加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用

文/吳漢民

加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用

文/吳漢民

黨的十八大從我國(guó)改革發(fā)展新形勢(shì)和人民群眾新期待出發(fā)，對(duì)堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革進(jìn)行了深刻闡述，明確了政治體制改革的目標(biāo)和途徑，并把支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力作為首要措施，提出“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”等要求。這既為人大工作指明了前進(jìn)方向，也為我們做好新時(shí)期地方人大立法工作提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

一、強(qiáng)化責(zé)任，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的重要意義

立法是表達(dá)民意的重要政治實(shí)踐活動(dòng)，是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要基礎(chǔ)和前提。要充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的作用，必須充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的重要意義。

首先，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，是發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中主導(dǎo)作用的內(nèi)在要求。在我國(guó)，人大及其常委會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，立法是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用是人大及其常委會(huì)法定職權(quán)的題中應(yīng)有之義。這就要求人大及其常委會(huì)不僅要統(tǒng)領(lǐng)立法工作的全局，明確立法的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局謀劃和組織立法工作，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好立法工作中的各種關(guān)系，解決好立法工作中遇到的各類矛盾和問(wèn)題，平衡好立法過(guò)程中出現(xiàn)的各種利益訴求，使我們制定的法規(guī)充分體現(xiàn)人民群眾的共同意志。

其次，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題尤為突出。在這個(gè)攻堅(jiān)階段，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須從體制機(jī)制上尋求解決問(wèn)題的辦法和思路，更好地發(fā)揮立法在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。這就要求加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，深入調(diào)查研究，做好制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的前瞻性，使法規(guī)能夠更加充分、更加及時(shí)地適應(yīng)并反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供有力保障。

第三，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的客觀需要。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成以后，主要的、基本的法律、法規(guī)已比較完備，當(dāng)前迫切需要修改或者新制定的法律、法規(guī)，大多綜合性比較強(qiáng)，往往涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個(gè)部門的工作和體制機(jī)制。在這種情況下，只有加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧各方面意見(jiàn)，才能從制度上著力解決好利益主體多元化、利益格局復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)立法的實(shí)際要求，更好地規(guī)范人們的行為，維護(hù)人民群眾的切身利益。

二、繼承創(chuàng)新，不斷探索加強(qiáng)地方立法工作組織協(xié)調(diào)的措施和方法

在立法工作實(shí)踐中，我們必須深入研究如何在堅(jiān)持過(guò)去寶貴經(jīng)驗(yàn)和有效做法的同時(shí)，積極探索和創(chuàng)新加強(qiáng)地方立法工作組織協(xié)調(diào)的措施和方法。

一要加強(qiáng)法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。地方立法的議題和需求很多，地方人大及其常委會(huì)要使立法與改革決策同步，必須對(duì)各方面提出的立法項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)篩選和統(tǒng)籌，加強(qiáng)對(duì)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。具體而言，要緊密結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，主動(dòng)開(kāi)展研究，通過(guò)形成科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和立項(xiàng)重點(diǎn)，引導(dǎo)立法項(xiàng)目更具有針對(duì)性和及時(shí)性；要采取有效措施擴(kuò)大立項(xiàng)征求意見(jiàn)的范圍，回應(yīng)社會(huì)各方面尤其是社會(huì)公眾提出的立法建議，使立項(xiàng)更能關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，更能敏銳把握各類新情況新問(wèn)題；要提高立項(xiàng)論證制度的執(zhí)行力，對(duì)擬立項(xiàng)法規(guī)的立法必要性、緊迫性、可行性逐項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合論證，確保將有限的立法資源用在刀刃上。

二要加強(qiáng)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。法規(guī)起草是表現(xiàn)立法意圖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起草的質(zhì)量直接關(guān)系審議活動(dòng)能否有效地開(kāi)展。因此，在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，人大及其常委會(huì)要督促起草單位做到任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任“四落實(shí)”，確保按照立法計(jì)劃及時(shí)提請(qǐng)審議，維護(hù)立法規(guī)劃和計(jì)劃的嚴(yán)肅性；要規(guī)范人大提前介入政府起草的程序和方式，指導(dǎo)有關(guān)單位抓緊起草工作，對(duì)起草中遇到的重大分歧及時(shí)協(xié)調(diào)；要不斷創(chuàng)新多元化起草方式，對(duì)一些綜合性較強(qiáng)、事關(guān)全局或者關(guān)系廣大人民群眾切身利益的，可以考慮由人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織起草，或者聯(lián)合政府法制部門共同起草，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)還可以嘗試委托有關(guān)專門機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行起草。

