新一輪改革基本思路和行動方案

□文/國務院發展研究中心課題組

課題研究

新一輪改革基本思路和行動方案

□文/國務院發展研究中心課題組

近日，中國核心智庫——國務院發展研究中心為即將舉行的黨的十八屆三中全會提交了一份改革方案，即“383方案”。之所以如是簡稱，是因為該方案提出了“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的改革基本思路和行動方案。這份改革方案，不僅囊括了行政管理制度、土地制度方面的改革思路，更為經濟體制改革提出了多項重要建議。

隨著十八屆三中全會日趨臨近，全社會對三中全會的關注日漸升溫。各界人士普遍認為，本屆三中全會將勾勒未來10年中國改革藍圖，議題或將觸及行政體制改革、金融改革、城鎮化發展、資源價格改革等內容。國務院發展研究中心課題組特別為此次會議建言獻策，制定出了一份十分詳實的改革方案。

新“三位一體”的改革思路

一、建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制。

富有活力，就是要大幅度減少政府對經濟活動的干預，通過完善產品市場和要素市場體系，更大程度地調動各方面的積極性；創新導向，就是營造有利于創新的制度環境，完善創新激勵機制，促進轉型升級，更大范圍地激發企業和個人的創造性；包容有序，就是大力推進權利公平、機會公平、規則公平，使全體人民通過勤奮努力公正分享發展成果；法治保障，就是使各種所有制經濟和各類經濟活動得到法律的平等對待和保護，穩定發展的信心和預期。經過改革，形成適應經濟社會發展的新形勢、新要求的制度環境，打造社會主義市場經濟體制的升級版。

二、要著力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革。完善市場體系，重點是深化基礎產業領域和土地、勞動力、資本等生產要素市場的改革，使市場更大范圍、更為有效地發揮資源配置的基礎性作用；轉變政府職能，重點是減少審批，理順事權，提高透明度，促進財稅體制的重要轉型，使政府能夠更好地提供公共產品，維護社會公平正義；創新企業體制，重點是放寬準入、鼓勵競爭，營造各類企業平等使用生產要素和創新資源的外部環境，使企業由主要依托低成本要素組合優勢，轉向更多地依托轉型升級、創新驅動。

三、關鍵是正確處理政府和市場的關系。政府和市場應當形成互補共生的關系。政府應在外部性強、自身具備優勢、能夠給企業和市場帶來補充支撐效應的領域發揮作用。在經濟發展的較低階段，政府在外部性突出、確定性較強的領域，如基礎設施建設領域，可以發揮重要作用，為企業發展創造有利條件，支持經濟的高速增長。而當大規?；A設施建設時期結束，更多依靠產業升級和創新驅動的時候，政府就應當減少對經濟活動的直接參與，主要致力于培育有利于創新的制度和政策環境。在某些特殊情景如應對金融危機沖擊時，政府有必要采取一些行政措施，但轉入常規增長后，就要把本應由企業和市場來辦的事情交還給企業和市場。

改革的八個重點領域

一、深化政府行政管理體制改革。轉變發展方式、推進社會轉型，迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時機，推進各項職能轉變，大幅度實質性減少行政審批，提高政府決策科學性，增強政府運作透明度，盡快使依法行政取得實質性進展。

有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段，主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控。調整市場監管重心，減少行業進入的前置性審批，加強質量、安全、環保等方面的一線監管。加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，對監管不作為造成重大損失的，相關監管部門和人員需承擔相應法律和經濟責任。

大幅度實質性減少行政審批。對已明確要清理和減少的行政許可、行政審批，必須按期完成。對仍需審批的項目，規定審批時限，到期不批復視為同意。對不涉及國家安全和企業秘密的審批，在網上公布審批流程、條件和進度，接受企業和社會公眾的質詢。對審批失當造成重大損失的，追究相關人員責任。

提高政府決策效率和科學性。改進政府決策協調機制，將部門會簽制度改為牽頭部門負責制。對涉及公眾利益的重大決策，決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證，有的要舉行聽證會；事中要有跟進評估、反饋調整；事后應組織包括第三方機構在內的有關方面評估政策效果，并公布評估結果。

提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經費、轉移支付等領域的公開內容，詳細公布各級政府財政收支和政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期匯報制度，凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法，應及時公開。

真正落實依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護自身正當權益，監督行政機關依法行使行政職權。鼓勵公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件。

完善公職人員薪酬體系。合理確定政府部門和公立機構職工收入水平及其增長機制。建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休后方可領取。規范崗位權責，減少政府官員自由裁量權，構建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機制。

