國庫資金風(fēng)險(xiǎn)分析及其管理路徑選擇
——以寧波為例

(中國人民銀行寧波市中心支行浙江寧波315040)

■長期以來，強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理、確保國庫資金絕對安全是國庫各項(xiàng)工作的重中之重。隨著當(dāng)前國庫履職環(huán)境越來越復(fù)雜，國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷更新上線，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理也面臨著新的變化和挑戰(zhàn)。本文結(jié)合寧波市的實(shí)際情況，分析當(dāng)前國庫資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)、存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)思路。

一、國庫資金面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)及特點(diǎn)

國庫根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理預(yù)算收入、預(yù)算撥款、預(yù)算收入退庫及預(yù)算收支更正等預(yù)算收支業(yè)務(wù)。從實(shí)踐情況看，國庫資金主要面臨內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)制度風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)、人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及國庫業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)技術(shù)的不斷發(fā)展變化，國庫資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不斷變化。當(dāng)前，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：

(一)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大大增加。2012年，寧波全市各級(jí)國庫預(yù)算收入、預(yù)算支出、退庫、更正業(yè)務(wù)分別達(dá)1 589.9萬筆、73.9萬筆、20.3萬筆和0.4萬筆，比2008年分別增長51.5%、859.7%、66.4%、-50%；金額分別為1 202.9億元、1 801.4億元、574.1億元和148.4億元，比2008年分別增長86%、101.5%、67.2%、23.3%。隨著國庫業(yè)務(wù)規(guī)模的快速增長，由于業(yè)務(wù)差錯(cuò)導(dǎo)致的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大大增加。

(二)相對預(yù)算收入業(yè)務(wù)，預(yù)算撥款、退庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更集中。在各級(jí)國庫辦理的預(yù)算收支業(yè)務(wù)中，由于稅收、非稅等預(yù)算收入的最終收款人是各級(jí)國庫，因此一般不會(huì)出現(xiàn)通過收入業(yè)務(wù)盜取國庫資金的情況。相對而言，通過預(yù)算支出、退庫業(yè)務(wù)挪盜國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)程度更高。同時(shí)，隨著以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以國庫集中支付為主要資金繳撥方式的財(cái)政國庫管理制度改革的不斷深入，國庫通過額度控制方式進(jìn)行單一賬戶體系間財(cái)政資金支付清算，支付風(fēng)險(xiǎn)日趨集中。

(三)國庫業(yè)務(wù)電子化程度日漸提高，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨隱蔽。目前大部分國庫業(yè)務(wù)已實(shí)現(xiàn)從手工辦理到電子化處理的轉(zhuǎn)變。從寧波轄內(nèi)情況看，按國庫業(yè)務(wù)筆數(shù)計(jì)算，國庫業(yè)務(wù)電子化率總體高達(dá)99%以上，一些業(yè)務(wù)，如預(yù)算撥款、退庫等，已達(dá)到100%。國庫業(yè)務(wù)電子化在提升業(yè)務(wù)處理效率的同時(shí)，減少了很多人工處理中的業(yè)務(wù)審核功能，使相關(guān)國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽、更難管理。

(四)國庫業(yè)務(wù)涉及單位部門較多，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)影響較大。從寧波轄內(nèi)情況看，目前國庫業(yè)務(wù)不僅涉及財(cái)政、國稅、地稅、海關(guān)、各預(yù)算單位及銀行等相關(guān)單位部門，而且隨著國庫集中支付改革、工會(huì)經(jīng)費(fèi)國庫收繳改革、國庫直接支付等業(yè)務(wù)改革的創(chuàng)新，服務(wù)對象已逐步擴(kuò)展到工會(huì)組織、直接支付收款人等。一旦發(fā)生業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露情況，不僅直接損害服務(wù)對象、相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的正當(dāng)權(quán)益，而且會(huì)損害國庫的聲譽(yù)、地位。

二、國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

(一)業(yè)務(wù)制度和內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不充分。主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)操作流程、所需資料缺乏明確規(guī)定或相關(guān)規(guī)定存在不合理之處。二是新系統(tǒng)上線以及業(yè)務(wù)變化、業(yè)務(wù)創(chuàng)新時(shí)，未及時(shí)修訂原業(yè)務(wù)制度。三是對已制定的制度規(guī)定未予充分貫徹落實(shí)等。

