務院工作規則》提出：“國務院及各部門要加快政府職能轉變，全面履行經濟條件、市場監管、社會管理和公共服務職能”。公共服務是政府的主要職能之一，因此，在農村地區公共物品的供給中，政府也理應承擔起主要職責。可是，當前我國廣大農村地區公共物品的供給大多仍處于一種低效的“自給自足”的模式，根本不能保障公共物品充足、有效供給，致使農村地區公共物品供給總量短缺、質量不高。這種情況的發生，一個至關重要的影響因素就是“政府對農村公共物品需求的有意無意忽視”，這和政府責任的缺失有著密切關系，并有以下三方面表現：

第一，規避供給責任。在我國，長期實行著“城鄉分治”的治理模式，這直接導致在公共物品供給上也長期采用“雙軌制”，即在城市中公共物品的供給基本上都是政府負責，而在農村地區，卻基本上都由農民自己籌資來共同建設。自分稅制改革后，鄉鎮政府財政較為困難，而上級政府財政支農轉移支付又不足，農村公共物品供給中政府責任的規避無疑加重了農民負擔。

第二，弱化供給責任。農村地區公共物品的供給過程中政府支持力度不足，造成農村地區公共物品的供給在數量和質量兩個方面都無法得到保證，而使農村基礎設施等方面與城市間形成巨大差距，這不但大大損害了廣大農民的利益，還在很大程度上威脅到廣大農村地區社會的長期穩定。

第三，扭曲供給責任。政府由于熱衷于追求自己的利益，提供的公共物品往往不符合當前“三農”建設的急切需求，不符合農民的實際需要。一些政府官員為了達到自己的部門利益或個人利益，在不切合農村實際的情況下大搞政績工程，只看眼前不顧長遠。政府有意無意地扭曲供給責任，造成了廣大農民群眾急需的公共物品短缺，而需求較小、甚至無需求的公共物品嚴重過剩，導致公共資源的極大浪費，損害了農民利益。

（二）投入不足

第一，資金投入較少，直接引起我國廣大農村地區公共物品供給總量不足。2009年全國財政總支出為76 299.93億元，其中“三農”支出為20 042.6億元，占總支出的26.3%。2009年全國醫療衛生財政支出為3 994.19億元，其中農村衛生支出為395.37億元，還不到全國醫療衛生財政支出的1/10。財政資金的分配長期以來向城市傾斜，而農村獲得的財政補助資金卻相對過低。

第二，合理的農村融資體系有待完善。農村公共物品供給不僅面臨著國家財政資金供給不足的困難，而且遇到了資金融通的障礙。黨的十七大明確提出，要統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。我國經過長期的改革與發展，工業已基本具有反哺農業的能力，城市亦有支持農村發展的基礎。然而，因為當前農民信用體系建設不健全，銀行給農民發放貸款的手續繁瑣、額度較小，而且大部分農民習慣于將閑置資金存入銀行，銀行從農村吸收了大量的資金卻沒有用于支持“三農”建設，導致向農村地區投入的公共物品供給資金更加短缺。

第三，缺乏具有相關知識和能力的專業隊伍。推動新農村不斷發展，解決當前農村地區公共物品供給存在的問題，需要具備了解農村、掌握知識的專業化人才。而當前，農村地區公共物品供給過程的主要參與主體即政府和農民。基層政府由于人員編制和財力的限制，未能設立專門的管理和服務于公共物品供給的機構，也未能加大資金支持開展相關培訓、建立專業化工作隊伍。而農民由于自身能力及受教育程度的限制，在參與公共物品供給的過程中，未必能闡明自我真實意愿、表達切實需求。

（三）供給決策機制存在障礙，管理機制混亂

我國目前采用的自上而下的農村地區公共物品供給決策方式，直接導致政府獨自決定公共物品供給的數量和結構，并逐級要求各級政府貫徹執行。這種供給模式在2006年取消農業稅之前主要包括兩種方式：“一是物質成本由鄉鎮的制度外收入‘三提五統’及‘一事一議’的各項臨時收費、攤派來分擔；二是人力成本由農民的義務勞動來補償”。這樣的供給決策機制，不但會造成廣大農民迫切需要的公共物品嚴重短缺，同時也導致公共資源巨大浪費，增加了農民壓力。

