基于經濟發達地區發展要求的土地整治模式研究

申樹云，朱 宇

（上海城市房地產估價有限公司，上海 200003）

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設破壞、自然災害損毀的土地進行整治，以提高土地利用效率的活動[1]?，F代意義的土地整治在中國經過了二十幾年的發展，其范疇、目標、內涵和方式等都發生了深刻變化，在整治范疇上已由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變，在整治目標上已由單純的補充耕地向建設性保護耕地、推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變，在整治內涵上已由增加耕地數量為主向“數量管控、質量管理、生態管護”三位一體綜合管理轉變[2]，在整治方式上已由項目為載體向項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復墾調整利用等政策的運用轉變[3]，土地整治已成為建設社會主義新農村、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺[4,5]。

土地整治模式是指在推行土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式。隨著新時期土地整治的目標和重點日益多樣化，考慮到土地整治面臨的地域遼闊、區域差異顯著的基本特征，需要在研究區域差異化的土地整治方向的基礎上[6]，明確區域土地整治的模式，從而采取更有針對性的政策，發揮資金投入的最佳效益[7]。本文基于經濟發達地區土地利用現狀及其地區經濟發展要求，以上海市為例，研究適用于這一地區的土地整治模式。

1 經濟發達地區發展對土地整治的適應性要求

1.1 地區經濟轉型，特別是現代農業服務業的要求

“十二五”時期既是我國新一輪經濟增長期，也是轉變經濟發展方式的關鍵階段。特別是經濟發達地區，其經濟社會發展面臨的資源、環境和社會穩定等方面的壓力持續加大，各種結構性、深層次矛盾進一步凸顯。改革開放以來，上海一直穩居中國城市經濟總量的前列。但是最近幾年，上海的經濟增速開始放慢。這實際上也是遇到了發達國家的同樣問題，城市化水平接近90%，服務業比重不斷上升，制造業比重不斷下降，導致GDP增長速度下滑，重返過去的依靠大量資本投入、低成本勞動力和大規模消耗土地、能源基礎上的粗放型增長方式已不可能[8]，解決問題的核心是擺脫原有發展的路徑依賴、轉型升級形成更均衡的產業結構。上海努力構建“以服務經濟為主”、與國際化大都市相適應的現代產業體系，并出臺了一攬子配套政策。這不僅對于上海，更對同樣已經進入工業化后期的廣東、江蘇、浙江等沿海地區，具有很強的示范意義。

發展現代服務業的一個重要方面便是推動服務業與現代農業的有機結合，加快發展農業個性化營銷、農業會展、農業休閑旅游、農業科技等服務業[9]?，F代農業服務業的發展須建立在較高的農業設施基礎之上，而上海目前的設施農業水平仍存在標準較低之狀況，這對上海農村的土地綜合整治也提出了更高要求。

1.2 生態環境改善的要求

中國的經濟發達地區，如長三角、珠三角、環渤海地區，其經濟發展取得了傲人的成績，有專家認為，長三角已然是世界第六大城市群[10]，但這一地區的生態宜居性卻在大幅降低。如上海，一方面浦東、閔行、寶山以“次中心”、“輔城”建設模式與中心城區全面接壤；另一方面各個區縣為了更好地發揮土地級差效應，把靠近中心城區的土地都規劃成建設用地。2009年上海建設用地占市域總面積的比例達到42%，如果扣除三島，接近50%[11]，成為全球大城市中最高（一般比例為20%～30%，如東京29.4%、倫敦23.7%、香港23.4%、巴黎22.7%）。特別是建設用地中工業用地占到了28%，盡管所處的發展階段不同，有一些不可比因素，但也遠遠高于國外15%～17%的正常比例。

大量的建設用地“侵占”原本屬于生態用地的區域，導致整個城市的生態環境持續惡化?！禤M2.5的健康危害和經濟損失評估研究》中指出，近年來中國的京津冀與長三角地區PM2.5濃度最高，遠遠超過世界衛生組織標準。該報告通過健康損失模型計算得出，由于PM2.5造成的2010年死亡人數合計2980人，占總死亡人數的1.8%；根據其建立的經濟損失模型計算PM2.5引起的早死對上海市造成的經濟損失近23.7億元[12]。