(二)部分國庫人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不符合從業(yè)要求。一方面，如果從業(yè)人員受拜金主義、享樂主義等腐朽思想侵蝕，或自身存在投機(jī)、賭博等不良行為，往往容易無視法律法規(guī)規(guī)定，冒險(xiǎn)挪用、盜用國庫資金。另一方面，如果從業(yè)人員因年齡偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化等原因而對新的業(yè)務(wù)知識(shí)難以接受消化，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力水平不符合要求，往往容易因業(yè)務(wù)差錯(cuò)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著國庫業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，國庫人員不足問題也容易成為國庫風(fēng)險(xiǎn)滋生的重要根源之一。

(三)業(yè)務(wù)系統(tǒng)不穩(wěn)，應(yīng)急水平不足。主要包括：一是業(yè)務(wù)系統(tǒng)不穩(wěn)定甚至系統(tǒng)癱瘓將導(dǎo)致重大風(fēng)險(xiǎn)。二是系統(tǒng)管理疏漏導(dǎo)致的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如：系統(tǒng)參數(shù)未及時(shí)更新等。業(yè)務(wù)系統(tǒng)發(fā)生緊急情況時(shí)，若缺少必要的應(yīng)急機(jī)制或應(yīng)急能力水平不足，將使業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)化解并增加風(fēng)險(xiǎn)損失。

(四)內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)、對賬監(jiān)督不充分。一是國庫工作開展事先未與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)或人民銀行內(nèi)部科技部門等做好溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致事后業(yè)務(wù)管理出現(xiàn)疏漏等風(fēng)險(xiǎn)情況。二是與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門對賬不充分時(shí)，往往容易忽視資金挪用、盜用等。三是國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督不充分容易帶來業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。包括柜面監(jiān)督中對財(cái)政部門提供的書面材料未認(rèn)真審核導(dǎo)致資金錯(cuò)誤劃轉(zhuǎn)，事后監(jiān)督中對國庫部門業(yè)務(wù)差錯(cuò)情況未及時(shí)發(fā)現(xiàn)等情況。

三、當(dāng)前國庫風(fēng)險(xiǎn)管理狀況及缺陷：寧波案例

寧波轄內(nèi)國庫對風(fēng)險(xiǎn)管理工作高度重視，不僅要求日常業(yè)務(wù)辦理嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定，且積極采取措施努力將國庫資金風(fēng)險(xiǎn)維持在最低水平。一是以制度為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定做好日常業(yè)務(wù)。二是通過非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等形式開展國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查。非現(xiàn)場監(jiān)管中，不僅積極完善業(yè)務(wù)資料報(bào)送機(jī)制，而且通過業(yè)務(wù)資料排查解決有關(guān)業(yè)務(wù)問題；在國庫現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查中，涵蓋國庫會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析等各方面業(yè)務(wù)內(nèi)容，并仔細(xì)檢查業(yè)務(wù)憑證受理審核、業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理、業(yè)務(wù)檔案保管等各個(gè)環(huán)節(jié)。三是積極借助事后監(jiān)督方式強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理。在實(shí)現(xiàn)人民銀行國庫事后集中監(jiān)督基礎(chǔ)上，2012年還督促實(shí)現(xiàn)各商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)事后集中監(jiān)督，提升國庫業(yè)務(wù)事后監(jiān)督成效。此外，自2011年起還積極利用矩陣評(píng)價(jià)法開展國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果合理調(diào)整國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理措施等。

與此同時(shí)，隨著轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)新系統(tǒng)上線運(yùn)行，對國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新要求越來越高及各項(xiàng)創(chuàng)新措施層出不窮，各級(jí)國庫運(yùn)行環(huán)境不斷發(fā)展變化，轄內(nèi)各級(jí)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理中面臨著很多新情況、新問題。

(一)新系統(tǒng)上線將使部分業(yè)務(wù)制度規(guī)定不符合業(yè)務(wù)要求。轄內(nèi)各級(jí)人民銀行國庫于2013年5月統(tǒng)一上線國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），替代原國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（TBS）。這不僅使原TBS模式下部分業(yè)務(wù)制度規(guī)定不再符合新業(yè)務(wù)要求，而且現(xiàn)有TCBS業(yè)務(wù)制度規(guī)定也亟需結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化完善。如，根據(jù)TCBS業(yè)務(wù)處理操作辦法規(guī)程，對市縣兩級(jí)政府如何按規(guī)定用土地出讓收入向中央和省級(jí)政府繳納新增建設(shè)用地使用費(fèi)，目前仍沒有明確規(guī)定等。

