進一步提升成都市公共文化服務水平的對策研究

成都市社科院課題組

課題組成員：鐘聲，成都市社科院科研處處長，副研究員；

明亮，成都市社科院社會與法制學所副研究員；

胡燕，成都市社科院社會與法制學所副研究員；

盧曉莉，成都市社科院社會與法制學所助理研究員，四川 成都 610023。

文化是民族的血脈，是人民的精神家園。加強公共文化服務體系建設, 是繁榮發(fā)展社會主義先進文化, 構建社會主義和諧社會的必然要求,是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾基本文化權益的主要途徑。黨的十八大報告強調了完善公共文化服務建設的重要性，并指明了進一步完善公共文化服務體系建設的方向，“要扎實推進社會主義文化強國建設，要豐富人民精神文化生活，繼續(xù)推動公共文化服務設施向社會免費開放，加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系”。因此，把握公共文化服務體系的內涵與特征，遵循公共文化服務體系建設的客觀規(guī)律，從成都市市情特別是公共文化服務體系建設的實際出發(fā)，采取有力措施加強公共文化服務體系建設，對于創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)和把成都建設成為中西部最具影響力、全國一流和國際知名的“文化之都”具有重要意義。

一、成都市公共文化服務體系建設現(xiàn)狀

多年來，成都市在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)文化全面協(xié)調發(fā)展，建設“覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民”的公共文化服務體系方面取得了跨越式發(fā)展，探索出了不少成功經(jīng)驗，在全國處于領先地位，初步形成了城鄉(xiāng)居民共創(chuàng)共享的文化發(fā)展格局，為創(chuàng)建首批國家公共文化服務體系示范區(qū)打下了良好基礎。2008年至2011年，全市共計投入21.3億余元用于城鄉(xiāng)特別是農村基層公共文化服務硬件設施建設，努力構建“15分鐘公共文化服務圈”*數(shù)據(jù)來源：成都市文化局。，建立了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的四級公共文化服務設施網(wǎng)絡體系；通過將公共文化服務經(jīng)費納入市、縣兩級財政預算，構建了完善的公共文化財政分級預算保障機制；落實基層文化工作人員的配置及待遇，破解了基層文化骨干隊伍建設的歷史難題，基本形成了公共文化服務的人才保障機制；不斷增強公共文化產(chǎn)品和服務供給能力，打造了“國際非遺節(jié)”、“成都文化四季風”和“金沙講壇”、“百姓故事會”等一系列百姓喜聞樂見的公共文化服務品牌活動。各區(qū)(市)縣立足實際，豐富服務內容、創(chuàng)新服務方式，創(chuàng)造了許多鮮活的經(jīng)驗。如龍泉驛區(qū)創(chuàng)辦了全國首家免費市民藝術學校，吸引了市民的廣泛參與并受到好評；錦江區(qū)通過建立“院落書屋”和“長者空間”等，在院落一級建立了公共文化服務平臺，促進了院落自治；青羊區(qū)通過在涉農社區(qū)開展一系列“文化帶動工程”，既建立和完善了基層公共文化服務設施，又吸引了市民的廣泛參與；武侯區(qū)通過“政府購買服務、民間組織經(jīng)營管理”這一運作模式建立起來的青少年活動空間，實現(xiàn)了公共文化產(chǎn)品的多元供給；都江堰等地通過災后重建，超額完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))公共文化服務設施網(wǎng)絡標準化建設，較于震前跨越了20年，成為成都市公共文化設施標準化建設的典范。2011年6月起，成都市被列為全國首批國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建城市。

但是，與“建設中西部最具影響力、全國一流和國際知名的文化之都”的發(fā)展奮斗目標相比，在滿足人民群眾日益增長的精神文化需求方面，成都市公共文化服務還存在一些不足，特別是公共文化資源配置和建立產(chǎn)品供給機制等工作還有待進一步完善。主要存在以下問題：

(一)資源配置不夠均衡，缺乏有效統(tǒng)籌和整合

雖然成都市公共文化設施網(wǎng)絡實現(xiàn)了全覆蓋，但還存在資源配置不均、效率較低的現(xiàn)象。一方面，部分中心城區(qū)的設施較為陳舊、面積狹小、配套落后，特別是一些老舊城區(qū)受場地、資金的限制只能通過租借、聯(lián)辦等方式來完成目標任務，存在配置不足等問題。而另一方面，公共文化事業(yè)因分散投入、條條管理模式，又存在資金投入和管理的效率不高等問題。目前，政府力推的幾大公共文化工程以及一些大型文化類場館，分屬文化、新聞出版、廣播電視、體育、工會、共青團等不同部門，雖有管理機構的部分整合和一定程度上的統(tǒng)籌協(xié)調，但未形成有效的工作機制，容易造成有限公共文化資源的閑置和浪費。