二、加快基礎產業領域改革。

基礎產業的壟斷弊端，已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。對此項改革的重點是放寬準入，形成競爭性市場結構，同時在自然壟斷環節形成有效監管。

探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上，選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時進行其他市場化的融資試點，保障鐵路建設投資穩定增長。借鑒國際上“網運分離”“區域競爭”“干線公司+平行線競爭”等運營模式，從實際出發，積極探索適合國情的鐵路運營模式。

推進石油天然氣行業的改革。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開發市場準入，完善礦權出讓和轉讓制度，將頁巖油等非常規油氣資源作為獨立礦種，納入礦權管理，加速相關資源的勘探開發。

深化電力體制改革。實行大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，開展“競價上網”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價；居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。

實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入。整合分散的監管職能，建立統一監管體系。再次重組電信企業，形成多家競爭實力相當的電信運營商，以利于有效競爭。

三、深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

提供平等保護土地產權的制度基礎設施。以落實集體成員權時點和量化集體資產為核心，確保農村土地承包關系長久不變。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民。實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

構建平等進入、公平交易的土地市場。在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

建立公平共享的土地增值收益分配制度。對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償，農民房屋按市價補償，被征地農民納入城鎮社保體系。改革土地出讓制度和用地模式，合理確定城市土地用于建設與農民留用比例。

建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。將土地稅收計征重點從流轉環節轉向保有環節，實施從價計征。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。

建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。用于抵押融資的土地必須權證和主體明確，由第三方機構進行資產評估。

建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

四、推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程；化解潛在金融風險；與財稅體制和要素價格改革等相配合，形成協同效應。

深化金融機構產權結構和治理結構改革。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行等區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下，及早推進并購重組和股權多元化，以控制和化解風險隱患。

推進利率市場化進程，倒逼金融機構提升競爭力和創新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動大額可轉讓存單（CD）的利率市場化，取消貸款利率下浮限制，擴大市場化定價的金融產品規模，形成完整的市場化基準收益率曲線。設立存款保險制度，建立金融機構破產退出機制，以并購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。

推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場、跨境投資、債券市場、金融機構本外幣綜合經營等領域的改革。

重點完善金融市場體系。重點發展面向中小企業和創新型企業的創業板、新三板、場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重，實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯互通，建立統一的債券監管體系。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。

五、啟動新一輪財稅體制改革。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務風險突出等問題，應在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口，深入推進財稅體制改革，優化收支結構，促進政府職能轉變，增強中長期財政穩定性和可持續性。

以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

實施“國民基礎社會保障包”制度。可設計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險，基本養老保險基金實行全國統籌；醫保參保補貼實現費隨人走，人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔；中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入等。這些待遇都記錄到統一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，并最終取代戶籍制度。

積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動產登記制度。擴大房產稅試點范圍，并明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環節改為零售環節征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入，市、區縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批準。

規范地方發債制度，防范債務風險。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度。規范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發債范圍，并建立債務風險預警機制。

建立和完善基礎性財稅制度。實現全口徑預算，試行編制中期預算。在投入和服務程序上明確基本公共服務國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林、地熱等納入資源稅征收范圍，開征環境稅。全面提高政府稅收征管能力，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。

六、深化國有資產管理體制改革。與其他經濟體比較，我國數量龐大的國有資產可以在國家現代化建設中發揮特殊優勢。深化改革需要進一步明確國有資產職能定位、推進國有資產資本化、改進運營模式和治理方式，以實現國家能力提升和社會利益最大化目標。

重新界定國有資產職能。明確國有資產的四項基本職能。第一類是社會保障職能，重點是為養老、醫療、教育、住房等方面的社會保障職能提供支持。第二類是提供非盈利性公共服務職能，主要涉及基礎設施、基礎產業中的普遍服務部分。第三類是促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能，主要涉及能源、交通、金融等領域。第四類是保障國家安全的職能，主要涉及國防領域。

完成國有企業的公司制改造，為國有資產資本化創造條件。對尚未實行改制的國有企業，包括國有獨資企業和集團公司，盡快實施規范的公司化改造。具備條件的，可實行股權結構多元化，或做出上市安排。

按照不同職能建立一批國有資本運營基金。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，通過劃撥現有國有企業股權，建立一批國有資本投資運營基金。根據不同職能的特性，分別制定各類基金的出資方式、經營目標和考核機制。

建立和完善出資人制度和職業經理人制度。根據不同類別基金經營目標的要求，采取相應的出資方式，如社保類基金主要采取分散投資方式，其他類別基金可采取參股、控股等方式。采取公開招聘、競爭上崗等方式，形成具備國際水準的職業經理人制度。

