煤炭產能調控政策效果評價指標體系構建

劉海濱，叢 威，李 向

(中國礦業大學(北京)管理學院，北京 100083)

隨著我國經濟的快速增長，煤炭產業發展迅速，帶來了煤炭超能力開采、濫采、小規模開采、低回收率開采等種種問題，不僅造成了煤炭資源的大量浪費，還加劇了環境污染、地表沉陷、礦難不斷、運力不足等一系列嚴重的經濟和社會問題。綜合來看，出現上述問題的關鍵問題是我國尚未建立完善的煤炭產能調控的長效機制。

本文將煤炭產能調控的概念界定如下：煤炭產能調控是指在市場經濟條件下，在保證一定時期內煤炭可持續開發的儲量前提下，政府遵循市場規律并充分利用市場機制，綜合運用財稅、金融、政府投資、進出口等一系列宏觀調控手段，以法律手段為保證，輔以必要行政手段，依據煤炭市場供需形勢引導煤炭市場主體合理規劃煤炭產能，確保煤炭供需基本平衡，保障煤炭穩定供應，實現煤炭產業與經濟社會協調發展。

1 煤炭產能調控效果評價指標體系總體框架

1.1 構建原則

煤炭產能調控效果評價體系基于政府綜合評價煤炭產能調控政策的客觀需要而提出，構建這一體系必須跳出以往僅對煤炭產量或產能等指標進行簡單比對的評估模式，做到全方位、多角度、立體評價。同時，評價指標體系應切實服務于實際決策需要，有較強的可操作性，并對煤炭產能調控政策實施的考核形成有力支撐，為其完善和改進提供決策依據。

建立煤炭產能調控政策措施的評價指標體系應從政策的可行性和政策的有效性兩個方面分別考量。評價指標體系設計思路如圖1所示，其基本原則包括以下部分。

1) 系統全面性。煤炭產能調控政策效果評價指標體系中，指標設置應全面而系統，既要有綜合性評價指標又有具體性評價指標，既有定量也有定性指標，既要有技術性指標、經濟性指標，構成一個互相聯系、有機統一的評價系統。

2) 科學性和合理性。指標的設置應科學合理，指標的取值和計算方法應規范和統一，指標間相互關系應簡潔明了，邏輯性強，不存在沖突或重疊的現象；評估程序應力求簡要，更多考慮與現有工作體系相結合，降低評估成本。

3) 有效性。構建的評價指標體系應能夠完整地呈現和反映產能調控政策制定、實施過程中和實施后出現的問題、負面影響和效益等。

4) 可操作性。所選指標應考慮數據的可獲得性和計算方法的便捷性，盡量使各指標可靠性高、計算簡單，降低效果評價實施的難度，提高效果評價的效率和評估結果的可靠性。

1.2 指標體系框架

政策的有效性指政策實施的效果與預期的政策效果的匹配性，可由政策實施達到預期效果的程度來衡量。在煤炭產能調控政策效果評價的有效性評價中，應突出煤炭產能調控的“雙目標性”，即在保障經濟社會平穩較快發展的前提下，實現煤炭產能與資源可持續發展、環境承載能力、煤炭生產利用技術水平提升、確保安全生產的協調統一。

由于政策實施作為一種政府行為，必須受到各方面條件的制約。政策研究者在政策制定過程中，對公共政策方案應進行充分、全面的可行性分析，是決策者選擇滿意方案的依據，并關系到政策實施的成敗[2]。加強可行性分析是提高公共政策質量的有效途徑，內容包括政治、法律、組織、經濟、技術等考察標準[3]。根據上述原則，考慮到現實實際，煤炭產能調控政策評價應包括政策有效性和可行性兩個評價層次，其關系如圖2所示。

圖1 煤炭產能調控政策效果評價指標體系設計思路示意圖

圖2 政策實施有效性與可行性評價關系示意圖

有效性評價層面主要包括經濟效益、環境協調度、安全開采、資源利用效率和技術裝備與開采效能5個方面的指標，包括23個指標層指標，其中共設置20個定量指標，可直接獲取數據或經計算取得；設置3個定性指標，可根據行業要求或煤炭產能調控的政策及程序設立評價等級，經過調查或專家評估取得其評價值(表1)。

表1 煤炭產能調控政策有效性評價指標體系

表2 煤炭產能調控政策可行性評價指標體系

政策可行性分析是指運用各種技術和方法對規范研究中所提出的方案進行考證，是政策實施效果的前置條件。根據上述性質，本文將可行性指標分為是非判定性指標和程度判定性指標。是非判定性指標是指以“是”和“否”兩種判定狀態作為結論的指標。類似于“一票否決制”，如該項指標判定為否定的，整個政策實施效果評價結論即歸為零。程度判定性指標是指可以常數衡量其程度的指標(表2)。