土地整治通過建設用地復墾，能夠改善區域的生態環境，促進了土地節約集約利用；通過推進農民住宅向鎮區和中心村集中、工業向園區集中、土地向適度規模經營集中，減少了生活污水和生活垃圾的排放，增強了工業三廢處理能力，提高了能源使用效率，保護并改善了區域生態環境。土地整理項目實施后整理區總體生態承載力和人均生態承載力都有所增加，整理區范圍內對環境的承載能力增大，表明土地整理項目的實施對該區域的生態環境起到積極影響[13]。

1.3 土地管理方面，緩解建設用地指標緊張局面

我國經濟發達地區普遍存在建設用地指標緊張的局面，例如國家對上海下達的建設用地規劃指標，2010年為2590km2，2020年為2981km2。但至2009年，上海市建設用地總量已達2830km2（二調數據），已超過國家下達的2010年規劃指標，并接近2020年規劃指標。從接下來的發展需求看，新城的建設、高新技術產業化項目的推進和人口增加對住宅、社會事業和基礎設施的配套需求，仍對建設用地有一個較強的需求趨勢，但延續原來不斷占用耕地的用地方式已經難以為繼。近幾年全市每年占有耕地數量6萬多畝，但每年可實現的新增補充耕地只有2萬多畝，已難以做到占補平衡。

土地整治通過工程、生物等措施[14]，對農用地進行整理、建設用地進行復墾以及未利用地進行開發，可新增耕地。2008年以來，中央支持開展了10個土地整治重大工程，整治規模達410.5萬hm2，補充耕地面積70.3萬hm2。經濟發達地區開展土地整治，有新增耕地產生，這從一定程度上緩解經濟發達地區建設用地指標緊張的局面。

2 經濟發達地區土地整治適應性模式

通過前文的分析可以看出，經濟轉型中現代農業服務業的發展、地區生態環境的改善以及土地管理中建設用地指標緊約束是當前經濟發達地區土地整治中須重點解決的問題。這也為經濟發達地區土地整治工作指出了方向：土地整治工作須提高設施農業的配套水平，提高現代農業服務業的發展基礎；土地整治工作具有一定的規模效應，可以從較大地域尺度上改善地區生態環境；有較多新增耕地產生，提高區域耕地占補平衡的自給水平；實現農村建設用地減量化，使其與城市建設用地的增加相掛鉤，保持地區建設用地盡量少增或不增。

從經濟發達地區的土地整治工作發展方向可以看出，這一地區的土地整治工作目標是多樣化而非單一的，故其模式選擇的影響因素也是受到目標作用而具有多樣性。由于受到客觀條件的限制，本文結合經濟發達地區的特征，僅選擇土地整治潛力、單位投資成本、利益主體對各整治類型的偏好程度等三個方面，進行土地整治適應性模式的分析。

2.1 土地整治類型潛力分析

土地整治潛力是在一定土地整治標準下的潛力，土地整治潛力具有相對性，潛力大小取決于土地利用現狀和土地整治的標準。根據土地整治的主要類型，土地整治潛力可劃分為農用地整治潛力、建設用地整治潛力（包括農村建設用地整治潛力和城鎮工礦建設用地整治潛力）、未利用地開發潛力等。土地整治潛力測算時根據調查結果，采用科學合理的方法，分析測算土地整治潛力的數量、級別和分布。從上海市各類型土地整治的潛力來看，上海市土地整治的潛力規模從大到小排序為：未利用地開發、建設用地整治、農用地整治，具體見表1。

表1 上海市土地整治類型及潛力規模(km2)Table 1 Type and scale of land consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.2 各整治類型單位投資成本分析

按照目前我國現行有關法律法規的規定，目前用于土地整治的資金主要來源于新增建設用地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等?，F有的土地整治項目以各級政府財政投資為主，相對來說，投資渠道較為單一，缺乏社會資金的投入。

各類型土地整治由于其涉及的工程方式及內容存在差異，所以各類型間土地整治的單位投資成本存在較大差異，分析各類型的土地整治單位投資成本對于選擇各類型項目的優先實施順序是非常有必要的。根據已有項目的經驗積累，對于上海而言，各整治類型的單位投資從大到小的排序為：建設用地復墾、未利用地開發、農用地整治（表2）。

表2 上海各整治類型的單位投資成本（單位：萬元/畝）Table 2 Unit investment cost of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.3 利益主體對各類型整治的偏好程度

土地整治是一項多目標的工程，涉及的利益相關者較多，各方的意愿性強烈影響項目推進的難度與效果，所以在推進土地整治項目時十分強調公眾參與，而各整治類型對于每個利益相關者的正負效用有差異，故分析不同整治類型的動力機制對于地區土地整治模式的研究是有益的。土地整治的公眾參與包括橫向和縱向兩個維度，本文認為橫向層面（即各級農業、水務、交通等部門）上對土地整治各類型的偏好不存在較大差異，故僅討論縱向層面各主體的偏好，結果見表3。