國資委依據已定的經營目標和考核機制，對各類基金進行監督管理，并任免其負責人。定期向全國人大報告工作并接受質詢和監督。從中長期看，應形成包括國有資本和財政資金在內的統一的國家資產負債表，財政盈余可充實國有資本，國有資本也可以彌補財政赤字。

七、促進創新和綠色發展。需要營造有利于創新的外部環境，完善創新激勵機制，改革政府支持創新的方式，增強創新的內生動力。

營造公平競爭和包容寬松的創新環境。制定包括減少政府干預、加強市場監管和執法、鼓勵社會監督在內的“一攬子”規范市場秩序的措施，從根本上扭轉假冒偽劣和非法仿制嚴重、環保等外部性監管不到位、企業熱衷于尋找政策機會和“搞關系”而不愿創新的狀況。寬容對待在信息通信、電子商務、新能源等領域出現的新業態、新技術、新商業模式。

構建新型的企業創新體系。培育和形成一批通過競爭成長起來的創新型行業領先大企業，發揮其重大技術研發、技術集成、推進產業化的優勢。創造條件，使創新型民營大企業能夠平等使用創新資源。發展風險投資、信息服務、技術交易等創新服務業，以支持中小企業創新活動。

加快形成創新資源聚集區。進一步增加國家在信息基礎設施、數據資源、大科學工程、重大公共技術平臺的資金投入。選擇有條件的城市，加快科研、人才、戶籍等綜合改革，鼓勵先行先試，在全國形成若干個企業創新活躍、創新服務業發展較快的創新資源集聚區。

推動大學改革，鼓勵自由探索。逐步實現大學去行政化，探索建立由校董會、校長、監督機構組成的大學治理架構,讓教育家辦教育,落實高校辦學自主權。放寬辦學限制，鼓勵國外一流大學來華合作或獨立辦學,引進國際通行的教學和科研管理機制。重點培育和支持一批有戰略地位的基礎研究機構。支持集基礎研究突破和實現產業化為一體的新興創新模式。

改進政府支持創新的方式。改革以項目直接撥款為主的科技經費支持方式，建立以基金等金融手段支持研發和產業化的財政支持機制。加大普惠性政策支持的力度，減少對企業點對點的資金支持，研發費用加計扣除等稅收政策的抵稅規模應逐步超過財政科技經費規模。對有良好外部性的創新產品實行后補貼和需求側支持。

實行更嚴格的環保制度。建立地區減排合作機制和各種排污權交易制度，形成市場化的減排激勵。完善地區間生態補償和生態支付制度。逐步提高礦產開發的環境補償標準，實現環境成本內部化。加快制定和出臺《清潔空氣法》，修改《環境保護法》等重要法規，加強環保執法。

八、深化涉外經濟體制改革。應加快涉外經濟體制改革，建立對全球高端生產要素富有吸引力的體制環境，提高我國整合國際資源、開拓外部市場的能力，促進國內改革與形成國際競爭新優勢。

以擴大開放倒逼國內改革。推動能源、電信、金融等基礎行業對外開放，引入有競爭力的投資和經營者，帶動國內競爭。深化文化、教育、醫療等的開放，引入新理念、機制和商業模式。

打造對高端產業與生產要素具有更強吸引力的投資環境。改革外資審批體制，開展準入前國民待遇與“非禁即入”的試點；統一內外資法律，強化法律法規的一致執行，形成各類所有制企業平等有序競爭的市場環境。

加快對外投資體制改革。減少對外投資審批環節，提高審批效率；加強對外投資保護，保障海外利益，避免重復征稅；重新定位政府職能，從注重事前審批轉向改善對外投資信息、法律、融資、保險等服務。

加快外貿體制改革，增強高附加價值出口競爭力。完善出口退稅制度，減少對上游投入品的歧視；以海關特殊監管區為基礎開展自由貿易園區試點；不同監管部門聯合查驗，降低收費；以暫定稅率方式，推行結構性降低關稅；在存在進口特許權領域放松進口權管制，引入更多競爭；以中日韓自貿區為重點，加快談判建立高質量的自由貿易區。

加快對外談判體制改革。改進涉外經濟貿易決策協調機制，加大高層協調力度；改革涉外人事制度，在政府機構與國際組織間建立人才雙向流動的機制；建立智庫參與涉外經濟決策的機制，增強我國在國際經濟治理機制中的倡議能力。

（本文摘自國務院發展研究中心為十八屆三中全會提交的改革方案的總報告）