表2中，“回應性”是相對較新的公共管理學概念，主要指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷、充分程度[4]?；貞雀咭馕吨_對待民眾訴求、對民意采取積極回應的態度。從表2可以看出，越向微觀層面靠近，程度判定性指標越多；而越向宏觀層面靠近，是非判定性指標越多。

1.3 評價指標的選取與定義

綜上分析，現將上述指標分類予以定義，并說明。

1.3.1 保障經濟穩定發展方面

煤炭產能調控要充分考慮到當前煤炭在我國能源體系中的重要地位，引導煤炭產能與經濟發展相協調，保持煤炭市場基本穩定、煤炭經濟平穩運行。具體從煤炭供需比、煤炭價格穩定性、煤炭產業和整個能源的優化程度等方面考量煤炭產能調控政策的有效性。

“煤炭供需比”是能源預測預警指標體系中衡量市場供需形勢重要的統計指標[5]。王思強[6](2009)認為，煤炭供需比反映煤炭供給對需求滿足能力的重要指標，同時衡量市場供需平衡狀況。在設定的政策評估期內，煤炭供需比指標越趨于1表明煤炭供給能力越強，且市場供需平衡狀況越好。

“煤炭與經濟增長協調度”定義為煤炭產能增長率與經濟增長率的協調程度，是衡量煤炭對經濟支撐保障能力的指標。當評估期內，由于政策實施導致煤炭產能增長率與GDP增長率從負方向趨于1時，則認為政策有效。

“煤炭產業結構優化程度”主要考量煤炭產業兼并重組、淘汰落后產能，實現產業升級、產品升級的情況。其中，煤炭產業集中度、高效率礦井比重等指標是重要的評價參考。

“能源結構優化程度”主要對比政策評價期與基期的能源消費結構，煤炭占一次能源的比重是否下降、能源結構是否更趨合理、保障國家能源供應安全的能力等因素。

1.3.2 與資源、環境、技術和安全協調方面

“核定產能超產率”是衡量煤炭實際產能超過核定產能的比率。當產能利用率大于1時，核定產能超產率=產能利用率-1。

在衡量煤炭產能調控與環境承載力相協調方面的指標應綜合考慮煤炭生產對大氣、植被、土壤、水等生態環境的影響。如評價“礦區大氣污染物排放總量”這一指標時，由于煤炭燃燒排放的大量污染物是造成我國大氣污染的最主要原因，需綜合考慮與煤炭開發、利用相關程度高的SO2、煙塵、二氧化碳等污染物排放?！巴恋貜蛪省弊鳛殚_采煤炭后的補償措施，也應一并納入考慮。

在煤炭產能調控升級政策對技術進步貢獻度的考量中，除煤礦生產的裝備水平、機械化程度外，還應包括煤炭生產過程中水、電力等消耗量的內容，可通過“煤炭綠色生產水平”這一定性指標綜合衡量。

“百萬噸死亡率”常作為衡量煤礦安全生產的重要指標。

2 評價方法

綜合評價一項政策措施或者一系列政策組合的效果，不論在理論研究中還是在實際操作中都是復雜的課題。尤其是以定量方式進行評價更是難題。本文應用模糊綜合評價法，以定量與定性相結合的方式，試建立煤炭產能調控政策實施效果的評價方法。

2.1 可行性評價

政策可行性評價分四步進行。

第一步，參照指標體系中是非判定指標對政策可行性進行判定。如全部指標判定為可行，則進行下一步，否則評價工作結束。

第二步，依照重要程度，對程度判定指標賦予權重(權重之和為1)。

第三步，參照程度判定指標，依據政策實施的實際可行性程度分別進行程度判定。程度判定的最高值為其權重值。權重的確定和程度判定可應用專家打分法。

第四步，將程度判定值相加得到政策可行性系數。

本文定義，政策可行性系數為區間為0～1的常數，是政策可行性的綜合量化指標。當政策可行性系數=1時，即認為政策完全可行；政策可行性系數=0，即認為政策完全不可行。政策可行性系數與有效性綜合評價值相乘，即可作為定量的煤炭產能調控政策實施效果的綜合評價，為進一步決策提供參考。政策可行性分析流程如圖3所示。

圖3 政策可行性分析流程圖

2.2 有效性評價

在評價煤炭產能調控政策的有效性之前，首先應準確設定政策實施的評價期和基期。政評價期由政策實施后預期的饋效期決定。而基期應選定該項政策實施前與評價期相同時長時間段內，以基期內有關評價指標數據作為參照。

