農村金融改革應堅持競爭性和服務性

◎屠世超

自2003年6月國務院出臺 《深化農村信用社改革試點方案》拉開農村金融改革的序幕至今，我國農村金融改革已走過了十個年頭，尤其是2006年底，銀監會啟動了調整、放寬農村地區金融機構準入試點工作，村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助合作社等各種新型農村金融組織得以發展，農村金融體制改革取得了一定的成效。然而，由于目前我國農村金融的發展尚面臨著多種因素的制約，與新形勢下工業化、城鎮化和農村經濟健康、快速發展的要求尚存在一定的差距，農村金融改革仍有待于進一步深化。

一、農村金融發展面臨的制約因素

目前我國農村金融發展面臨的制約因素主要有以下幾個方面：

1．農村金融機構數量較少，農村金融市場存在著一定程度的壟斷，融資成本較高，不能滿足農村社會經濟發展的需要。長期以來，我國一直將農業銀行和農村信用社作為農村金融服務的主力軍，并通過合并農村信用社、建立省聯社的模式來管理，而隨著農業銀行實行股份制改造并上市，逐步撤并鄉鎮一級營業網點，農村信用社成為農村金融市場的主要經營主體，有些地方甚至成為唯一的農村金融服務提供者，從而一定程度上形成了對農村金融市場的壟斷。雖然在試點地區放寬了對農村金融機構準入的限制，允許并鼓勵社會資本投資設立社區銀行等小規模農村金融機構，但村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構數量嚴重不足，不能提供有效的農村金融服務。此外，大型商業銀行由于服務 “三農”的成本高，缺乏提供涉農金融服務的激勵，基本放棄了農村金融市場，造成農村金融市場供給嚴重不足的局面。在農村金融市場供給嚴重不足和經營主體單一的情形下，農村金融服務的價格競爭不充分，農戶和農村企業的融資來源受到極大限制，融資成本高昂，農村社會經濟發展受到嚴重制約。

2．農村金融機構資本規模小，再融資難、融資成本高，業務發展受到限制。農村信用社改革中，雖然在對鄉鎮信用社進行合并的基礎上，組建了縣 （市）級法人社組織，資本規模得以擴大，經濟實力和抗風險能力得以增強，但相比較大型商業銀行而言，農村信用社的資本規模明顯偏小，實力不強。村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融組織的資本規模和經濟實力，更是不可同日而語。受自身資本、規模、服務設施和經營管理能力的限制，農村金融機構無法向農戶和農村企業提供大規模、全方位的金融服務和較大金額的貸款。同時，農村金融機構再融資受到較大限制，缺乏有效、便捷的再融資渠道和來源，成本較高，影響業務發展。

3．農村金融機構網點少，業務單一，不能滿足農村、農民對金融服務的多樣化需求。相比較城市金融而言，農村幅員廣闊，農村金融機構網點人均存貸款、單筆業務額度遠低于城市地區，運營成本相對較高，特別是經濟欠發達地區，甚至出現農村金融機構成本收益倒掛現象，出現虧損狀態。在經濟利益驅使下，金融機構就會選擇向城市或縣城進行業務拓展。并且，隨著國有商業銀行大量撤并農村營業網點，提供農村金融服務的主體和營業網點數量更少、種類更加單一，服務設施和業務類型的發展也嚴重滯后，不能提供多樣化、全方位的金融服務，不能有效滿足農村社會經濟發展對金融服務的需求。

4．貸款擔保方式單一，缺乏有效抵押物，農村信用環境建設滯后，不能滿足農戶融資需要和農村金融機構貸款業務發展。農民主要的財產是房屋和土地，但由于受我國現行法律法規和政策的限制，農村房屋和土地缺乏流通性，難以作為貸款擔保，嚴重制約農戶的融資需要和農村社會經濟的發展。雖然浙江省等地開展了農房和農村土地承包經營權、林權抵押的試點，但實踐中仍遇到一些現實困難，抵押物流通性的缺乏導致抵押物價值未能得到充分體現，抵押權也難以實現。同時，作為農村信用環境建設基礎性工作的農戶信用等級評定機制尚不完善，信用數據庫建設嚴重滯后，數據缺少完整性，覆蓋面小，利用率低，對農戶信用等級評定的標準和方法目前也存在較大差異并具有一定的隨意性，不符合農村的實際情況。

