農村信用社資本補充機制研究

代金奎 耿 欣 董良泉

(中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021；中國人民銀行濰坊市中心支行，山東 濰坊 252051)

2003年6月，農村信用社(含農村商業(yè)銀行、農村合作銀行和農信社，以下統(tǒng)稱為農信社)改革正式拉開帷幕。通過發(fā)行專項票據、注資、剝離不良資產等措施，資本實力得到較大改觀。然而，隨著經濟高速發(fā)展而出現(xiàn)的信貸持續(xù)快速增長，農信社面臨著資本補充的新需求。針對巴塞爾新資本協(xié)議對資本充足率更加嚴格的資本要求，以及農信社資本質量亟待提高的現(xiàn)實需求，深入分析農信社資本構成，探索建立適合農信社的資本補充機制，對于增強農信社可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)自我約束、穩(wěn)健經營，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

(一)農信社資本不足的原因

一般認為，農信社資本充足率不足的原因包括歷史包袱重、信貸規(guī)模增長超過了資本金增長；贏利能力較弱，資本補充渠道少，缺乏高效的補充資本的融資工具以及體制因素。而導致內源性融資不足的原因，一是歷史上不合理的收入分配和留利制度嚴重削弱了農信社的自我積累能力；二是傳統(tǒng)折舊制度的不合理嚴重制約了企業(yè)內部資金的增長；三是公有產權主體虛設，導致農信社內部短期行為嚴重。陳小玲(2003)的研究指出，盈利能力低，依賴自身積累補充資本金能力較弱；產權不明晰，缺乏補充資本的內在動力；合作制不規(guī)范，面向社會增資擴股難度大；法律制度和相關政策滯后，限制了農信社資本積累機制的形成。

(二)完善農信社資本補充機制的路徑

提高農信社資本充足率的對策主要來自內源資本和外源資本。厲以寧(2002)指出，農信社能夠通過吸引民間投資者來接管、重組、注入資本來重新開展業(yè)務。文維虎(2006)從發(fā)揮資本對農信社的激勵與約束作用角度，提出要嚴格資本與機構的市場準入、確立資本為基礎的法人治理和內控制度、嚴格資本約束、堅持資本激勵、嚴格依法監(jiān)管、提高資本充足率。穆爭社(2010)則認為，應提高農信社股權集中度和股東素質，增強農信社的自我管理能力，內生抵御省級聯(lián)社對農信社實施行政管理的機制，強調激勵農信社引進戰(zhàn)略投資者，激勵戰(zhàn)略投資者兼并重組農信社。①穆爭社：《激勵農信社引進民有資本的戰(zhàn)略投資者》，《財貿研究》2010年第1期。

二、農信社資本補充機制的完善：以山東省為例

(一)與資本相關的改革

2003年之前，全國農信社經歷了幾次改革，但改革的主要內容是農信社的管理權問題，并沒有觸及資本和法人地位等核心問題。2003年6月，國務院下發(fā)《深化農信社改革試點方案》(國發(fā)[2003]15號)，內容包括以法人為單位改革產權制度和農信社交由地方政府負責。為推動上述兩方面的改革，政府采取發(fā)行專項票據、專項借款等方式給予支持。一方面明晰農信社的產權關系，完善法人治理結構，形成可持續(xù)發(fā)展的經營機制；另一方面促使省級政府積極承擔對轄內農信社的依法管理職能。

山東省作為農信社改革的8個試點省份之一，自2004年起開展和落實了清產核資、增資擴股、股權改造、嚴格股金分紅等改革措施，明確了歷年掛賬虧損彌補和風險準備金計提的相關要求。2004年末，山東省農信社股金余額183億元，比年初增加44億元，股金構成進一步優(yōu)化，法人治理結構逐步完善。通過集中開展資本補充工作，各級政府以稅收、財政補貼、現(xiàn)金、土地、房產等置換農信社不良資產，資金實力不斷增強。2007年吸收資格股股東107.6萬戶，占比70.34%；股金72.82億元，占比34.37%。到2008年底票據兌付完成時，全省農信社5年累計消化各類歷史包袱261億元，資本充足率由負值提高到4.1%；經營收入、賬面利潤分別比2003年增長2.52倍和60倍。資產質量明顯提高，五級分類不良貸款率較分類前下降15.69個百分點。2009年開始了資格股轉投資股的股權改造和定向募股，至2011年末，全省絕大多數農信社取消了資格股，產權制度進一步明晰。目前山東全省農信社按照“三權分立、相互制衡、共謀發(fā)展”的原則，基本建立起以“三會一層”為核心、相互制衡的法人治理組織架構，健全了“三會”議事規(guī)則和程序，為農信社向公司制管理模式目標邁進奠定了基礎。[注]耿欣、代金奎：《農村信用社改革績效評價——以山東省為例》 ，《山東社會科學》2012年第12期。2008年票據兌付完成后，省聯(lián)社又提出了三年監(jiān)管達標規(guī)劃，到2010年末全省統(tǒng)算資本充足率達8.18%，首次達到商業(yè)銀行標準；貸款損失準備充足率達106%，提高了52個百分點；圓滿完成三年監(jiān)管評級達標規(guī)劃。全省農信社系統(tǒng)開始向整體化、規(guī)范化和商業(yè)化標準靠近。

