國家戰略審計相關問題初探

（安徽財經大學會計學院 安徽蚌埠233041）

一、研究背景

國家審計是國家審計機關代表政府實施的審計。國家審計起初主要是為了監督國家政策實施過程中的財政收支和資金運用情況。隨著時代的變化，我國更加強調人民民主政治原則，人民希望進一步了解國家財政的管理明細和國家戰略實施的優劣之處。國家審計自然順應社會公眾需求環境的變化，對自身的職能作出深化和改變，減少政府機構對審計機關的制約，進一步保證審計結果的公正性，為人民的需求提供滿意的數據。因為審計目標受到審計環境變化的影響，這種變化導致的社會公眾需求環境的變化影響了審計目標的確立。

近年來，世界經濟環境動蕩，為了維持經濟環境平穩，國務院頒布了一系列戰略和政策，那么這些戰略實施的可行性、風險、效率、效果如何檢驗和監督，在復雜多變的風險環境中，如何實現戰略的適時調整與轉變，使國家戰略更好地適應外部環境的需求，對戰略績效的實施效果進行績效控制，實施國家戰略審計成為必然。然而目前，國家戰略審計還沒有一個公認的嚴格的概念，其研究仍處于初級階段，基于此，本文對相關問題進行探討。

二、國家戰略審計概念的提出

國家戰略是決定我國未來的階段性方針政策的重要方向性指導，是對我國產生重大影響的某一項持續幾年或者幾十年的方針政策。在我國，國家戰略一般由國務院制定和公布，在每年的中央經濟工作會議上討論，并在政府工作會議上向人民代表報告，由人民代表進行監督和判斷。但是，國家戰略是否應該這樣制定，是否可以規避風險，如何實施才能更有效率，實施時如何監督，實施的成效如何，是否能夠達到戰略目標等等，這些實質性的問題，都可以由專門的審計人員進行審計。對國家戰略進行審計這一過程具體怎樣實行，相關的理論依據、事實依據，則是國家戰略審計需要討論的問題。

國家戰略審計，就是審計人員對國家戰略管理的全過程進行的分析、監督和評價的活動，即對國家戰略制定的科學性、合理性的審計，對國家戰略執行的監督以及對國家戰略實施效果的有效性進行評價的一種審計活動。國家戰略審計的基本特性，決定了它可以代替人大對國家戰略的制定、實施、效果進行專業、具體的監督。通過對國家戰略制定的事前審計，預防國家戰略的風險；對國家戰略實施的事中審計，監督實施過程的合規性；對國家戰略實施效果的事后審計，確定國家戰略的實施質量及是否達到預期目標。

國家戰略審計是國家審計的一部分，在我國，國家戰略審計的提出具有重要的理論及實際意義。2013年我國經濟社會發展的總要求發生了轉變，需要國家戰略向“提高經濟增長質量和效益”的方向上傾斜，在這種轉變經濟結構的關鍵時刻，需要國家審計充分發揮國家審計的“預防、揭示、抵御”作用，以審計的視角對國家戰略進行監督，達到審計計劃的要求。其次，人民監督和輿論監督的發展，使得我國的國家戰略實施需要更大的透明度，一項國家戰略的實施，全國人民都是其利益相關者，而利益相關者的具體需求，就是想要了解對國家戰略的制定和執行情況。而人民能夠使用的手段，就是通過全國人大進行監管。國家對于國家戰略審計支持的力度能夠決定國家戰略審計開展的深度，就是國家戰略審計在民主政治建設過程中的規范性和高質量必須得到保障，因此，建立健全對國家戰略的審計監督體系勢在必行，這也是國家戰略審計的意義所在。

三、國家戰略審計實施的基礎

（一）從審計的基本性質看，國家戰略審計的實施必須保證審計機構的獨立性

1983年，國家審計署設立，隸屬于國務院領導，對國務院負責并報告工作。我國《憲法》規定，國家審計機關獨立行使審計監督權，不受其他行政機關干涉。自從國家審計署設立以來，我國一直采用的是行政型審計模式，我國的審計工作得到了很好的執行，審計領域逐漸擴大，審計方式逐漸成熟，審計內容逐漸深化，在預算執行、風險控制、財政決算等方面有了較大的進步。但是，隨著風險環境的變化，以前的優勢可能成為現在的劣勢，國家行政機構對審計機關的制約對審計工作的獨立性產生了影響。雖然國家審計署審計長的任用需要全國人民代表大會決定，國家主席任免，但提名過程由國務院掌控，國家審計署在獨立性方面并未達到一定的高度。國家經濟方面的戰略布局一般是由國務院審核批準，審計署作為國務院下屬機構，監督國家戰略的制定難免有立場不清之感。

