異地高考，難在哪里

/楊萍

2012年8月，國務院辦公廳發文要求各省（區、市）2012年底前因地制宜出臺異地高考具體政策，解決符合條件的隨遷子女在流入地高考的問題。然而年關將近，在各種討論的聲音中，異地高考的難題或許還遠未解決。

2012年12月6日是星期四，全國中小學正常上課。可是，家住上海市浦東新區、今年15歲的女孩占海特只能在家自學。

進入12月，各地2013年普通高等學校招生網上報名工作陸續開始。按照教育部等四部委《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，全國各省（區、市）2012年底前出臺具體政策的倒計時已然開啟。

占海特期待方案的出臺能夠改變自己的命運。

看上去很美

“我生于珠海，4歲時隨父母來上海。小學時自以為是珠海人，中學時才認同自己是上海人。現在有人告訴我，你不是上海人，也不是港澳臺和外國人。你必須回你的老家去參加中考，在上海只能讀中職校。童鞋們，各位老師叔叔阿姨，告訴我這是為什么？”這是2012年6月8日占海特發的一條陳述自己疑惑的微博。

因不肯返鄉讀書而輟學在家，在微博上高調爭取異地中考高考權利，與滬籍人士就異地高考“約辯”。這名在微博上以“少年公民”自居的女孩說，“如果教育不是填平鴻溝而是擴大鴻溝，那就是不公平中的不公平。”

而在我國的大小城市中，這樣的“她”何其多？

改革開放以來，從全國各省（區）流向一線城市的勞動力，背井離鄉成為這些大城市的建設者。他們子女在居住地上了小學升了初中，甚至上了高中，期望可以就地參加高考。但由于戶籍問題限制，往往被拒之門外。

鑒于此，2012年8月底，國務院轉發了教育部等四大部委聯合發布的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》。

意見對社會廣泛關注的“異地高考”政策提出了時間表：各地有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年底前出臺，同時要求北京、上海等流動人口集中的地區防止“高考移民”。這被視為異地高考的“破冰”之舉。

擁有本地戶籍方對于所在省市正在研究的異地高考方案，大多持反對態度。他們認為，該政策的出臺可能會從根本上破壞目前的教育屬地管理，從而涌現出大量的為高考而遷徙的人員，這將對本地教育等公共服務體系造成強烈沖擊，尤其對戶籍生源的升學產生嚴重影響。

而幾乎所有的異地高考支持論者都宣稱自己是“公平競爭”的支持者。

2012年10月25日，當15歲的占海特與父親出現在上海市大沽路100號時，被數十人擋住去路。他們戴著印有“No”字的黑色口罩和墨鏡，擺出奧特曼消滅妖怪時的手勢，并大聲高呼，“保衛上海”。

在他們眼中，占海特是“入侵的蝗蟲”，因為這個女孩的戶籍遠在江西九江，盡管一家人來滬10年，但未取得滬籍，故而不應要求參加上海中考。

2012年11月，根據黑龍江省教育廳公布的文件，擁有黑龍江省高中學籍并在黑龍江連續就讀3年以上的外來務工人員子女，只要其父母在黑龍江省有合法職業和合法穩定住所（含租賃）便可在黑龍江就地高考。隨遷子女報名可攜帶父母工作和住所證明到學籍所在地的市、縣招考辦報名。黑龍江成為首個明確2013年異地高考具體條件的省份。

“上海不是黑龍江，應該鼓勵二、三線城市異地高考，但是一線城市正相反，應嚴厲把控。因為這樣人才就能留在二、三線城市了。地區發展慢慢就平衡了。”網民“卷發菜園”稱。

有媒體通過網絡論壇留言統計，在北京、上海的本地市民中，反對異地高考的比例均超過95%，“甚至有上海網友成立了反對異地高考簽名的專用微博”。

2012年12月7日，備受矚目的山東省異地高考政策正式公布。雖然政策本身沒有對外地學生在山東高考提出“家長門檻”，但想要拿到高中學籍，必須要符合當地的入學條件，“家長”仍是邁不過的一道坎。

