我國實現全民健身公平的必要性及途徑

陳華，鄒亮疇

（1.廣州體育學院 休閑體育與管理系，廣東 廣州 510500；2.廣州體育學院 運動健康系，廣東 廣州 510500）

和諧社會是中國特色社會主義建設的目標，是科學發展觀的體現，公平正義是和諧社會的要求。全民健身問題是民生問題之一，全民健身事業的發展也應以公平為基本目標。我國經濟社會發展的不平衡也導致了全民健身發展的不平衡，為了保障公民平等的體育權利，實現全民健身公平是政府應該承擔的責任和應該完成的任務，這也是今后我國全民健身事業發展的長期戰略[1]。本研究對全民健身公平進行了界定，分析了現階段我國全民健身公平的意義，并提出了我國全民健身公平的途徑。

1 全民健身公平的內涵

全民健身是指政府倡導、大眾參與，以增進身心健康為目的的健身活動[2]。全民健身不可能獨立存在，它需要一系列服務和保障支撐[3]。因此，本研究的“全民健身”是指“全民健身服務和保障”，統稱“全民健身服務”。經濟學認為，消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的產品是公共產品，反之，則是私人產品，只具備兩個特征中的一個特征的產品是“準公共產品”[4]。從實踐來看，我國全民健身服務既有公共產品和準公共產品性質的服務(也稱公共服務)，也有私人產品性質的服務。

“全民健身公平”中的“全民健身服務”是指“全民健身公共服務”，這是因為：從理論來看，作為全民健身服務資源配置的主體，政府追求的是公平，維護的是公共利益，市場追求的是效率，維護的是經濟利益[5]。全民健身保障的是公民的健康權，健康權不能也不應該由市場保障，大多數發達國家的全民健身計劃都有國家支持，而不是完全由市場主導。我國是社會主義國家，政府在保障公民健身和健康權利，促進全民健身公平發展方面更應義不容辭。從實踐層面看，溫家寶在2010年《政府工作報告》中提出了“大力發展公共體育事業，廣泛開展全民健身運動……”[6]。2010年國家體育總局劉鵬局長在全國群體工作會議上提到“要大力發展公共體育事業，全面建成覆蓋城鄉、惠及全民、比較完善的全民健身服務體系是核心任務”[7]。由此可見，全民健身服務的基礎是全民健身公共服務，它決定了公民健康素質的提高。

正義屬于價值判斷的最高層，公平、平等、均等在正義統攝下依次逐漸側重于數量判斷，即公平是價值判斷，其思辯屬于規范研究，均等是在公平價值理念指導下的數量判斷，其論證屬于經驗研究。均等化既是名詞，也是動詞，名詞是“平均或相等的狀態”，動詞是“使之平均或相等”[8]。本研究從概念辨析出發，結合我國全民健身服務領域的具體情況，將全民健身公平界定為政府在公平價值理念指導下，通過統一的制度安排，為公民提供基本的、有保障的、差距控制在可接受范圍之內的全民健身公共服務過程，即政府在公平價值理念指導下所進行的全民健身公共服務均等化過程，包括觀念層面的權利均等、現實層面的機會均等和國家管理層面的制度均等3個方面。

2 我國實現全民健身公平的必要性

2.1 體育健身服務需求與健身服務供給不足的矛盾

一方面，改革開放使我國經濟快速發展，居民收入不斷增加，貧困人口大幅下降，社會總體從溫飽邁入小康，并進一步邁向全面小康，人們生活也從追求物質享受轉向追求精神享受[9]。另一方面，工業化、城市化在使人們享受便捷、舒適生活的同時，也給人們帶來了因缺乏運動、營養過剩、工作壓力過大、人際關系疏遠等原因造成的肥胖、抑郁等“現代文化病”。體育運動有益于身心健康，因此，人們的體育健身需求日益旺盛。雖然相關的法規條例(《體育法》、《全民健身計劃綱要》、《全民健身條例》等)在保障公民體育健身權利、提高國民身體素質方面發揮了重要作用，但是，也應當看到，我國全民健身服務難以滿足公眾需求。如截至2003年，我國每萬人人均體育場地6.58個，人均體育場地面積1.03 m2，以使用率最高的免費非標準場地計算，每萬人擁有場地個數僅為2.34個，人均體育場地面積則僅有0.16 m2[10]，遠遠不能滿足居民開展體育活動的需要。又如，我國有22%的學校上不了體育課，近50%的學校學生達不到每天鍛煉一小時的標準[11]。