(二)改革后農信社資本充足及結構狀況

改革后的農信社在資產質量、盈利能力、經營效率等方面都有顯著提高：截至2011年底，山東全省農信社資本總額713.19億元，比2007年末增加449.81億元，增長170.78%。考慮扣除因素，資本凈額618.56億元，平均資本充足率7.58%，比2007年末提高了7.79個百分點，其中核心資本充足率7.5%，比2007年末提高了7.72個百分點。

1.從資本結構看，實收資本占據資本總額的“半壁江山”。2011年末全省農信社實收資本額366.61億元，占資本總額比例的51.4%，該比例的逐年下降趨勢，表明農信社資本補充渠道逐步擺脫以往的單一化，開始向多元化融資方向發(fā)展。同時，多數農信社取消資格股和投資股只能轉讓或贈與不能退股的規(guī)定，股金的穩(wěn)定性大大增強。

2.從地區(qū)分布看，經濟較發(fā)達地區(qū)農信社資本實力普遍較強。截至2011年底，全省農信社資本總額超過10億元的機構共15家，其中10家分布在煙臺、濰坊、青島、淄博、東營等東部經濟較發(fā)達地市。魯西、魯南地區(qū)農信社資本實力整體較弱，如聊城、德州、棗莊、菏澤和德州單戶機構平均資本額分別為4.01億元、3.95億元、3.53億元、2.48億元和2.21億元，均遠低于全省農信社平均水平(5.36億元)。全省農信社資本充足率低于8%的機構共52家，其中36家分布在菏澤、德州、棗莊、泰安等魯西南地區(qū)，機構占比達70%。

3.從機構類型看，農村商業(yè)銀行資本實力優(yōu)于農村合作銀行和農信社。截至2011年底，全省農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農信社單家機構平均資本金額呈逐步下降趨勢，分別為6.45億元、3.78億元和 2.19億元。縱向對比看，2007-2011年間上述三類機構平均單家資本金總額分別增長了4.28億元、1.91億元和0.74億元，增長率依次是196.88%、101.16%和50.77%。無論是橫向比還是縱向比，農村商業(yè)銀行資本金實力和增長率都是最高的，農信社的資本金實力和增長率則最差。

4.從股權分散度來看，股權集中的趨勢比較明顯。隨著資本的增加和股東數量的下降，農信社平均法人股金和自然人股金均快速上升。至2011年底，全省133家農信社平均每家自然人股東數量為3977人，人均股金4.04萬元；平均每家法人股東77.09個，平均股金149.5萬元。近幾年大股東入股積極性有所提高，全省農信社前十大股東金額占比呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢，截至2011年底山東全省農信社前十大股東股本占比達27.06%，農信社資本穩(wěn)定性明顯增強。

(三)農信社資本補充的主要渠道

資本充足率的高低主要取決于兩方面的因素，一是資本的多少，二是風險資產規(guī)模的大小。因此，農信社資本補充可以從增加資本和降低風險資產著手。其中，增加資本分為增資擴股、內源融資和外源融資三個渠道；降低風險資產則包括直接減少信貸、優(yōu)化資產結構、提高資產質量等風險緩釋措施。

1.增資擴股有效地補充了農信社資本金。近年來，山東全省農信社普遍加大了增資擴股力度，積極吸收企業(yè)法人和自然人等各類民間資本入股，資本實力逐年增強。2007-2011年，全省農信社股本金總額由211.90億元增加到367.33億元，增長73.35%，年均增長12.04%，平均每家農信社股本金達到2.76億元，股本金余額占資本總額的比例達到51.5%。受股本金增加的影響，農信社實收資本、資本公積均呈相伴增長態(tài)勢。截至2011年底實收資本和資本公積合計余額402.01億元，比2007年增加172.71億元，增長75.32%。2011年實收資本和資本公積新增額占當年資本凈額新增額的43.8%，同比提高21.15個百分點。至2011年底全省農信社資本充足率排名前20名的機構中，股本金余額比2006年增長超過100%的機構有16家，其中9家增長率超過了200%。