表3 不同利益主體對各整治類型的偏好量化Table 3 Quantitative analysis of consolidation and rehabilitation preferences by different interest entities

從上表的分析來看，各級主體對建設用地整治表示了最大偏好，對于未利用地的整治偏好最低。通過建設用地整治，對于各級政府而言可以實現及時補充耕地的要求，而村級意愿最低，因為可能斷了其“財源”；未利用地的整治因為其高出地率而廣受各級政府青睞。

2.4 經濟發達地區土地整治模式的選擇

經濟發達地區土地整治推進與發展面臨新形勢、新機遇，也面臨諸多挑戰，亟需在挑戰與機遇面前，明確這一地區土地整治目標與任務，并應從地區實際選擇相應的土地整治模式[15]。前已述及在考慮經濟發達地區土地整治模式選擇時需考慮的幾個重要因素，對于上海而言，三種土地整治類型的變現各有利弊（表4）。

表4 上海地區各土地整治類型的優缺點分析Table 4 Analysis on pros and cons of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

綜上所述，作為經濟發達地區代表的上海，當前階段土地整治模式的選擇，應該以出地率高的建設用地整治為主，配合一定量的農用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式。

3 保障土地整治模式實施的對策建議

3.1 選擇適中的項目建設規模

項目建設規模是土地整治實施過程中生態服務價值的一個重要因素。若要提高項目實施區生態服務價值，必須在項目可行性研究和規劃階段選擇適中的建設規模，發揮土地整治的規模效應，避免工程建設對當地生態環境造成不利影響。

3.2 規劃先行，突出綜合整治

土地整治項目的上位規劃包括土地利用總體規劃，土地整治專項規劃，農業、水利、交通等專項規劃以及村莊規劃等。從上海實際情況而言，普遍缺乏區域土地整治專項規劃以及村莊規劃。另外，也存在部分村級規劃編制層次不高，與當前新農村建設的發展要求不適應，導致土地整治實施力度不強，影響了土地綜合整治的推進。應盡快完善城鎮總體規劃與村莊布局規劃，積極引導村莊布局合理調整，做好村莊建設規劃。

3.3 擴大融資渠道，增加資金投入力度

開展土地整治工作最重要的保障之一就是資金保障，然而對于目前上海的土地整治資金來源渠道來看，仍較為單一。目前可用于土地整治的資金，包括土地部門的專項資金以及農業、水務、交通等部門的涉農資金，但根據實際情況來看，目前各方面的資金并未有效整合，難以發揮資金的疊加效應。同時，土地整治也缺乏社會資金參與，無法極大地調動各方的積極性。渠道的單一以及資金投入力度的有限性對整個地區的土地整治工作推進都是不利的，也不能促使土地整治工作的全面展開。要創新機制，出臺文件，加快農村金融創新，引導農村金融對土地整治的信貸支持。

3.4 探索建立統一的土地市場，規范收益分配機制

我國開展土地整治相關工作已有十幾年的歷史，但將土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤結合起來還是最近幾年的事情，特別是城鄉建設用地增減掛鉤仍處于試點階段。建設用地節余指標有償使用尚處于探索之中，收益分配機制和不同利益主體之間比例的確定在不同地區差異較大。這需要探索建立城鄉統一的市場，完善制度，規范機制，有序推進。上海探索建立土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤整合運用，對于經濟發達地區推進土地整治工作而言也是具有示范意義的。

4 結語

本文通過分析經濟發達地區發展對土地整治提出的三個具有共性特征的適應性要求，明確了這一地區土地整治推進的工作方向。以上海市為例重點分析了影響經濟發達地區土地整治模式選擇的三個重要因素，指出作為經濟發達地區，在當前階段的土地整治模式選擇，應以出地率高的建設用地整治為主，配合一定量的農用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式；提出了保障這一模式實施的對策建議。

由于受客觀條件及學識所限，沒有對更多的經濟發達地區土地整治模式選擇的影響因素進行分析，今后將在資料更加詳實的基礎上，作更全面的各因素對模式選擇的影響分析。另外，本文的分析主要基于上海數據，未來可以采用更多城市的數據，以從更大尺度深入分析經濟發達地區土地整治模式選擇問題。

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