截至2012年12月30日，包括京滬粵浙在內的14省區市已先后劃定各自的“門檻”。其它省份的相關政策仍在制定中。

死結何在？

對于因戶籍而引發的子女教育問題，兒子正面臨“幼升小”難題的江蘇籍在京人員李女士難以釋懷：“孩子還這么小就得離開我們回老家去上學，我們根本放心不下。可要在北京上學，所用的教材跟老家的完全不一樣，以后回去怎么參加考試？”

根據教育部部長袁貴仁在國務院新聞辦舉辦的新聞發布會上的表述，我國現有進城務工人員2.45億人，有3000多萬名務工人員子女正在接受義務教育。其中，有2000多萬子女跟隨父母進城；有1000多萬子女留守老家。2003年出臺的文件允許隨遷子女在遷入地學校就讀。事實上，隨父母進城的隨遷子女約有79.4%在公辦學校就讀，10%在政府購買扶持的民辦學校就讀，3%在進城務工人員自己組織的民辦學校就讀。

現在10年過去了，這些孩子正面臨著中考、高考，這也是教育部出臺意見的初衷：在有準入條件的前提下，因地制宜積極解決“異地高考”這一難題。

目前我國的高考報名制度依托的主要是戶籍制度和學籍制度。根據國內現行的戶籍管理制度，戶籍變更途徑相對有限。因此，對于北京、上海等戶籍背后承載著一定利益的大中城市來說，戶籍人員的增速明顯高于注銷速度。

有關專家指出，異地高考要取得實質性進步，關鍵要沖破發達地區的各項壁壘。眾所周知，這些地區是目前國內流動人口最多，同時也是教育最為發達地區。異地高考勢必沖擊到當地居民甚至教育部門的利益，如何在流入地生源和外來生源之間合理分配資源，達成當地居民、教育管理者和外來人員間的共識，是異地高考制度能否取得理想效果的關鍵。

全國人大代表、上海市委副秘書長李逸平表示，要真正實現異地高考，還要和戶籍制度改革聯系起來。

“實現異地高考需要系統設計，包括入學模式、戶籍制度、初高中階段教學大綱等通盤考慮，但關鍵點還是戶籍制度改變問題。”李逸平說，外來人員子女在流入地參加高考，勢必“分享”流入地戶籍考生上大學、上好大學的權益。有多少地方政府愿意逆戶籍居民的意志而動，在本地推行異地高考呢？

2012年6月8日，“非滬籍”生占海特發布第一條微博，配圖上，她舉著一張白紙，上書“還我中考權利”。（圖片來自占海特微博）

目前，我國各地高考招生名額分配不均衡，錄取比例相差巨大。總體而言，越是經濟較發達省份的外來人口越多，推行異地高考后，會吸引更多外來人員子女在這些地方高考，這將可能引發“高考移民”問題。

全國政協委員、湖南財政經濟學院院長伍中信對此表示擔憂。“開展異地高考總體上有利于教育公平，但也會產生一些難以操作的問題。目前的高考是很多地方自己命題，標準不一，如果導致非農民工子女人口產生隨機流動，對錄取分數線低的地區帶來沖擊，怎么辦？”

一些專家還提出，我國區域發展很不平衡，經濟落后地區的教育資源配置水平、教育質量遠落后于沿海和內陸大城市。很顯然，西南山區的學子和北京優秀中學的學生所接受的教育就是不平等的，如果用同一套試卷同樣的錄取分數來競爭，對前者顯然不公平。

全國政協委員、北京交通大學理學院教授王玉鳳認為，對待異地高考不能“一刀切”，不同的地區、城市，根據不同的人員、孩子、教育資源狀況，要有不同的解決辦法。“比如你在當地工作多少年，納稅情況怎么樣，孩子教育情況如何，地方應設不同的‘臺階’，北京、上海‘臺階’可以高一些，但一律不解決是不對的。”王玉鳳說。