2.2.1 建立模糊綜合評價模型

1) 通過計算或調查得到各指標層指標xij的評價值。

2) 準則層xi指標綜合評價公式為

3) 煤炭產能調控有效性評價值為

4) 同理，得到政策可行性系數為a，則煤炭產能調控政策綜合評價公式：U=x*a。

2.2.2 定性指標的評價值

對定性指標Xij的評價，宜確定針對指標的評價標準和問卷，對專家小組或關聯群體進行調查，通過對每個專家或調查群體的評測問卷，去偽存真，進行打分。設對一個定性指標的評語集合的5個檔次及其評分標準，由q個專家或調查對象對定性指標Xij評測值集合Zijl={zij1,…zijl,…zijq，l=1，2，…，q}。則定性指標Xij歸一化處理后得分為

2.2.3 指標的無量綱化

從所確定的指標向量可見，指標值間存在量綱不同，造成指標原始數據間很難用統一方法加以處理和研究，有必要對指標進行無量綱處理。根據評價期初和評價期后煤炭行業整體發展情況，對分指標計算值或評估值進行無差別化處理，處理方法如下：

對于第i個指標進行極差正規化處理，就是將指標Xij的評價值變換成為：

通過變化可將定性與定量指標的原始評估數據有效地壓縮在[0，1]之間，離散度具有一致性，依據式(6)，建立指標隸屬模型。

本文采用升半梯形分布建立各指標隸屬模型，見式(7)。

式(7)中，x為指標直接計算值或評估值；maxx為根據指標特征和煤炭產能調控的目標與規劃選擇的國家標準、規劃目標值或者基期數據的最優值，minx為最劣值。無論所評價指標為正指標或負指標，定性指標抑或定量指標，都認為μ(x)越接近1越好。

2.2.4 各級指標權重的確定

煤炭產能調控有效性評價指標體系是個三層指標權重體系，包括準則層各指標權重，單個準則層指標內指標層權重。本文采用專家打分法確定各指標層的指標權重，邀請能源領域特別是煤炭領域足夠多的專家進行獨立的問卷調查，用集體智慧的方法避免單個主體的主觀意見。

因素xi的重要程度系數ai計算公式為

由此得到所要因素重要程度模糊集為

3 政策評價實例研究

3.1 政策措施

本文選取了三個具有代表性的地區，分別標示為地區A、B和C，對其自2010年以來采取的產能調控措施效果進行評價。其核心政策方案如表3所示。

表3 政策方案

根據所建立的評價指標體系，對以上三個地區的調控政策進行評價。本文均以2010年作為評價基期，評價期均為兩年。

3.2 評價效果

本文依據實地調研的相關數據，結合專家打分法分別確定定有效性評價指標及可行性評價指標的權重和各項分數，進行統計。分數值在0到1范圍內(0表示該指標效果最差，1表示該指標效果最好)，采用算術平均法確定各個指標的專家值，該專家至乘以各自的權重得到各個地區最終的評價值。根據政策綜合評價公式得到政策評價值。各地區的有效性評價值、可行性評價值及政策綜合評價值如表4所示。

表4 政策評價效果表

由表4可知，B地區的政策有效性評價值最高，C地區最低，說明促使企業在加大節能科技研發，懲罰性電價等經濟手段效果最好，可從需求側有效控制煤炭產能；而對于C地區，設定硬性煤炭生產上限等直接行政措施帶來的政策效果，不能達到預期的效果。從政策的可行性評價值來看，B地區通過市場化的經濟手段進行煤炭產能調控，實際可行性較高，而政府直接財政補貼、檢查煤炭生產量及行政處罰，政策可行性較差。由于B地區具有較高的政策有效性及可行性，政策評價值最高，而C地區最低。

3.3 政策建議

基于以上評價效果，本文提出如下政策建議。

1) 需求側調控優于生產側調控。煤炭產能的生產側調控難度較大，并且過多的行政干預容易擾亂市場秩序。正如B地區政策評價結果所示，充分發揮市場機制的作用，從需求側間接控制煤炭產能可以帶來較好的政策效果。

2) 重視科技進步在產能調控中的重要作用。充分利用高校、科研機構、企業的創新力量和資源優勢，建立完善能源科技創新的成果管理、投入機制和成果轉化機制，建立以企業為主體的能源科研創新體系。

3) 充分利用市場機制，減少行政干預。通過市場機制聯系并發揮作用的社會經濟系統的政策傳導，減少政府對市場、企業的行政干預，實現微觀層面煤炭企業短期生產經營決策及遠期規劃的調整，從而達到一直產能過快增長的政策效果。

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