(二)公共文化產(chǎn)品的種類較單一，群眾參與度較低

目前成都市公共文化產(chǎn)品主要依靠政府提供。由于公眾文化需求的表達機制和供給機制還不健全，自上而下的配送鏈條雖然保證了基本的公共文化產(chǎn)品內容和數(shù)量，但也產(chǎn)生了各區(qū)(市)縣公共文化產(chǎn)品高度同質化的弊端，其結果就是無法滿足不同群體的多樣性文化需求，使得群眾參與公共文化活動的積極性還不夠高，特別是中青年主流群體的參與度不高。據(jù)相關調查顯示，除農村居民對壩壩電影的參與率超過五成以外，城鄉(xiāng)居民對各項主要由政府提供(或出資)的公共文化服務項目的參與率均在五成以下，這也造成了有限公共文化資源的閑置和浪費。

(三)公共文化經(jīng)費財政投入仍不足，尚未形成多元化投入機制

在文化事業(yè)投入方面，據(jù)文化部統(tǒng)計，2009年人均文化事業(yè)費，上海93.51元、北京79.24元、天津48.38元，而成都市2011年才達到20元的標準。另外，全國副省級城市2009年人均財政性文化體育與傳媒支出成都排名第12位，僅為66.2元，排名前兩位的廣州和深圳的人均支出則分別達到了394.7元和387.3元*數(shù)據(jù)來源：成都市文化局。。同時，多元化的投資格局尚未形成，社會力量和民間資本進入公共文化領域的積極性還未得到充分激發(fā)和提升，致使成都市公共文化服務目前還缺乏充足的經(jīng)費投入保障機制，公共文化服務的資金供需缺口還較大。

(四)公共文化服務人才不足，隊伍素質還不高

發(fā)達國家公共文化服務機構一般都有專職專業(yè)服務隊伍，保證機構的高效運行；并有兼職的專業(yè)人士和數(shù)量龐大的文化志愿者隊伍。從成都市目前情況來看，一方面是缺乏一支穩(wěn)定的高素質管理人才隊伍，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的公共文化管理人員還存在著專業(yè)素養(yǎng)不夠和流動性大等問題；另一方面是文化專業(yè)人才隊伍規(guī)模有限，對于文化志愿者的組織引導還不夠，群眾文化骨干較少，民間文化的自我發(fā)展能力還較弱等。

二、進一步提升成都市公共文化服務水平的對策建議

進一步提升成都市公共文化服務水平重在加強和完善公共文化服務體系建設。要按照“結構合理、發(fā)展均衡、網(wǎng)絡健全、運行有效、惠及全民”的要求，結合國際化發(fā)展的標準和成都地域特征，以“創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)”建設為著力點，堅持“政府主導、多元社會主體參與”的思路，加大統(tǒng)籌協(xié)調力度，正確處理好政府主導與社會參與、文化需求與產(chǎn)品供給、全面普及與進一步提高等幾個方面的關系，不斷深化成都市公共文化管理體制改革，強化政府公共文化服務能力，整合社會資源，豐富產(chǎn)品供給，優(yōu)化服務機制，從而全面提升成都市的公共文化服務水平。

(一)加大資源整合力度，構建公共文化服務統(tǒng)籌中心

建議由市委宣傳部牽頭建立“全市公共文化服務統(tǒng)籌中心”，以會員制的方式整合各級各類公共文化資源，統(tǒng)籌全市公共文化的服務和管理工作。“公共文化服務統(tǒng)籌中心”主要由三部分構成：一是管理系統(tǒng)，由黨政有關部門組成，負責公共文化服務體系的建設、管理和政策支持；二是操作系統(tǒng)，由文化事業(yè)和企業(yè)單位、社會團體和社會組織組成，負責提供公共文化產(chǎn)品和服務；三是咨詢、評估系統(tǒng)，由專業(yè)機構和專家組成，負責提供規(guī)劃咨詢、政策咨詢、項目評估、績效評估等服務。“公共文化服務統(tǒng)籌中心”應不同于傳統(tǒng)的領導小組和聯(lián)系會議，它可以虛實結合，具備管理、策劃、協(xié)調、咨詢、評估等多種功能。

(二)整合公共文化服務平臺，提高公共文化設施利用效率

一是建立“成都市公共文化資源數(shù)據(jù)庫”。在全市開展公共文化資源調查，深入調查和研究區(qū)域內現(xiàn)有公共文化設施建設和利用情況，全面了解各級各類公共文化設施的主管部門、具體數(shù)量、分布狀況、使用情況和群眾知曉率等一手信息，在此基礎上建立“成都市公共文化資源數(shù)據(jù)庫”。