2.內源融資是農信社資本補充的重要來源。內源融資主要體現(xiàn)為扣除分紅后的利潤留存，自2003年改革試點以來，全省農信社利潤總額保持年均79.27%的增長率。隨著經營效益的不斷提高，農信社通過提取盈余公積、一般風險準備和利用未分配利潤等方式加快資本積累。2011年全省農信社盈余公積、一般風險準備和未分配利潤三項合計167.77億元，比2007年增加131.76億元，年均增長率達到46.93%，平均每家機構以該方式補充資本1.26億元。

3.外源融資為農信社資本補充提供了有力支撐。2003年人民銀行按每家農信社2002年底實際資不抵債數額的5%發(fā)行專項中央銀行票據，用于置換信用社的不良貸款和彌補歷年虧損掛賬。山東全省133家農信社共認購專項央行票據131.9億元。至2008年全省農信社已全部實現(xiàn)兌付，期間累計獲得專項票據利息6.43億元。此外，地方政府還通過減免所得稅和營業(yè)稅、給予保值儲蓄補貼息等方式對農信社進行間接支持。據統(tǒng)計，2003年改革試點以來農信社享受的稅收優(yōu)惠和減免(包括所得稅和營業(yè)稅)共計86.39億元，獲得的財政保值補貼共計3.71億元。上述措施共為全省農信社提供資金支持228.43億元，有效地增加了農信社的經營收益和資本積累。

4.有效降低風險資產，提高農信社資本質量。農信社改革試點以來，各縣(市、區(qū))政府通過現(xiàn)金、土地、房產等方式，累計置換農信社不良貸款281.75億元，其中以現(xiàn)金方式置換不良資產57.84億元，以可出讓土地方式置換不良資產180.14億元，以房產形式置換不良資產2.23億元，以廣場、公園、苗圃等象征性資產置換不良貸款41.54億元。同時，各級政府通過嚴厲打擊逃廢債等行為，積極幫助農信社清收不良貸款。農信社進一步建立健全各項規(guī)章制度，加大風險防控力度，完善考核激勵方式，嚴格控制新增不良貸款，不良貸款余額和不良貸款率連續(xù)7年實現(xiàn)雙降。

三、農信社資本補充面臨的困境

(一)農信社資本補充情況評估

1.內源融資增長率與資產增長率、分紅比率、資產收益率之間存在密切的關系。

(1)內源融資與資產增長率的關系。如果農信社的資本充足率達到8%的既定目標，資產增長率至少應與內源融資的增長率相適應，才能保持原有資本充足率不變。如果資本充足率低于法定比率要求，則內源資本增長率必須高于資產增長率，資本充足率才能提高。只有當資本充足率高于法定資本充足率時，資產增長率才能高于內源資本增長率。

(2)內源融資與分紅比率的關系。內源融資是稅后利潤分紅后的剩余部分形成的資本。在凈利潤一定的條件下，分紅與內源融資存在負相關關系。

(3)內源融資與收益率的關系。留存收益是內源資本來源，也是制約內源資本最根本的因素。在分紅一定的條件下，收益率越高，留存收益越多，內源融資則可以增加。

在銀行盈利能力一定的情況下，若支持資產增長的內源資本不足時，資本資產比率就會降低。反之，要滿足資本金目標比率要求，內源資本必須相應增加。

內源融資的資本金補充機理可由下列公式表述：

其中，SG為資產增長率、ROA為資產收益率、DR為分紅比率、EC/TA為資本資產比率。

2.在考慮外源資本的條件下，銀行資本金補充機理可以表示為：[注]參考張驥：《我國商業(yè)銀行資本補充機制研究》，2008年。

其中，△EK/TA為新增外源融資比率。當農信社的資本充足率達到規(guī)定的標準時，在資產收益率和分紅比率不變的條件下，資本金的增長率可與總資產增長率相等；若銀行資本充足率低于法定標準，資產增長率必須低于總資本增長率；只有當資本充足率高于法定比率時，資產規(guī)模的擴張才能快于總資本金的增長。

以2011年山東省農信社為例，當年農信社平均資產收益率為0.81%，假設無分紅和外源融資，滿足資本充足率的資產增長率應為：0.81%/(8%-0.81%)=11.21%。即2010年山東省農信社資產增長率的上限是11.21%。而實際上，山東省農信社資產增長率達到了26.45%。2011年山東省農信社資產總額為9760.87億元，分紅比例為7.35%。據此可推導出當年全省農信社應當補充外源資本：