(二)各支庫將成為獨(dú)立核算主體，增加資金風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生渠道。此前，轄內(nèi)各人民銀行國庫采用集中核算方式，資金收付由分庫統(tǒng)一辦理。TCBS上線后各支庫將與分庫一樣成為獨(dú)立核算主體，直接通過支付系統(tǒng)辦理大小額支付業(yè)務(wù)并與總行發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，改變集中核算模式下“批量處理、層層報(bào)解”的業(yè)務(wù)處理方式，各支庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要求及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度都大大提高。如，不同財(cái)稅體制下預(yù)算收入分成報(bào)解核算能力、業(yè)務(wù)參數(shù)設(shè)置等，以往基本由分庫代為集中完成，此后均需各支庫獨(dú)立完成。

(三)國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行、維護(hù)以及應(yīng)急管理都存在不足。一是系統(tǒng)功能本身存在風(fēng)險(xiǎn)。如：對TCBS，存在單一賬戶業(yè)務(wù)操作與TCBS不匹配的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為集中支付額度控制一旦出現(xiàn)失誤將很易造成國庫資金損失情況；對地方橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，則由于業(yè)務(wù)快速增長而使其業(yè)務(wù)處理能力很快處于飽和狀態(tài)等。二是系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)仍需改進(jìn)提高。如各代理國庫仍使用TBS，因此對代理國庫TBS系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)提出了更高要求。三是業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)急管理存在明顯不足。如TCBS應(yīng)急預(yù)案仍未出臺(tái)等。

(四)國庫從業(yè)人員素質(zhì)未能滿足業(yè)務(wù)快速發(fā)展的要求。一是人員數(shù)量不足且年齡結(jié)構(gòu)老化。以市分庫為例，國庫人員共13人，已連續(xù)七年未增加，45歲以上人員近80%。但與此同時(shí)，國庫業(yè)務(wù)量則增加了近5倍。二是人員業(yè)務(wù)素質(zhì)存在差距。國庫業(yè)務(wù)的變化逐漸加快，對國庫人員學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力的要求越來越高，國庫人員需持續(xù)學(xué)習(xí)以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。三是外界誘惑及人員道德風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策建議

(一)努力增強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定性，確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行。隨著國庫業(yè)務(wù)規(guī)模快速增長及業(yè)務(wù)電子化程度日漸提高，確保國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行成為國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范的重要環(huán)節(jié)。為此，筆者建議：一是對 TCBS、TIPS、TMIS等全國性國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要加快系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，組織力量確保系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行。二是繼續(xù)對TBS系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，確保系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定。三是積極做好系統(tǒng)應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急制度、開展應(yīng)急演練，努力提升應(yīng)急水平。

(二)進(jìn)一步完善相關(guān)制度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)辦理合規(guī)性、嚴(yán)密性。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國庫業(yè)務(wù)及內(nèi)控制度的嚴(yán)密性，確保業(yè)務(wù)辦理嚴(yán)密合規(guī)。一是及時(shí)梳理業(yè)務(wù)及內(nèi)控制度規(guī)定，重點(diǎn)要根據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)變化及業(yè)務(wù)創(chuàng)新及時(shí)更新相關(guān)制度規(guī)定。二是審核業(yè)務(wù)交叉復(fù)核，逐級(jí)審批制度的合理性，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)改正。三是強(qiáng)化制度執(zhí)行，通過培訓(xùn)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)檢查等措施形成“學(xué)制度、用制度”的意識(shí)氛圍。

(三)強(qiáng)化重點(diǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)督，完善與財(cái)政等相關(guān)部門的對賬機(jī)制。一是要求財(cái)政部門事先提供年度撥款計(jì)劃，在柜面監(jiān)督中應(yīng)認(rèn)真審核財(cái)政部門撥款資金用途是否合理，金額是否在預(yù)算之內(nèi)等。二是嚴(yán)格把關(guān)退庫業(yè)務(wù)，認(rèn)真審核退庫是否符合相關(guān)文件規(guī)定，退庫依據(jù)是否有效，退庫審批是否符合程序等。三是加強(qiáng)對經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)撥款、退庫業(yè)務(wù)逐級(jí)審批制度，杜絕越權(quán)操作。此外，還應(yīng)加強(qiáng)國庫部門與其他部門的業(yè)務(wù)對賬，鼓勵(lì)面對面對賬及開發(fā)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)電子對賬等。

(四)加強(qiáng)國庫隊(duì)伍建設(shè)，努力提升從業(yè)人員思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是加強(qiáng)思想政治、職業(yè)道德教育，引導(dǎo)員工樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，提升愛崗敬業(yè)、廉潔自律的主動(dòng)性、自覺性。二是結(jié)合實(shí)際合理設(shè)置國庫崗位，做到人盡其才，發(fā)揮各自特長。三是加大培訓(xùn)力度，豐富培訓(xùn)形式，提高培訓(xùn)效果，營造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，不斷提高從業(yè)人員的理論水平和業(yè)務(wù)操作能力。