自1994年國家對稅制進行改革以后，中央政府把財政權收回，事權下放至各級政府。由于各級政府職責劃分不清，尤其是鄉鎮政府往往出現財權小但事權大的狀況，無形中大大增加了鄉鎮財政的壓力，也使各級政府在進行供給決策時思路模糊不清，管理上存在嚴重問題。

（四）城鄉二元供給體制障礙

我國農村地區公共物品長期以來的低效供給，根本上就是由城鄉二元化的經濟結構所導致的。從上世紀50年代以來，我國長期實行著城鄉分治的管理體制，逐步形成了城鄉二元經濟結構，這樣的經濟結構，偏向于注重城市的發展，而忽視了農業、農村自身的積累和發展。通過戶籍制度人為地把市民與農民分開，公共物品供給中也形成了城鄉二元供給機制，造成在公共服務和公共資源分配中的城鄉不平衡，差異拉大，廣大農民受到了不公平的待遇。

（五）問責機制尚未形成，監管不到位、不規范

當前，在我國廣大農村地區的公共物品供給過程中問責機制尚未形成，監管不足也導致了公共物品供給低效狀況的發生。農村公共物品供給涉及從中央到地方的各級政府，政府間職責劃分不明確，直接導致了實行問責制過程中遇到復雜的阻礙，所以由于供給決策偏差或錯誤而導致的供給低效，也無人負責，這必將加重政府官員對農村地區公共物品供給的浮躁心理。而在我國農村地區，農民自我權利維護意識不強，參與意識薄弱，農民的利益訴求與意志表達存在嚴重障礙。基層政府及村民自治組織公務支出尚未完全公開，很大程度上損害了農民群眾的知情權，農民很難發覺自我合法權利受到了損害。同時，相關問責法律、法規的缺失，給問責制度的實行造成了很大的阻礙。

四、新農村建設背景下農村公共物品供給問題解決對策

（一）改革政府行為，建設服務型政府

政府作為公共物品的供給主體，其行為會直接影響到公共物品的供給有效性。我國長期實行計劃經濟，深受計劃體制的影響，改革開放以來，逐步向市場經濟轉變，政府在經濟調節、市場監管中的行為也從管制型向服務型轉變。然而，長期以來管制主義的影響并沒有完全褪去，在農村地區公共物品的供給過程中也有所體現。為此，改革政府行為，更好地履行政府的公共服務職責，建設各級服務型政府，有助于當前農村公共物品供給機制的改善。第一，政府在社會經濟活動中的行為要有進有退，合理調整政府經濟活動領域。政府從私人物品生產領域退出，大力提高對公共物品的供給投入力度，能有效改變當前我國廣大農村地區公共物品缺乏的狀況。第二，政府從農村實情出發，深入研究農村地域和主體上的差異，充分考慮農民群眾對公共物品的切實需求，建設服務型政府，強調“政府不應該關注公共物品的全面性，而應該注重對公眾需求滿足的有效性。”第三，每一級政府要就廣大農村地區公共物品的供給職責與范圍作出清晰的界定與劃分。在明確責任的同時，明確各級政府的分工，將各項工作落到實處，完善農村公共物品的供給責任機制。

（二）做好支農資金投入和組織保障工作

第一，加大財政資金支農力度。當前，我國廣大農村地區公共物品面臨著供給不足、地域差距拉大等問題。要很好地解決這些問題，只有國家調整財政政策，不斷優化財政支出結構，調整資金走向，多渠道增加財政支農資金投入，加大財政支農轉移支付力度，才能為切實改進當前我國廣大農村地區公共物品供給的現狀奠定堅實的基礎,提供較為完善的保障。

