提高常委會的制度執行力

文/閆鵬濤

提高常委會的制度執行力

文/閆鵬濤

以制度建設為抓手推進常委會和機關建設，是歷屆常委會的一致做法和成功經驗。本屆市人大常委會領導對制度建設高度重視，形成了年度梳理和屆中、屆末集中梳理相結合的工作框架，保證常委會和機關各項制度在穩定中與時俱進。特別是自2012年3月份以來，作為五年總結工作之一，常委會啟動了屆終制度梳理工作，先后梳理制度206項，形成5冊60萬字的《上海市人大常委會制度匯編》。制度在手，下一步考慮的就是如何執行的問題了。

制度的生命在于執行，可見執行對于制度的意義。但長期以來執行難一直是我們工作中的難題，《朱镕基講話實錄》第三卷講到，“最難就在于落實……要辦一件事，不開十次、八次會議就沒法落實。如果發一個文件，能兌現20%就算成功了，不檢查落實根本不行。”由此可見執行之難。相對政策執行涉及的是利益分配，機關制度更多是程序性規定和厘清責任、職權，執行起來阻力相對較小，但畢竟也是規范人們行為的一套規則，如何讓這種外在的制約為個體所接受，并積極投入到制度執行中去，便是提高制度執行力的問題了。

提高制度執行力，首先要保證制度本身的質量。

制度執行不力有相當一部分原因是制度本身的質量問題。比如制度本身缺乏發展性，落后于實際工作需要和實踐的發展；或者和實際情況結合的不夠緊密，特色不夠鮮明，規定要么過粗要么過細，缺乏可操作性和指導性；甚至有的存在條件已經改變，制度卻照舊存在。還有的制度缺乏人本意識，沒有考慮到制度執行者的感受和便利；或者缺乏必要的協調性和整體觀，與其他制度規定存在不一致的地方，以致執行者束手無策，最后問題雖然得到解決，但制度本身的權威性卻大為削減。或有的制度建設忽視了制度更替之間必要的繼承性，以致大大增加了人們執行新制度的成本和心理不適應。這些都是制度制訂者需要引以為戒的。

幸運的是，在這次制度梳理中，均認識到這些不足的危害性，對癥下藥，有效提高了制度本身的質量。通過梳理上位法、上級最新文件精神的做法，總結工作中的成功經驗和實際做法，保證了制度的發展性、可操作性和指導性。通過對制度進行整體全方位的交互式梳理，保證了制度之間的協調性、銜接性和一致性，同時修訂了一些相互沖突的制度規定。通過對保持不變、部分修改、廢止、不納入、新增等梳理方式的綜合運用，保證了新老制度之間的繼承和穩定性，實現了制度建設的平穩過渡。通過堅持原則性和靈活性相結合，保證了制度的人本意識。需要注意的是，強調靈活性并非無原則的變通，而是在不違背制度基本原則的情況下，變通某些具體的實施措施。其目的并非是對制度的不作為，而是動態的對制度進行維護，其目的與制度本身要達到的目的是一致的。可以說，堅持人本意識的靈活性，是為了更好地工作，而不是為了一己便利抄捷徑。

提高制度執行力，其次要優化主體的行為意識和行為能力。

制度本身是客觀的，但最終要靠人來執行。可以說，操作的好壞直接影響制度執行的質量。但人也是最復雜的執行主體，其執行制度的效率，一取決于對制度的認知，二取決于執行制度的能力。對制度的認知關鍵是選擇簡單表面化的認識，還是在探究制度要解決的問題背景下對制度的認識，即看待制度要有問題意識，不能就制度談制度。制訂制度是為了解決問題，要把對制度的認識和制度要解決的問題結合起來，以問題的解決程度來判斷制度執行的成敗，隨著問題的變更不斷深化對制度的認識。同時還要解決執行主體對制度的認同問題，如果執行者能夠對制度本身和制度制訂者有高度的認同感，無疑會大大提高執行的熱情。執行制度的能力，則涉及執行方法的問題。毛主席講過，“有了正確的方針政策，如果在工作方法上疏忽了，還是要發生問題的。”在執行方法上出問題，主要是不講方法或者千篇一律，執行力度或松或緊，缺乏必要的監督、考核、獎懲機制。