2.2 體育行政部門職能轉變與全民健身服務效率低下的矛盾

當前，我國政府改革的目標就是建設“服務型政府”，政府的主要職能是“公共服務”[12]。一系列改革也在體育行政部門展開，如2009年國務院頒布的《國家體育總局主要職責內設機構和人員編制規定》提到：“要加強公共體育服務，促進多元化體育服務體系建設，推動全民健身的職責”，同時將“推進公共體育服務和體育體制改革”作為主要職責[13]。然而，在全民健身推行力度不斷加大的同時，我國全民健身公共服務效率卻不高，結果是居民體育鍛煉和國民體質狀況均不容樂觀。2007中國城鄉居民體育鍛煉現狀調查顯示，全國“經常鍛煉”的人數比例為 28.2%(含在校學生)，且城鄉差異較大，城鎮居民為13.1%，鄉村居民為4.1%[14]。2005年第二次國民體質監測數據表明，與2000年相比，國民體質綜合指數和身體素質綜合指數略有提高，但是，我國的國民身體機能綜合指數卻降低了9.65%，并且城鎮人群優于農村人群、東部地區人群優于西部地區人群[15]。其中，青少年部分體能素質指標近20年來持續下降，肥胖學生比例和視力不良率迅速增加[16]。

2.3 公民享有平等體育權利與全民健身服務供給失衡的矛盾

公民體育權利作為人權之一已經被世界大多數國家認可，《世界人權宣言》、《體育運動國際憲章》、《奧林匹克憲章》等國際法和我國《憲法》、《體育法》、《教育法》、《全民健身條例》等相關法律法規對于公民體育權利都有所保障。盡管我國的法律法規沒有明確規定國家應當保障公民實現平等體育權利，但在“法律面前人人平等”原則下，政府應該擔負起實現全民健身公平的責任和義務，以保障公民享有體育健身的權利。目前在我國，全民健身服務供給失衡現象仍然普遍存在，如，農村占了國土面積的 83.5%，占了人口數量的56%，而擁有的體育場館卻只有7.9%，部分農村地區缺乏，甚至沒有體育場地設施[17]。又如，我國90%的社會體育指導員在城市，農村只占10%，城市平均大約每千人有1名社會體育指導員，農村平均大約每萬人有1名社會體育指導員[18]。再如，我國農村有12%的中小學生的體育課處于隨意狀態，而在西部農村，有16%的學校沒有開設體育課[19]。

3 我國實現全民健身公平的途徑

3.1 建立和健全全民健身公共服務體系

1)制定總體發展規劃。

在經濟、社會和體育發展總體發展規劃的框架下，制定全民健身公共服務體系建設總體發展規劃，并且使之與構建社會主義和諧社會等綜合考評體系相銜接，然后有步驟、有重點加以實施。制定和實施總體發展規劃時應注意以下幾點：一是明確全民健身公共服務體系的范圍和內容；二是制定全民健身公共服務的國家最低標準；三是明確實施總體發展規劃的進度和保障措施；四是制度安排方面要結合各地全民健身公共服務水平的差距，要因地制宜，不搞一刀切。

2)確定供給內容和標準。

我國全民健身公共服務均等化供給缺乏參照依據的主要原因是全民健身公共服務供給內容和標準的不明確、不統一[20]。當前時期，確定我國全民健身公共服務內容和標準時應把握以下幾點：一是以廣大社會成員的健身需要為基礎；二是要注意梯度性，全面顧及到各地區、城鄉之間發展水平的差異；三是遵照“起點均等”原則，明確“國家標準”，以此引導和協調“地方標準”；四是根據形勢的變化不斷調整修訂，增加其現實性和可操作性；五是實物標準和貨幣標準相結合。當然，制定貨幣標準要以各地經濟發展水平、物價水平和消費水平為依據。