第二，建立現代農村金融制度，拓寬籌資渠道。隨著市場經濟的深入發展，市場主體的功能和作用將不斷得到拓展和延伸。在農村地區公共物品的供給中，應當引入市場機制，發揮市場的主導作用，逐步建立并完善現代農村金融制度，促進農村地區公共物品的供給資金來源向多元化發展，不斷加大對農村金融制度的建設與改革力度，通過財政政策與貨幣政策的調節，促使銀行把從全社會吸收的信貸資金更多地返還農村，為廣大農村地區經濟建設和社會建設提供充足的資金支持。目前，許多國家已相對廣泛地采用PPP（Public-private part?nership）模式，即公私部門的伙伴關系，來改善各自農村地區公共物品的供給體制，努力提高供給效率。這種模式能夠很好地避免以往政府投入方式中重建設、輕管理的現象，是公共物品供給領域、尤其是基礎設施建設方面一種新型的管理模式，能夠極大地推動廣大農村地區公共物品的高效供給。

第三，加強“三農”工作人才隊伍建設。要實現廣大農村地區公共物品的充足有效供給，良好的組織工作是基本保障。只有培養具有專業知識和技能的新型農村工作者，才能在符合農村實際的情況下更好地推動“三農”工作的開展。首先，不斷鞏固并完善大學生村官制度，逐步提高大學生村官服務“三農”工作的能力，拓寬大學畢業生支援“三農”工作領域。在當前黨和國家大力號召大學生到農村發展時，大學畢業生更應該擔負起祖國交給的艱巨使命，甘愿投身農村，扎根基層，為社會主義新農村建設奉獻自己的力量。其次，推動公共服務的事業性組織不斷發展，加強事業單位改革，服務好“三農”工作。

（三）增強農民主體意識，建立自下而上的需求表達機制

我國廣大農村地區公共物品供給中長期以來形成的自上而下的決策方式，往往會導致供給結構失衡等問題的發生，激化長期壓抑下來的矛盾。逐步建立農村地區公共物品供給自下而上的合理決策機制和真實需求表達機制，可以真實地反映農業、農村、農民的急切需求，讓人民群眾參與到決策環節中，不斷增強農民的主體意識，并逐步建立起協調政府和農民意愿的良性溝通機制。這樣不僅可以體現農民的自由意志，也可以形成對政府及其工作人員的監督與制約。要在不斷改善廣大農村地區公共物品供給短缺狀況的同時，逐步提高供給質量。

（四）推進基本公共物品供給均等化，實現城鄉區域協調發展

基本公共物品均等化供給，是推動新農村建設的迫切需要，也是協調城鄉共同發展、促進社會和諧的必然要求。與城市相對的廣大農村地區，要實現公共物品充足有效供給，必須在基本公共物品供給如教育、醫療等方面，與城市能夠得到平等待遇，甚至更加偏向于農村地區。我國政府要改變以往“重城市、輕農村”的思路，在財稅政策上更加支持農村的發展，加大支農轉移支付力度，加強對中西部一些落后地區的政策支持，使廣大農民群眾能夠平等地參與到現代化進程之中，共同分享改革發展帶來的成果。

（五）建立農民滿意度考核體系，推進行政問責制

大力推進行政問責制，逐步建立農民滿意度考核體系，是農村地區公共物品充足有效供給的制度保障。首先，要逐步出臺與行政問責相關的法律、法規，為推動行政問責制的實行提供有力的法律保障，使對行政“不作為、亂作為”等行為的處罰有法可依。其次，明確劃分政府職責，將職責具體落實到每一個相關公務人員。對只看眼前、不顧長遠的行為要加大處罰力度，努力促使政府工作人員從農村實際出發，仔細決策，認真落實。再次，努力建立與完善農民滿意度考核體系，引入第三方考評機制，完善監督體系，促進政府更好地履行公共服務職能，切實改善農村地區公共物品的供給結構，努力促進廣大農村地區公共物品高效供給。

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