十年巡視制度再迎變革

文/向書杰

十年巡視制度再迎變革

文/向書杰

最近，中央巡視工作所透露的反腐新動向受到輿論集中關注，作為黨內監督的重要形式，已正式運行10年中共黨內巡視制度，因為中央高層領導的新要求而再度引起社會關注。輿論將其解讀為：中央巡視工作即將迎來一次變革。

2013年5月17日，中央巡視工作動員暨培訓會議召開，中央巡視工作領導小組組長王岐山出席會議并講話，明確了巡視工作的四個重點。此次中央對巡視工作的部署可謂“直奔問題”，說明中央推進反腐決心之大，已經運行10年的中共黨內巡視工作或將迎來改革，工作重點將更重反腐職能。有媒體把這次會議解讀為王岐山主政中央紀委后，繼打擊公款吃喝、會所腐敗兩項反腐“小火”之后，燒起的一把“中火”。按照中央巡視工作動員暨培訓會議的要求，10個中央巡視組開始進駐有關地區和單位開展新一輪巡視工作。連日來，中央巡視組密集進駐內蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進出口銀行、中國出版集團、中國人民大學。在為期兩個月的巡視期內，10個巡視組要了解被巡視地區（單位）是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題。這次力度空前的中央巡視工作是十八大后黨中央一系列強勢反腐宣誓后的具體行動，也是對民眾反腐新期待的一種回應。此輪中央巡視工作的反腐效果備受社會期待。

制度反腐新動作

腐敗是國家之痛，如果得不到有效遏制，其“積累效應”會腐蝕國家機體，瓦解社會信任，最終導致社會的失序乃至崩潰。因此，構筑反腐的籬笆，把權力關在制度的籠子里，是根治腐敗的關鍵措施?！爸醒胙惨暯M”就是這樣一項好制度，對從制度上遏制腐敗現象，起到非常重要的作用。

2003年8月，中共正式組建了專門的巡視工作機構；同年12月，中共中央頒發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以黨內法規的形式對巡視工作做出明確規定。此后，巡視制度正式確立起來。

中央巡視制度自2003年運行以來，中央巡視組從最初的5個，發展到目前的12個，巡視能力進一步增強，有效迎合了中國目前反腐新形勢的需要。經過10年的發展，中央巡視制度在取得積極成效的同時，其組織結構和巡視內容也得到進一步的完善和明確，彰顯新的中央領導集體對巡視組在反腐工作中作用的高度重視。

新一屆中央領導層提出把權力關進制度的籠子，制度的籠子說到底就是一種監督，這是這次再度調整巡視制度的一個大背景。在目前普遍存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”的權力監管缺陷中，代表上級組織對下巡視的巡視制度具有現實意義。

巡視組解決了上級監督中“太遠”的難題?！吧霞壉O督太遠，同級監督太弱，下級監督太難”，這曾是不少學者談到的反腐困境。在現實中，對縣、市、省級領導班子的主要負責人和“一把手”依靠同級監督往往乏力，而來自上級部門的監督又往往不到位，對于各地方各部門的“一把手”，下級和當地百姓很難接觸、發現并舉報問題。等到問題暴露時，往往已經到了不可收拾的地步，這就暴露了現行監督體制中的薄弱環節。一些領導干部腐敗墮落，監督不力是重要原因。有的即使有監督，也是形同虛設起不到應有作用。巡視，這種來自上級的“直接監督”，健全了權力運行的制約和監督體系，以巡視制度的形式落實對“一把手”的各項監督，定期不定期地敲敲警鐘、做做“體檢”。

一直以來，發現并懲治省部級領導干部“一把手”腐敗問題，是中央巡視組的主要工作。有了巡視組的明察暗訪后，一些問題可以提前被發現。事實證明，依靠巡視制度的力量，增強監督能力，提高監督速率，擴大監督威力，給權力戴上“緊箍咒”，最終能夠起到“遏制腐敗現象蔓延的勢頭”有效作用。從2003年正式建立至今，中央巡視組已走過了十年歷程，所發揮的重要作用已被廣泛認可。中央紀委領導曾在國新辦新聞發布會上表示，陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀委、中央組織部巡視組在巡視中發現的。

這既說明中央巡視組的存在頗有價值，亦說明如何加強監督依然任重道遠。監督被視為反腐倡廉的關鍵，在反腐呼聲高漲背景下，引導公眾在法制和理性框架內參與反腐，是正視當前嚴峻反腐形勢的必然選擇。

但是，巡視制度是中國整個反腐制度體系的一個環節，這個制度運行效果的好與壞，還要取決于整個權力監督體系的完善。目前，巡視制度的存在就是因為現有監督體制的不順暢，因此，不能指望巡視制度在根本上解決問題，因為它還是受制于目前的整套監督體系。