三要加強(qiáng)法規(guī)審議環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。審議是立法程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是決定法規(guī)草案是否需要修改以及如何修改的關(guān)鍵階段。人大及其常委會(huì)要不斷規(guī)范和完善審議制度，做好各個(gè)審議之間的銜接，對(duì)情況復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的法規(guī)案可以試行“隔次會(huì)議”審議的方式；要認(rèn)真執(zhí)行統(tǒng)一審議制度，充分發(fā)揮法制委員會(huì)統(tǒng)一審議和專門委員會(huì)審議的作用，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共同做好立法工作；要建立審議溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見(jiàn)較大的問(wèn)題，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的反復(fù)協(xié)商，需要論證的充分論證，最大限度地取得共識(shí)；要建立健全審議意見(jiàn)的反饋機(jī)制，使法規(guī)審議中的意見(jiàn)、建議采納更加規(guī)范。

四要加強(qiáng)法規(guī)完善環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。法規(guī)的制定承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)法從無(wú)到有的任務(wù)，而法規(guī)的修改、廢止、解釋等，則使既存的法規(guī)更趨于完善，以適應(yīng)不斷變化著的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從而保證整個(gè)法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。因此，人大及其常委會(huì)要繼續(xù)推行立法后評(píng)估制度，深入了解制度的實(shí)施情況和社會(huì)效果，為法規(guī)的立、改、廢、釋提供扎實(shí)可靠的實(shí)踐依據(jù)；要完善法規(guī)清理機(jī)制，實(shí)行每5年定期清理和根據(jù)時(shí)勢(shì)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)清理法規(guī)相結(jié)合的法規(guī)清理機(jī)制,對(duì)該修改或廢止的法規(guī)，及時(shí)列入立法計(jì)劃；要加強(qiáng)法規(guī)配套性文件制定的督促工作，必須使用法規(guī)授權(quán)方式制定實(shí)施細(xì)則的，要督促政府及有關(guān)部門及時(shí)根據(jù)法規(guī)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，使法規(guī)規(guī)定真正“落地”。

三、與時(shí)俱進(jìn)，努力開(kāi)創(chuàng)加強(qiáng)地方立法工作組織協(xié)調(diào)的新格局

地方立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)，需要人大及其常委會(huì)積極處理好與各方面的關(guān)系，努力開(kāi)創(chuàng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、社會(huì)參與、制度保障”的立法工作組織協(xié)調(diào)新格局。

（一）堅(jiān)持黨委對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是做好立法工作的根本保證。在立法工作組織協(xié)調(diào)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅(jiān)持完善立法重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，立法規(guī)劃的編制，要報(bào)黨委討論決定；要堅(jiān)持重要立法項(xiàng)目的制定以及立法中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，報(bào)黨委研究，真正使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

（二）堅(jiān)持人大對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)的主導(dǎo)。加強(qiáng)立法工作是人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)。地方人大及其常委會(huì)要在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，采取有力措施，主導(dǎo)立法工作的組織協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃的落實(shí)。同時(shí)，要充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，高度重視人大代表的立法議案，邀請(qǐng)人大代表參與立法調(diào)研、列席常委會(huì)會(huì)議，認(rèn)真吸收人大代表的意見(jiàn)、建議，保障人大代表參與到立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）堅(jiān)持政府對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)的協(xié)同。政府部門處于行政管理的第一線，所涉及的范圍廣泛，所匯聚的信息多樣，所遇到的問(wèn)題繁雜，因此，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，需要積極發(fā)揮政府及其部門的協(xié)同作用。目前，本市大多數(shù)法規(guī)草案由行政主管部門起草、由市政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。市人大要加強(qiáng)與市政府的整體協(xié)調(diào)，推動(dòng)市政府加強(qiáng)對(duì)各部門立法工作的統(tǒng)籌，做好起草、審核工作，使立法中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)得到有效溝通和處理。

（四）堅(jiān)持社會(huì)對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)的參與。人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不是指人大在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面大包大攬，而是在發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的前提下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的積極性，形成整體合力。我們要繼續(xù)擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，充分發(fā)揮專家的智力優(yōu)勢(shì)，在法規(guī)立項(xiàng)論證、法規(guī)起草和審議修改等多個(gè)環(huán)節(jié)邀請(qǐng)公眾、專家參與，廣泛聽(tīng)取各方面尤其是基層群眾的意見(jiàn)，使制定的法規(guī)充分反映人民群眾的意愿，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（五）堅(jiān)持制度對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)的保障。近年來(lái)，市人大及其常委會(huì)在立法工作組織協(xié)調(diào)方面，進(jìn)行了有益探索，取得了顯著成效。在此基礎(chǔ)上，我們要更加注重健全工作制度，不斷總結(jié)提高，逐步將立法工作組織協(xié)調(diào)納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，從法規(guī)立項(xiàng)到法規(guī)的起草、論證、審議、完善等環(huán)節(jié)，對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)進(jìn)行全面規(guī)范，更好地在新的起點(diǎn)上推進(jìn)本市科學(xué)立法、民主立法的進(jìn)程。

立足新起點(diǎn)，順應(yīng)新要求，我們要在中共上海市委的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，充分發(fā)揮市人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要作用，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，為不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出新的更大的貢獻(xiàn)！ （作者系上海市人大常委會(huì)副主任）