上式說明，在農信社平均資產收益率為0.81%的條件下，要支持26.45%的資產增長率，至少應當獲得114.32億的外源融資，才能達到資本充足率8%的要求。由此，我們可以粗略地估算出山東省農信社目前的融資缺口。2011年山東省農信社通過增資擴股獲得外援融資62.17億元，再加上當年發(fā)生的央行專項借款約4.39億元，融資缺口達到47.75億元。

(二)農信社資本補充存在的問題

1.內源融資渠道狹窄。內源融資是農信社資本金來源中最穩(wěn)定的渠道，其作用大小取決于農信社自身的經營水平。擁有穩(wěn)定的利潤來源，不僅能夠增強內源融資的作用，還可以提高農信社對股東的吸引力，增強其外源融資能力，進一步拓寬融資渠道。

多年來，農信社沿襲傳統(tǒng)的經營思路，面對日趨激烈的市場競爭，主要業(yè)務市場份額出現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢。由于盈利手段單一，中間業(yè)務收入占比低，存貸利差和利息收入仍然是農信社最主要的利潤來源，2011年全省農信社利息收入占營業(yè)收入的比重高達87%。隨著我國利率市場化進程的穩(wěn)步推進，這種傳統(tǒng)的依靠存貸利差的盈利方式將不可持續(xù)。

2.資本補充渠道和融資工具較為單一。從我國商業(yè)銀行的資本補充方式來看，除股東注資和內源融資外，還有發(fā)行次級債和混合資本債券，增發(fā)、配售股票等多種方式。而農信社除了自身的內部積累，基本上主要依靠增資擴股方式來補充資本，但該方式不具有可持續(xù)性。超過30%的被調查農信社反映，受分紅比例限制的影響和投資者投機動機不足，農信社增資擴股存在困難。單一的融資渠道和增資方式成為制約農信社資本補充的巨大障礙。

3.缺乏引進戰(zhàn)略投資者的積極性。鼓勵農信社引進戰(zhàn)略投資者，逐步改變股權結構不合理和內部人控制等問題，是農信社改革的一項重要內容。但截至2011年底，全省農信社僅有3家嘗試引進戰(zhàn)略投資者，機構占比僅為2.26%。據調查發(fā)現(xiàn)，“加強管理、提高自身盈利能力”、“實現(xiàn)入股多元化，優(yōu)化股權結構”和“爭取政策扶持”等三種整改選項被農信社負責人認為是值得優(yōu)先考慮的整改措施，而“引進戰(zhàn)略投資者”則被排在第4位。這從另一側面反映出農信社管理層對引進戰(zhàn)略投資者后可能導致喪失控制權的擔憂。

4.政府注入的不具有完全產權的資產對提升資本質量作用不大。農信社改革期間，各級地方政府通過以土地、房產、貸款、象征性資產等形式整體置換農信社不良貸款。至2011年底，全省以廣場、公園、苗圃等象征性資產置換的農信社不良資產達41.54億元。這類置換有以可自由處置土地使用權的置換，有以不可自由處置土地使用權或林權的置換，還有以公園、廣場、綠地等象征性資產的置換。我們知道，農信社賬面指標改善的實質是將原不良貸款轉到表外，新資產通過無形資產、正常貸款、抵貸資產等形態(tài)在表內反映。表面看，通過地方政府象征性資產置換，表內貸款不良率大幅下降了，但不良資產并未真正消化，而且農信社取得的置換資產仍需采取出讓土地、攤銷無形資產、回購核銷貸款、繼續(xù)清收已置換的不良貸款等方式進行進一步處置，變現(xiàn)和流轉仍然存在較大的困難。此外，用于置換廣場、林場等不能產生效益的資產，不具備普通資產應有的盈利性和抗風險性特點。因此，地方政府資產置換雖然通過降低不良資產使資本充足率有所提升，但由于用以置換的資產的潛在問題，導致農信社資本充足率虛增，反而掩蓋了信用社資產風險。

5.資本補充存在倒逼現(xiàn)象。近年來農信社處于快速發(fā)展時期，在良好的經濟環(huán)境下，利潤連年保持較快增長，加之以利差收入為主的盈利模式，進一步增加了農信社信貸投放的動力。在此過程中，農信社往往對資本支持資產擴張的能力考慮不足，尤其是經營能力不強、依靠自身進行增擴股金存在較大困難的農信社，仍然對政府扶持存在較強的依賴性，資本補充存在倒逼現(xiàn)象，資本對業(yè)務發(fā)展的約束機制未能充分發(fā)揮。