5．農村信用社改革不適應農村發展需要，對農村經濟發展的政策性金融支持不足。農村信用社改革中，不少農村信用社經過公司制改造，改組為農村商業銀行，完全實行市場化、商業化運作。其余農村信用社經過合并，改組為農村合作銀行。名為合作銀行，但實際上已經喪失了合作性，實行商業化運作，以追求利潤為基本目標，而不以服務 “三農”為己任。作為商業化運作的獨立的經營主體，農村金融機構自然以安全、效益作為其基本經營原則，在當前農村安全性環境缺失、效益性基礎薄弱的背景下，出于風險規避和追求利潤的考慮，拋棄農村市場亦在情理之中。但同時，對農村經濟發展的政策性金融支持又嚴重不足，在絕大部分地區，農業發展銀行、國家開發銀行并未在縣域開設分支機構，缺乏對農村社會經濟發展的政策性金融支持。

上述各種制約因素，使我國農村金融的進一步發展面臨一定程度的困境。為加大金融支持農村社會經濟發展的力度，農村金融改革亟待進一步深化，其基本思路應是放松對農村金融機構準入和業務經營的管制，實現農村金融機構經營活動的充分競爭，同時對農村金融機構服務 “三農”進行政策激勵，并加大政策性金融機構對農村社會經濟發展的支持力度。當然，在放松對農村金融管制的同時，加強金融監管機構對農村金融業務經營安全性的監管，仍是十分必要的。

二、農村金融改革應堅持競爭性

為控制農村金融風險，維護農村金融市場秩序，我國傳統的做法是對農村金融機構實行嚴格的準入限制，而這在一定程度上造成了農村金融市場的壟斷，導致農村貸款戶融資成本高昂，農村金融業務創新和金融服務水平嚴重滯后。我國農村金融市場是不完全競爭市場，為改變這一局面，必須堅持競爭性原則，在保持宏觀經濟環境穩定的前提下，逐步放寬農村金融機構準入限制，并鼓勵農村金融機構業務創新，實現農村金融市場的充分、有序競爭。

首先，應創新農村金融組織體系，在試點的基礎上逐步放開農村金融經營主體，直至取消對農村金融機構的準入限制，加快村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助合作社等新型農村金融機構的發展。

我國長期以來實行的工業化戰略，導致在金融領域形成了犧牲農村金融保城市金融、抽調農村資金支持城市工業發展的局面，并導致嚴重的城鄉差距和農村地區的貧困落后。20世紀90年代市場經濟體制改革取向確立以來，特別是實行農村金融體制改革以來，這種政策取向雖然有所變化，但金融機構對農村信貸資金投放不足的狀況并未得到根本改變，相反農村信用社的市場化、商業化發展，更進一步加劇了農村儲蓄資金向城市轉移的局面。雖然改革開放以來我國農村社會經濟得到空前的發展，但金融業對支持農村經濟發展的貢獻率，并未達到應有的、足夠的程度。

村鎮銀行、農村資金互助合作社作為社區性金融機構，通過將吸納的農村資金向社區內的組織或個人提供融資的方式，將農村資金仍然留在農村地區，即村鎮銀行、農村資金互助合作社的發展，有助于解決農村資金向城市轉移的問題，以補充農村建設資金，促進農村社會經濟的發展。而鼓勵城市金融機構、企業和個人投資設立村鎮銀行和小額貸款公司并在農村地區開展金融業務，將吸引一部分城市資金向農村地區投資，起到城市向農村地區 “反哺”的作用，利用村鎮銀行和小額貸款公司作為中介和橋梁，可以實現城市資金向農村的 “溢出”效應。另外，農村資金互助合作社的發展，還有助于解決農村金融中信息不對稱的問題，完善對農村貸款戶的監督制約機制，促進農村金融的普及和發展。

其次，應完善與農村金融相關的配套法律法規，鼓勵農村金融機構業務創新，以實現農村金融市場充分、有序競爭。

我國現行法律法規對農村建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權的流轉作了過多限制，應在試點的基礎上，逐步放開對農村土地流轉的各種不必要的限制，以充分實現農戶和農村集體經濟組織的財產權益，并為農村金融機構貸款業務提供多種可能的財產擔保方式。同時，應鼓勵農村金融機構在法律法規和現行農村金融政策的框架范圍內，積極拓展業務渠道和業務領域，進行業務創新。一方面要創新融資擔保方式。近兩年來，各地開展了多種形式的農村金融擔保方式創新，如吉林省推出的 “土地收益保證貸款”、農業銀行北京分行在北京大興區推出的“農村集體土地固定資產貸款”等，這些融資擔保模式創新以及目前試點地區普遍推行的農房抵押貸款、林權抵押貸款、涉農保險保單質押貸款等貸款擔保模式，應在實踐中總結經驗、不斷完善的基礎上予以推廣。另一方面，要進行農村地區結算業務創新。由于我國農村地區金融機構網點少，基礎設施投入少，結算工具比較落后，支付結算方式以現金交易為主，非現金結算發展比較滯后。應積極開發、推廣電話銀行等適合農村地區的支付結算工具，拓展業務種類，提高服務質量和水平。同時，對農村金融機構可考慮推行非現金結算代理制，鼓勵農村金融機構委托全國性商業銀行代理票據、信用證等業務，以暢通農村地區匯路，提高農村金融機構支付結算服務水平，并延伸城市金融機構的服務領域，促進城市與農村地區支付結算服務的互補。