為教育公平改革鋪路

期待也好，反對也罷，異地高考更像是一場博弈：個體在博弈，政府也在博弈。

很明顯，之所以推行異地高考，一是各地非本地戶籍人員的子女隨遷問題越來越突出；二是戶籍制度本身所包含的各種利益太多，難以割舍，改革難度較大。有評論指出，如果因為異地高考會觸動一些人、一些地區的利益而停滯不前，教育公平這個問題在中國就永遠得不到解決。

的確，異地高考不是教育部一家就可以解決的。“異地”的基礎教育資源承載力、相應配套的醫療設施、財政撥款，甚至當地交通等等，都是異地高考背后“牽一發而動全身”的工作。

教育部副部長杜玉波曾表示，“要集中力量，打好這一場硬仗”。雖然中央和教育部都在不斷督促各地盡快出臺異地高考的方案，但是具體到北京、上海、廣州等焦點地區，異地高考真正推行的難度還是不小。

與其它省份相比，京滬粵三地的異地高考“門檻”明顯更高。其中，北京和廣東的方案都強調過渡和漸進。而上海，則將異地高考與居住證制度掛鉤。

北京的“過渡方案”規定，符合條件的外地戶籍學生2013年開始可以參加中職考試錄取，2014年開始可以參加高職考試錄取。大學本科部分的錄取則尚未公布放開的時間表。

在廣東，符合條件的隨遷子女從2014年開始可以報考高等職業學院，2016年可以報名參加高考。2013年起，通過積分入戶廣東的異地務工人員、高技能人才，其隨遷子女不受入戶年限、就學年限等限制，可在廣東報名參加高考，并可與該省入戶地戶籍考生同等錄取。

在上海，根據該市此前公開征求意見的《居住證管理辦法（草案）》，持居住證A證的人員子女按照規定可在上海參加中高考。而外來人員如想辦理A證，需要在上海有合法穩定職業和住所、參加上海市社會保險、且積分達到規定分值。

“開放異地高考，是推進教育公平的重要舉措。然而，我國選擇推進異地高考的思路，卻是在現行高考制度框架范圍內，由各省市適當放開高考報名的條件限制。”

21世紀教育研究院副院長熊丙奇撰文指出，這一思路，在流入人口不多、高考競爭激烈的地區，是可以行得通的，但是，在人口流入多、高考競爭程度相對弱的地區，就很難行得通。“目前，北京、上海就處在利益拉鋸戰中。而不論怎樣設置高考門檻，都沒法徹底解決異地高考問題。”

熊丙奇指出，在這種情況下，要推進異地高考，就必須尋求改革的思路，直面制造不均衡的根源——分省按計劃集中錄取制度。

“如果打破分省按計劃集中錄取制度，全國重點高校不再把招生計劃配置到各省，而是在全國范圍內招生，高考按戶籍報名的制度，也就失去存在的土壤，異地高考這一問題也就不存在了——全國各地的任何考生都可以在任何地方報名考試，參加學校錄取。”熊丙奇說。

中央民族大學法學院教授熊文釗認為，教育部要求各地拿出異地高考方案是不現實的。最好的辦法是，由教育部制定統一試卷、統一考試、按分數高低統一錄取的高考制度，“可以借鑒研究生入學考試的模式，錄取結果只與筆試、面試成績等有關，大家覺得在哪里考都一樣，更用不著為此移民。”

他建議，統一考試、統一分數線錄取后，各地教育部門可以出臺配套政策，要求高校對少數民族、本地有特長等考生予以適度傾斜，這一點，也可以通過面試來實現。

熊文釗表示，教育機會、社保條件是目前捆綁在戶籍制度上的兩項內容，如果全國統一高考制度能出現，便二者去其一，距離戶籍制度恢復人口信息功能也為期不遠了，“希望高層高度重視這一問題，推出全國統一的高考制度，‘北上廣’問題便可迎刃而解”。