二是整合各類公共文化設施。對全市能夠作為公共文化服務的設施進行梳理和整合，將工人文化宮、青少年宮和婦女兒童中心、體育中心、部分博物館和主題公園，以及區(qū)屬體育館等納入全市公共文化服務網(wǎng)絡體系，面向社會掛牌服務，明確規(guī)定為市民提供公共文化服務的內容、時間和方式，使其真正發(fā)揮公共文化設施服務社會、服務群眾的作用。同時，完善政府財政補貼制度，鼓勵學校、機關等單位在不影響正常教學、辦公秩序的前提下，向社會開放文化資源。

三是發(fā)揮好公共文化服務網(wǎng)點的作用。對全市公共文化網(wǎng)點統(tǒng)一掛牌，明確服務職能和標準，實行標準化管理和規(guī)范化服務。市、縣兩級圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站(中心)要發(fā)揮好公共文化服務的龍頭和樞紐作用。要爭創(chuàng)活動品牌，開展內容更加豐富、形式更加多樣的文化惠民活動；要加大對基層文化服務網(wǎng)點的指導，搞好基層文化骨干的培訓。

四是建立圖書館聯(lián)盟，試行全市范圍內“一卡通”*目前，北京、上海、寧波、杭州等城市實行了圖書“一卡通”。。建議在全市實施“圖書館聯(lián)盟”工程，以成都市圖書館為中心，整合區(qū)(市)縣圖書館、高校圖書館的資源，以會員制的方式成立“圖書館聯(lián)盟”，并建立相應的網(wǎng)站。在此基礎上，在全市范圍內試行“一卡通”，實施圖書“通借通還”制度，提高圖書的利用效率。辦理了“一卡通”的市民即可通過“圖書館聯(lián)盟”網(wǎng)站，查閱到聯(lián)盟中所有圖書館的圖書信息，下載相關電子資料，實現(xiàn)“異地借書、就近還書”。

(三)進一步完善公共文化服務設施網(wǎng)絡體系

一是對城鄉(xiāng)公共文化服務設施網(wǎng)絡體系進行整體規(guī)劃布局。市文化及規(guī)劃部門要根據(jù)城市發(fā)展進程，按照布局均衡和網(wǎng)絡健全等要求，科學制定各級各類公共文化設施建設中長期規(guī)劃和改建升級規(guī)劃，內容包括建設經(jīng)費來源、規(guī)模等級、選址和服務半徑、運行和管理制度等，并討論、制定和頒布全市各級各類公共文化設施建設標準。規(guī)劃的制定應注意其發(fā)展性、多樣性和權威性；制定各類公共文化設施建設標準應注意把國家專項標準和成都地方特色文化相結合。規(guī)劃一旦確定要嚴格實施，以此來保障成都市公共文化設施體系的科學布局和有效運行，高質量地全面實現(xiàn)“15分鐘公共文化服務圈”。

二是加快公共文化資源信息化建設，推進成都市快速進入公共文化服務“網(wǎng)絡時代”。要建立和完善各類成都市公共文化資源信息庫，及時對外發(fā)布公共文化資源信息，提供公共文化信息網(wǎng)上查詢服務。規(guī)劃建設公益性電子閱覽室，讓廣大市民和外來進城務工人員便捷享受現(xiàn)代公共文化服務。建立公共文化產(chǎn)品發(fā)布平臺，讓市民群眾在家里也能夠自主選擇喜愛的公共文化產(chǎn)品。編寫“成都市公共文化服務指南(電子地圖)”，對全市公共文化資源的地理分布、服務功能，以及服務質量、群眾知曉率和滿意度進行實用型解讀，作為市民就近便利選擇公共文化服務的指導，還可以此建立市民需求的反饋渠道，促進服務水平的提高。

(四)建立健全公共文化產(chǎn)品和服務供給機制

一是建立市民文化需求調查制度〔1〕。定期開展有針對性的市民文化需求調查，使之成為政府為市民提供公共文化產(chǎn)品和服務的重要依據(jù)。市民文化需求調查既可以是全域性、綜合性的，也可以是區(qū)域性、專項性的。市民文化需求調查由市、縣兩級宣傳文化部門統(tǒng)一設計、統(tǒng)一組織，委托專業(yè)機構實施。

二是完善政府采購制度。結合社會主義先進文化的要求和市民多樣性的文化需求，為市民提供豐富多彩、喜聞樂見的公共文化產(chǎn)品和服務。將按需定制與政府采購結合起來，變自上而下的單向供給模式為“群眾點單”、“政府采購”的自下而上、上下結合的雙向供給模式。提高政府采購的“含金量”，政府采購既要有滿足符合大眾文化需求的普及型文化產(chǎn)品，也要有引導、提高市民審美趣味的高品質文化產(chǎn)品。