三、農村金融改革應堅持服務性

農業和農村發展是我國經濟發展和社會穩定的基礎。支持 “三農”是我國的基本國策，深化農村金融改革必須堅持服務 “三農”發展的原則，而這需要依靠政府的政策引導和支持，具體應包括以下幾方面內容：

1．宏觀上應實行有區別的金融信貸調控政策，同時對農村金融機構實行差別存款準備金，并在再貸款方面給予利率、期限等優惠，增加農村信貸資金供給。據國務院發展研究中心估算，新農村建設作為我國的長期任務，所需資金總投入將達到15至20萬億，2015年我國城鎮化水平將超過48%，城鎮人口將達到6.5億，在此過程中需重點發展3000至6000個小城鎮，需投資2.5萬億，其中用于小城鎮基礎設施投資需至少1萬億。并且，在城鎮化和新農村建設中，還需要相配套的農村產業發展資金的投入，這也將是一個巨額的數字。這樣的資金需求僅靠財政投入是遠遠無法滿足的，這就需要國家采取相應的金融信貸調控政策，實行區別對待、分類指導，并調整城鄉、區域、產業之間的貸款投放結構和比例，對農村地區和主要服務于 “三農”的農村金融機構增加信貸投放額度，增加各類金融機構對農村信貸資金的供給。

2．完善對農村金融機構和涉農金融業務的稅收優惠政策，改間接的財政貼息為直接的稅收優惠。財政部、國家稅務總局2010年 《關于農村金融有關稅收政策的通知》規定的稅收優惠，主要是針對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、法人機構所在地在縣及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行，以及由銀行業機構全資發起、在農村地區設立、專門在縣域提供支農貸款服務的貸款公司的，且優惠的稅種主要為營業稅，優惠的對象主要為農戶小額貸款業務收入。應擴大稅收優惠的適用范圍，對所有提供涉農金融服務的金融機構都實行稅收優惠，其稅種應涵蓋涉農金融業務收入應繳的營業稅和所得稅，同時根據金融機構各類涉農金融業務的不同特點，區分不同的業務類型收入，制定不同的稅收優惠。另外，由于涉農貸款財政貼息具有地方性和短期性特點，可將財政貼息改為直接的稅收優惠，并使其具有一定的穩定性。

3．建立農村金融機構涉農貸款風險保障基金，對農村金融機構涉農貸款按一定比例給予風險保障，降低涉農貸款風險。涉農貸款風險保障基金的來源，應主要通過財政渠道籌集。同時，應全面推行政策性農業保險，增強農戶和農業企業的抗風險能力，降低和控制農村金融機構農業貸款項目的信貸風險，以激勵、支持農村金融機構對農村信貸資金的供給。

4．對農村金融機構實行政策性存款保險制度，增強農村金融機構業務競爭力。農村金融機構由于規模小、注冊資本低，與城市商業銀行相比，在吸收儲蓄存款方面明顯缺乏競爭力。為保障農村金融機構存款戶合法權益，增強農村金融機構吸儲競爭力，應對農村金融機構實行政策性存款保險制度，并可以對農村金融機構的保險費支出給予一定的財政補貼。

5．強化政策性金融機構支農責任，擴大政策性金融支農服務范圍。為推進城鎮化進程，加快新農村建設，應將農業、農村基礎設施建設納入政策性金融服務范圍，設立農村基礎設施專項信貸，提供低利率、長期限的貸款，專項用于農村基礎設施建設。同時，針對絕大部分地區政策性金融機構未在縣域開設分支機構的實際狀況，應發展政策性金融委托貸款業務，即政策性金融機構可以通過委托農村金融機構發放支農貸款，以增強政策性金融對農村社會經濟發展的支持力度。

6．完善農村金融服務體系，鼓勵、引導農村金融機構開辦村級存取款金融服務點，使金融服務進一步向農村基層延伸。

另外，為進一步拓寬農村金融的渠道和范圍，在發展傳統的間接融資業務的同時，可以考慮多渠道籌措資金來源，包括政府財政撥款，設立農業發展專項基金，對具有較好經濟效益和發展前景的農業龍頭企業、農業創業項目、農業高新技術項目等，提供直接的資金扶持。