從“鐵帽子”變“一次一授權”

目前，中央巡視工作領導小組組長由王岐山擔任，中組部部長趙樂際與中紀委副書記趙洪祝任副組長。中央巡視組實行組長負責制，巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級官員中選任，如徐光春、張文岳、馬鐵山、王鴻舉等。

根據這一輪巡視組公布的名單，10個中央巡視組共有組長10名、副組長11名。除中央第三巡視組設兩名副組長外，其他各組均為一名副組長。因為監督的是黨政“一把手”等地方高官，所以對巡視員特別是巡視組組長，提出了高要求，必須具備“火眼金睛”和抗壓能力。十年來，巡視組組長多由具有豐富黨務工作經驗、組織工作經驗的干部出任，而且是級別很高，一般是正部級領導。如本次擔任中央第一巡視組組長的劉偉，第十巡視組組長的陳際瓦，分別是山東、廣西兩省區政協主席；第二巡視組組長杜德印是北京市人大常委會主任。副組長的人選也全部為副部級，他們大多數是來自中紀委、中組部的副部級巡視專員。從組長、副組長的履歷來看，很多人曾經參與過上一輪巡視工作，或在紀檢系統工作多年，或當選過中央紀委委員。

本次，巡視組組長由“職務”變為“任務”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權”。此前，巡視組組長長期任用，容易被地方“公關”出現自身腐敗問題；巡視組下到地方后，容易“不接地氣”，接觸不到真實核心的情況；巡視組在發現問題后不公開信息，出現夸大或掩蓋、應當報告而不報告、應當移交而不移交的情況。而巡視組組長改為“一次一授權”后，意味著中央每次確定巡視的任務后，再來選定巡視組組長，巡視結束，巡視組組長的任用也隨之結束，從某種程度上說，也引入了競爭機制，任務完成得好的，可以多次擔任巡視組組長。這一調整，把過去組長的“職務制”改為“任務制”，對提高中央巡視組的反腐“巡視效能”，防止巡視組本身的行政化和可能出現的“巡視腐敗”起到了“制度預防”作用，減輕了巡視組組長自身發生腐敗問題的風險。

此外，巡視組人員構成多元化，工作人員來自不同的單位和部門。比如，進駐重慶的第五巡視組人員一部分來自中央有關部門，但承擔聯絡和服務的人員是從重慶市委組織部、市巡視辦抽調而來。而第七巡視組的組成人員共有10名，每個人都是“身兼數職”要共同完成當面接訪工作，比如，約談、整理專項材料等。

這些變化可以理解為，中央的巡視反腐正在“動真格”?！按蜩F還需自身硬”，巡視組長只能臨時當，讓其身負的責任更大，這些都是在加強巡視組自身建設，在反腐大動作之前，首先進行內部整肅這是行動的前提。

為打“老虎”做準備

2012年11月新一屆領導集體履新以來，面對日益嚴峻的反腐形勢，中央及中央紀委主要領導高調發聲，一系列新思路浮出水面。“治標為主”的提出，正基于這一背景。

2013年1月，十八屆中央紀委二次全會召開。習近平總書記的重要講話，為反腐倡廉建設指明了方向，他提出，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，敢于碰硬，發揮震懾力，遏制腐敗現象蔓延的勢頭。

2013年1月23日，中央紀委學習貫徹十八大精神研討班上，王岐山首提，當前反腐，要以治標為主，為治本贏得時間。這個表述不同于之前“懲防并舉、注重預防”方針及“更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設”的慣用提法。反腐研究者指出，過去，“標本兼治”曾被一些治標不力的地方用作搪塞之語，此次強調“著力治標”，顯示出中央打擊貪腐的決心和緊迫感。“治標為主”的反腐新思路，也被踐行在十八大后對貪腐官員的查處上。2012年12月6日，十八大后僅20天，中央紀委就宣布了四川省委副書記李春城涉嫌嚴重違紀接受調查的消息。此后，湖北省人大常委會原副主任吳永文、國家發改委原副主任劉鐵男、安徽省原副省長倪發科等省部級官員相繼落馬。

在5月17日的會議上，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山給巡視工作提出四個“著力點”：著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，緊緊盯住，防止反彈；著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題；著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。