三是拓寬公共文化供給渠道。建立以政府為主導、多元社會主體參與的文化產(chǎn)品和服務的供給機制。建議通過政府直接采購、政策引導、表彰獎勵等方式，鼓勵和引導民營文化企業(yè)、文化團體、社會組織以及個人進入公共文化產(chǎn)品供給“大菜單”，并通過計劃與市場相結合的運作方式，培育和發(fā)展公共文化產(chǎn)品供給市場。

四是大力培育文化類社會組織。一類是文化服務類社會組織：建議與“成都市社會組織發(fā)展基金會”合作，將文化服務類社會組織的孵化培育納入基金會扶持的重點目錄，通過政策扶持，爭取在兩年內每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都有一個以上以服務群眾文化活動、推廣大眾藝術為主旨的社會組織，使其成為基層公共文化活動的組織者、引導者、服務者。建議推廣武侯區(qū)社會組織參與公共文化服務的成功經(jīng)驗——“青少年空間”。第二類是文體類群眾表演社團：建議在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道重點扶持5個以上群眾文體類社團，并進入公共文化產(chǎn)品“大菜單”。通過這種“來自群眾、服務群眾”的方式，攤薄公共文化服務成本，提高群眾共創(chuàng)共享文化活動的積極性。第三類是專業(yè)文化類協(xié)會：這類社會組織具有較高的專業(yè)水平和一定的社會基礎，它們既可以直接提供公共文化產(chǎn)品和服務，又可以引領群眾文化類社會組織提高水平。還可以引導一些“沙龍”性質的文化組織進入公共文化服務空間。

五是完善公共文化經(jīng)費保障機制。首先要加大公共財政的投入力度，逐步增加公共文化事業(yè)經(jīng)費，改變成都目前在副省級城市中排名靠后的狀況；其次，通過制度創(chuàng)新，搭建公共文化投融資平臺，吸引各類社會資金投資公共文化服務領域，形成以政府為主導的多元化的公共文化經(jīng)費投入機制。

(五)建立和完善公共文化服務人才隊伍保障機制

一是為公共文化培養(yǎng)管理人才提供制度保障。進一步健全以培養(yǎng)、使用、激勵、評價為主要內容的人才錄用和管理制度，探索建立執(zhí)業(yè)資格準入制度，培養(yǎng)一批公共文化管理人才。加強對從業(yè)人員的規(guī)范化管理和培訓，更新知識和技能，提高服務本領。

二是探索實施“基層文化人才遞進培養(yǎng)”計劃。建立成都市基層文化人才信息庫，加強對基層文化人才的培養(yǎng)和管理。建議將活躍在基層的眾多業(yè)余文化人才，按照“優(yōu)秀的文化愛好者”、“優(yōu)秀的文化骨干”、“公共文化輔導員”三類培養(yǎng)目標進行梯度培訓，力爭3-5年，全市每個社區(qū)、村(居)都配備一名思想覺悟較高、業(yè)務素質較強、具有組織協(xié)調能力、能夠傳播先進文化的公共文化專業(yè)輔導員。

三是建立文化志愿者組織體系。高度重視文化志愿者參與公共文化服務的重要作用，成立市級文化志愿者服務中心和各區(qū)(市)縣的分中心，有組織地面向社會招聘文化義工，建立文化義工服務信息庫，建立文化義工認定、管理和褒揚制度，形成志愿者服務文化事業(yè)的常態(tài)化、制度化運行機制。積極開展專題性的“文化志愿者行動”，組織專家型、專業(yè)型或特長型的文化志愿者深入基層和社會特殊群體開展各類文化公益服務。

(六)建立和健全公共文化服務考核評估體系〔2〕

一是建立公共文化服務績效社會評估體系。首先，要以現(xiàn)代評估理論和方法為指導，按照績效評估的相關標準要求，以滿足人民群眾文化需求、實現(xiàn)人民群眾文化權益為重點，科學合理設計指標體系，主要應突出群眾參與率和滿意度等方面。其次，應該委托專業(yè)的第三方社會組織進行公開、公平、公正的評估。

二是將社會評估與目標考核有機結合起來。進一步完善黨政機關公共文化事業(yè)專項目標考核體系，將社會評估直接引入，并占一定權重。改進目標考核方法，通過組織人大代表、政協(xié)委員、專家、市民參與檢查考核，開展社會調查，公布評估結果，新聞媒體監(jiān)督等方式，提高考核評估的科學性、客觀性和監(jiān)督的有效性，促進公共文化服務體系建設。

〔參考文獻〕

〔1〕陳立旭.增強浙江公共文化服務能力的五點建議〔J〕.理論熱點面對面，2012,(1).

〔2〕蔣建梅.政府公共文化服務體系績效評價研究〔J〕.上海行政學院學報，2008，(7).