3)加強績效評價和監督管理。

從某種意義上來說，績效評價是監督管理的組成部分，全民健身公共服務的監督是指供給內容和標準的監督，管理是指供給程序和過程的管理，而在全民健身公共服務監督管理的整個過程中都貫穿了績效評價。績效評價時應把握以下幾點：一是在干部考核評價指標體系中納入全民健身公共服務指標的內容，并且以此為基礎，建立起相應的問責機制，在政府績效考核中強化全民健身服務[21]。二是在多元評估主體參與的基礎上，堅持公眾滿意度評判標準，強化公眾在全民健身公共服務績效評估中的主體地位。三是建立一套科學有效的評價指標體系。

3.2 建設“服務型政府”，增強政府公共服務職能

“服務型政府”是公正、高效、透明的政府，只有在“服務型政府”理念的引導下，政府才能夠履行好包括全民健身公共服務在內的公共服務職能，才能夠實現包括全民健身公共服務均等化在內的公共服務均等化。從理論上講，政府在基本公共服務的供給中發揮著主體和主導作用，全民健身公共服務屬于基本公共服務，政府服務意識的強弱、履行服務職能的好壞直接關系到全民健身公共服務的供給效果[20]。因此，政府首先需要轉變職能，也就是要加強政府的“公共服務”職能，才能夠保證全民健身公平的實現。

3.3 制定和完善全民健身公共服務法律制度

1)建立規范統一的全民健身公共服務法規體系。

全民健身公共服務的立法有3種模式，一是提升立法層次。在條件許可的情況下，整合全民健身公共服務的一系列規章條例，然后上升到法律層面，確定全民健身公共服務的范圍、內容、標準以及各級政府的供給責任；二是推進專項立法。為了規范和監督全民健身公共服務的均等化供給，要推行全民健身公共服務專項立法；三是修改和完善現行法律。在現行法律法規中增加全民健身公共服務均衡發展的內容。

2)建立城鄉統籌的全民健身公共服務供給制度。

一方面，政府要把農村全民健身公共服務供給納入整個國家全民健身公共服務制度之中，使農村全民健身公共服務供給制度化。另一方面，要加強農村全民健身公共服務供給，把更多的人力、物力、財力投向農村基層社區，加強農村基層社區全民健身公共服務網絡的建設。

3.4 形成全民健身公共服務機制

1)形成穩定增長的財政保障機制。

首先，要加大全民健身公共服務的財政投入。投入重點應該主要放在加強公共體育場地設施建設和加大體育教育、體育技能培訓兩個方面。其次，各級政府要以事權劃分為基礎劃分財權，以保證各級政府全民健身公共服務的支出責任。最后，要完善體育財政轉移支付制度。不僅要加大對經濟落后地區和農村地區的體育財政轉移支付力度，而且還要加強對體育財政轉移支付的監督和管理，另外還要加大對地方體育財政的撥款力度。

2)形成多元主體的服務供給機制。

為了節約成本和提高效率，要建立政府主導，社會多種主體共同參與的全民健身公共服務供給機制，鼓勵各種類型部門之間和內部展開競爭[21]。政府主要通過政策引導和適當的公共資源支持，鼓勵市場和社會組織健康發展。政府、市場和社會組織3者要合理分工，對于一些全民健身公共服務，政府可以鼓勵私營部門和社會組織提供，也可以以政府采購的方式提供，還可以通過委托代理私營部門和社會組織的方式提供。

3)形成廣泛聯系的分工協作機制。

一是政府部門之間分工、協作。我國體育場地設施中的60%以上都在各級學校，另外學校也擁有豐富的體育人力資源，所以教育部門應與體育部門配合，為學校周邊社區居民提供全民健身服務。除此之外，其它政府部門，如衛生部門、旅游部門、交通部門等也應當積極配合。二是多個公共服務領域之間分工、協作。健康知識的傳播在很大程度上有賴于學校體育教育，社區體育工作可以整合進社區文化站的工作中去，社區衛生工作可以與體質監測工作相結合。

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