可見，優化執行主體的行為意識和行為能力也是大有文章可做的。可以像審議法規一樣，在公布制度的同時有一個關于制度制訂或修改的說明，包括其背景、意義、依據和希望達到的目的。當然，在制度收錄過程中，說明可不予收錄。如此必將增強執行主體對制度的認知和理解程度以提高對制度的執行力度。此外，加深對制度的認識和理解，還可以組織學習、加強宣傳，這是做好執行工作的第一步，也是必要一步。要通過宣傳和說明，讓受眾了解制度制訂的意義、必要性、內容以及違反制度的相關制裁措施。只有這樣，才能提高受眾對制度的重視和了解，推動其真正貫徹落實。千萬不能讓制度制訂出來了，馬上又跑到相關部門的小袋袋里去。增強對制度的認同感，則要切實提升對制度制訂者的認同，確保其制度權力和柔性權威得到必要的尊重。同時盡可能擴大制度相關方在制訂過程中的參與力度，讓盡可能多的矛盾和分歧在制度制訂階段解決。改進執行方法，則要求堅持強制執行和說服教育相結合，綜合利用多種執行手段，多動腦筋。徒法不足以自行。要充分考慮每一個制度對象的利益需求，激發每位成員的積極性。要做深入細致的說服工作，同時要加強對制度執行的監督考核，明確責任追究的內容和程序，對于違反制度者，特別是控制性和限制性制度時，要敢于進行必要的懲罰。法不嚴則不力，治不嚴則無獲。發現苗頭，及時遏制。借用美國學者提出的破窗理論：必須及時修補第一扇被打破的窗戶玻璃，不然就會危及整個制度大廈。需要注意的是，制度不同于法規，沒有硬性的罰則規定和較強約束力的條款，恰當有力的懲罰性規定對于保證制度的執行效力無疑至關重要。

提高制度執行力，還要有一個良好的文化環境和社會環境。

人不是生活在虛空中，其一切行為包括執行行為都受到歷史和周邊事物的影響，即文化環境和社會環境的影響。我國歷史上是一個人治國家，雖然法律完備，但沒有確立法律至上的觀念，整個統治階級實際上都有一定超越法律的特權。表現在政治思想上，也是以政治理念為重而非政治制度為重，比如重王道霸道之辯，而忽視政治體制建設。表現在現代，就是缺乏制度意識、法治意識。作為管理者—被管理者，均自覺或不自覺的將自己外在于制度，削弱制度執行力的同時也減弱了制度執行的說服力，難以讓制度相關方在內心真正認同制度。影響制度執行力的另一種意識，就是潛規則意識。我們制訂的制度顯然是顯規則，是機關運行的依據，但在潛規則意識里，認為還存在另外一套運行規則，甚至是更為有效的規則。潛規則的盛行必然會沖擊顯規則，按制度辦事，老實人經常寸步難行，利用潛規則善變通的，卻能一路綠燈，這會對制度執行產生很大的消極作用。

培育充分的制度意識和執行文化可以說是從文化本身改變目前執行難現狀的主要途徑。首先要有充分的制度意識，制度一旦制訂出來，就有其獨立的價值，相關方包括制度的制訂者必須按照制度確定的規范運作，不能外在于制度本身。其實質即樹立法治而非人治的精神，確立對制度的尊重，對規則的尊重，對人與人之間平等地位和權利的尊重。培養制度意識，還要注意區分公域和私域。不同的域實行不同的行為規則，我們過去是家國一體、公私不分，所以人情等本應在私域中的東西也滲透于公域之中，以致制度得不到有效地執行。確立制度意識，一定要有公域的概念。在這個過程中，要特別強調領導干部的導向和示范作用。領導帶頭是提高制度執行力的關鍵。領導作為制度的制訂者和執行者，要弱化權力意識、消除等級觀念，千萬不能把制度當手電筒，只照別人，不照自己。改變潛規則對顯規則的沖擊，則要提高制度執行的透明度，凸顯制度執行與獎懲的因果關系，強化制度執行的公信力。凸顯顯規則，最有效也最根本的辦法就是真正把制度執行起來。當然，我們也要營造良好的輿論氛圍，樹立正確的行為導向，要形成人人相信制度、遵守制度、維護制度的良好風氣。

制度的生命力在于執行，只有切實有效地將制度執行起來，才不枉機關同仁為制度建設做出的不懈努力。