王岐山把中央巡視組比作“千里眼”，要找出“老虎”和“蒼蠅”，對違紀違法問題早發現、早報告。

所謂“千里眼”，那就是說明中央巡視組的核心職責定位于發現違規違法線索，為中央了解掌握地方政府領導班子及其廉政狀況提供信息來源，“只報告，不辦案”。作為上級監督權力的延伸，巡視權力事實上與下級領導權力之間存在一定的沖突，如果處理不當，巡視工作可能會發生越權現象。因此，“只報告，不辦案”原則要求巡視組明確工作重點，重在發現問題，而不是去處理具體問題。這樣，既可以讓巡視組充分發揮其工作職能，不致陷入信息過載的境地，又可以讓巡視組理順工作關系，不致發生職能越位。這樣既符合巡視本身的定義，也符合我國的反腐制度設計，因為，從制度設計來看，巡視組一直都不是案件查辦機構，中央巡視組巡視的對象是省部級領導干部，對這一級別領導干部的貪腐問題，一般應由中紀委查辦后移送司法機關處理。巡視和辦案分開，有利于保證各自環節的獨立性和公正性，是理性監督的體現。

而此次巡視工作“打老虎”，主要表現在巡視對象的選擇上。根據此前公布的工作安排，中央巡視組開始陸續對中儲糧、江西、重慶、貴州、內蒙古、湖北、水利部、中國進出口銀行、中國出版集團、中國人民大學開展巡視。這些選擇的巡視地點，應該都是非常有針對性的，可能有一部分是常規性的巡視，但是有的放矢的成分更大?！吨袊伯a黨巡視工作條例(試行)》規定，中央巡視組的巡視對象主要是省部級領導干部，及對省、自治區、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協黨組領導班子及其成員的巡視。中央巡視組前往被巡視地和被巡視單位后，一般停留二至三個月，通過聽取匯報、列席有關會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關文件資料、受理群眾信訪和專題調研等方式進行巡視。可以說，此次巡視的對象都是“大老虎”。

此外，“打老虎”也體現在工作重點上，此次巡視重心轉向發現和反映違法違紀線索：一是黨風廉政，是否有權錢交易、貪污賄賂；二是“八項規定”，是否存在官僚主義和奢靡之風；三是政治紀律，是否對中央陽奉陰違；四是民主集中制和用人，是否獨斷專行、買官賣官、搞團伙等。此次巡視工作可謂“直奔問題”，工作重點更重反腐職能。

如今，已經派駐各地巡視組能否真正成為中央的“千里眼”，能否發現潛藏的“蒼蠅”、“老虎”備受社會期待。把巡視的對象范圍界定在“省部級高官”這一層次，舉重拳打老虎，既向全社會顯示中央反腐的堅強決心，又會對腐敗分子形成有力的震懾作用。

下沉一級更“接地氣”

根據2009年出臺的《中國共產黨巡視工作條例(試行)》，“被巡視地區應當通過當地主要新聞媒體公布巡視工作的監督范圍、時間安排以及巡視組的聯系方式等有關情況。” 王岐山在5月17日的講話中，也要求巡視組“密切聯系群眾，拓寬發現問題的渠道和途徑”。

目前，已經進駐地方的巡視組都及時將巡視組的信息對外公布，包括巡視組組長、副組長名單及通信地址、值班電話、手機等重要信息。但是，從長遠來看，通過巡視機制加強反腐斗爭，更需要的是“上下結合”的機制化建設。比如，應該將網絡反腐與巡視工作結合，將網絡反腐中民眾提供的線索、民眾的舉報，通過巡視工作機制，進行摸查核實，讓民眾的舉報得到回應，也讓中央的巡視更具針對性。在巡視工作中建立“面對面”的接訪機制，中央巡視的影響力和威懾力將更大。

作為中央的一種垂直性的反腐監督機制，巡視組當好中央的“千里眼”就應該注意同老百姓接觸，廣泛“接地氣”，完善方式方法，上下監督機制相銜接，破除巡視工作中可能出現的官員之間的利益糾纏和阻撓行為。巡視的工作方式應該盡量做到“微服”，增加巡視工作的透明性，讓“欽差”更接地氣，獲得很多“老虎”和“蒼蠅”的線索。地方官場中的利益關系更復雜，要探索方法，盡量避免與地方官員過多密集接觸，真正深入到民間、到基層拿到真實材料。在監督手段上，王岐山的講話中還提出，中央巡視工作要關口前移，“下沉一級”了解干部情況，抽查領導干部報告的個人有關事項，提高巡視的針對性和有效性。分析稱，由執行“自上而下”監督的巡視機構來抽查領導干部的報告事項，可以對領導干部起到震懾。

中央巡視組制度作為一項重要的反腐制度安排，還需要在實踐中不斷成長，才能成為真正的反腐利器。如通過工作方式的改進把“明察”和“暗訪”有效結合，讓官員在“防腐心態”上警鐘長鳴，真正確立“莫伸手”的防腐意識。隨著中央巡視組制度的逐漸完善，我們將扎緊反腐的制度籬笆，進而實現把權力關在籠子里的目標。總而言之，應當充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱苦性。下一階段，如何改革創新，如何在反腐根本體制機制上有所突破，是贏得反腐敗斗爭勝利的關鍵所在。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com