6.資本補充壓力開始顯現(xiàn)。2008年以來，為應對國際金融危機，保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，我國政府實施適度寬松的貨幣政策。2008-2011年期間，山東全省信貸規(guī)模快速增長，新增貸款19708.19億元，其中農信社新增貸款2640.99億元，占同期全省新增貸款額的13.4%。然而，隨著信貸投放的快速增長，農信社風險資產規(guī)模不斷擴大，部分機構資本充足率明顯下降。如2011年底，巨野縣、微山縣、莒南縣、成武縣、商河縣、寧津縣以及東明縣等7家農信社的資本充足率比2006年底分別降低0.24、1.02、1.51、3.76、5.52、8.53和11.27個百分點。根據巴塞爾新資本協(xié)議對資本充足率的要求，監(jiān)管部門將相應提高商業(yè)銀行的資本充足率，資本監(jiān)管要求也將更加嚴格，農信社資本補充壓力將會進一步加大。

四、完善農信社資本補充機制的路徑

(一)提高內生發(fā)展、自我補充資本的能力

改變農信社分紅比例實際由省聯(lián)社及監(jiān)管部門確定的做法，逐步由農信社股東代表大會依據經營情況及發(fā)展目標，自主決定分紅比例，充實滿足長遠發(fā)展的資本實力。鼓勵農信社在為農村地區(qū)提供存貸款服務的基礎上，結合農民需求和農村經濟金融發(fā)展情況，探索開展形式多樣的中間業(yè)務，逐步推動農信社業(yè)務模式轉型。合理分配稅后利潤，提高盈余公積和一般準備留成比例，從而增加資本實力。

(二)增加外源融資，擴大股本金來源

一是按照鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的政策要求，依靠市場力量，大力引入各類資本。二是鼓勵社區(qū)各類企業(yè)參股農信社，履行支農社會責任。三是由大銀行根據自身商業(yè)布局和社會責任，收購農信社為附屬公司，加大支農力度。四是對依靠自身力量吸引戰(zhàn)略投資者有難度的農信社，鼓勵地方政府入股“撬動”社會資本。五是增加附屬資本，對已建成的農商行，通過發(fā)行長期次級債務、可轉讓債券等方式主動負債補充附屬資本。

(三)規(guī)范處置置換資產，做實資本資產

對于地方政府讓渡的低現(xiàn)金流、難變現(xiàn)的資產，建議由地方政府、人民銀行、監(jiān)管部門和農信社共同對置換資產清產核資，對能夠盡快處置的加快變現(xiàn)，對手續(xù)不健全的要督促地方政府盡快完善手續(xù)，對難變現(xiàn)的象征性資產，計算資本充足率時按表內置換資產余額的一定比例扣減資本凈額，使資本充足率真正體現(xiàn)資本實力。督促地方政府增加優(yōu)質置換資產、加大稅收優(yōu)惠力度，確保農信社資本和資產做實。

(四)優(yōu)化政策環(huán)境，拓寬資本籌集渠道

一是健全政策扶持與激勵機制。加大財稅、貨幣和監(jiān)管政策傾斜力度，對在一定期限內資本實力“上臺階”的農信社，在稅收、支農再貸款利率、準備金率、監(jiān)管費等方面給予優(yōu)惠政策，優(yōu)先開展并購創(chuàng)新試點。二是探索建立農信社股權交易平臺，方便股權順利流動，解決社員無法“用腳投票”的問題，強化資本約束，提高入股并參與管理的積極性。三是加快建立存款保險制度，前期可嘗試建立以省級政府為出資主體、農信社共同出資的農信社金融風險處置基金，落實省級政府承擔的農信社金融風險處置責任。

(五)強化資本約束，促進經營機制轉換

鼓勵農信社從以規(guī)模擴張為重心向以質量發(fā)展為重心轉變，由片面追求利潤最大化向以風險控制為條件的利潤最大化轉變，以期實現(xiàn)占用最少的資本，增強核心競爭力。嚴格遵守貸款集中度的約束和規(guī)定，防止因信貸規(guī)模過度擴張和貸款對象高度集中帶來的風險。同時，積極探索實施經濟資本的主動分配和調節(jié)功能，實現(xiàn)資產業(yè)務的合理擴張與收縮，在可控風險下實現(xiàn)收益最大化。