鑒于審計有監督評價、預防、揭示和抵御的特性，想要得到可以被人民認可的國家戰略實施結果，可以由審計機構代表全國人民代表大會具體運行對國家戰略的監督職能，但運行這種職能的前提是要提高政府審計模式的獨立性。國家戰略審計實施的主體必須保證身份上的獨立性，否則在人事任免、預算、人員調配和活動資金等方面可能受到制約，導致整個審計過程中審計人員難以作出公正客觀的評價。從目前國家審計的監督能力、對風險的規避能力、對財政的審核能力來看，國家審計署在審計計劃的制定上對于國家戰略的風險防范以及戰略制定的監督預防作用沒有得到明確的體現，而對于戰略的實施和結果的驗收，細分到專項資金審計、政府投資項目審計等，已經有了較清晰的流程。因此，只有轉換審計機關與政府和人大之間的組織關系，改革我國現行的行政型審計模式，才能確保國家戰略審計的順利實施。

（二）從審計的職能權限看，國家戰略審計需要上升到國家治理的高度

2011年劉家義審計長在關于“國家審計與國家治理”的講話中將國家審計上升到國家治理的層次。這是因為審計在經濟環境中有其獨特的作用，即對于風險的防范功能。這種風險控制能力放在國家層面上，就是對國家治理過程中的經濟環境進行監督，從而達到對權利機構的制約。

2008年金融危機爆發后，為應對全球經濟危機，中國政府迅速啟動了四萬億經濟刺激方案。而事實上，這項戰略的實施確實緩解了我國面對金融危機的壓力，但同時也帶來了許多負面影響，例如2010-2011的通貨膨脹現象，產能過剩導致中國煉鋼行業的大規模虧損等等。在一項經濟戰略實行以后，在每年“兩會”的政府工作報告中，會對這項戰略的實施效果進行總結和述評。而人民代表大會對相應戰略進行評價所能參考的數據和資料，需要公平公正可以信服的證據。如果國家審計機構具有強大的權威性和獨立性，可以從根本上或者基本上保持不受政府機構的牽制，就可以更好的為人民服務。社會公眾可以通過審計結果了解國家經濟戰略的實施情況，有助于實現人民當家作主的愿望和進一步參與國家治理的要求。而國家審計機構通過這一過程也可以發現被審計單位和自身存在的缺陷，提出相應的建議，一方面健全被審計單位的風險管理和內部控制，提高被審計單位的經濟效益；另一方面也可以完善自身，彌補審計計劃的漏洞，增加審計經驗。國家審計的作用并不僅僅局限于單純的審計過程，通過審計能夠讓社會公眾參與到國家治理的層面，讓社會公眾更深入地了解國家戰略實施過程中遇到的各種問題，讓社會公眾能夠站在同樣的高度上，給予國家戰略的實施效果予以評價，這才是目前國家審計順應經濟社會發展所應該具有的功能。

我國今年的政府工作會議，主要的戰略布局集中在應對國際金融危機的嚴重沖擊，創新型國家建設，新能源開發等等。其中國家審計能夠發揮作用的，就是國家經濟戰略，主要以維護國家經濟安全為主要目標。國家戰略審計的提出，順應了國家審計有必要參與國家治理層次的大勢，順應了風險環境變化的趨勢，順應了目前審計實踐的需要，順應了公眾對國家戰略實施的監管要求。國家審計的特性決定了它可以以公正客觀的角度評價監督國家戰略的實施，預測國家戰略的風險。

（三）從外部環境的需求看，國家審計應對國家經濟戰略實施過程發揮充分作用

國家審計的“免疫功能”可以更好地讓國家經濟戰略順利實施，并得到更好的效果。我國民主政治體系的深化，也要求國家審計發揮“預防、揭示、抵御”的功能。當今的國際經濟環境充滿動蕩和不確定性，我國的國家戰略審計應該提高核心能力，充分發揮風險防范功效，對國家戰略布局時的外部經濟環境風險起到防范作用，在國家戰略的實施過程中起到監督作用，在國家戰略的驗收過程中起到檢驗作用。