修法給予央行更多獨立性

吳曉靈（全國人大財經委員會副主任）

修法給予央行更多獨立性

吳曉靈（全國人大財經委員會副主任）

金融法治化

金融業的健康發展有賴于法律制度的完善，對金融業法律進行修訂的原則，應該是功能立法、行為監管和規范市場秩序。

“十八大”提出了中國改革開放的藍圖，而這當中很重要的一條，就是要把我們國家引入法制的軌道，那么金融業的健康發展有賴于法律制度的完善。金融危機之后，各個國家總結教訓的方式，便是修改和完善法律制度、運行規則，中國金融業的發展也應建立在這樣的基礎上。

目前中國已經有了比較全面的金融法律體系，有《中國人民銀行法》、《銀行業監管管理法》、《商業銀行法》、《票據法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《保險法》和《擔保法》。法律不是越多越好，而是需要體系更加完善，執行更為有力。對金融業法律進行修訂的原則，應該是功能立法、行為監管和規范市場秩序。

當前，以機構監管為主的監管格局往往成為制定法律規范的障礙，應該逐漸改為以功能監管為主、機構監管為輔的原則。在修訂法律時，很多部門都要從自己監管的機構來考慮，而沒有更多考慮在同樣的法律關系、市場行為下，如何統一、規范。我在人大推《證券投資基金法》的修法時，深深的感覺到，當一個跨幾個行業、跨銀證保的一個資產管理的行為實施時，要協調各個監管當局的監管范圍和行為規則，會遇到很多的問題。我們不得不遷就現有的監管格局，在有限的空間內對同樣行為做出一定規范。

我個人認為，未來幾年應該重點修訂的主要是四部法律。

強化與制衡——《中國人民銀行法》

在金融危機當中，唯一能夠向市場提供流動性的金融業定海神針是中央銀行。其最后貸款人的職責決定是它在金融業中的地位。《中國人民銀行法》規定了中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。從這個目標出發，未來如修訂《中國人民銀行法》有四個方面的重點：

一是貨幣政策由國務院來確定，但在執行和實施貨幣政策的手段和工具方面，應給予中央銀行更多的靈活性。多部門之間的溝通是必要的，但如果中央銀行沒有相對獨立性，在很多問題的分析和決策方面，前瞻性、有效性就難以保證。《人民銀行法》中寫到貨幣政策委員會，但是它只是一個事后咨詢的咨詢機構。貨幣政策委員會成員包括一行三會、財政部和統計局等國務院重要部門，還有業界的代表，在委員會中充分發表意見，在決策方面發揮更多作用，有利于提高貨幣政策的有效性；

二是需要建立一個金融監管的協調機制，防范和化解金融風險，維護金融穩定。這句話在2003年修訂《人民銀行法》的時候就提及了，但現在還沒有一個制度性協調機制，基本上是靠國務院領導的巡會制度來協調一行三會和財政方面的關系。中央銀行承擔著最后穩定的責任，應承當牽頭任務；

三是統一制定清算結算制度，規范電子支付結算工具和網絡發展。現在電子支付系統、網絡系統已非常發達，電子貨幣也已存在。時代發展需要中央銀行在更宏觀的角度，對新形勢進行研究。電子貨幣作為支付結算的工具，支付結算的制度方法應由中央銀行來統帥。

四是要與財政形成權力制衡。中央銀行是發鈔的銀行、銀行的銀行、國家的銀行。替國家經理國庫、建立制衡機制，是財政穩健運行的需要，這是世界各國中央銀行的三大職能之一。但是在我們修訂預算法時，在中央銀行經理國庫還是代理國庫上爭論不休，現在該有個決斷。經理國庫并不意味著中央銀行要對庫款進行經營，而只是對國庫的出入庫進行認證登記。財政是會計，中央銀行是出納，出納和會計必須嚴格分開，權力沒有制衡就會形成腐敗。

更加與時俱進——《商業銀行法》

17年來，商業銀行的經營管理發生了巨大變化，許多風險控制業務范圍的規定應做相應的修改。銀行資本充足率、流動性管理、風險控制都應該在法律中體現。現在對《商業銀行法》批評較多的是75%的存貸款比例，其實如有流動性管理，這個比例的重要性與上世紀90年代相比已相差很多。就為這75%的比例，到了月末和季末的時候，商業銀行存款就會搬來搬去。這種存款來回搬家的狀況干擾了經濟正常的信息，因而對于這些風控的指標我們應當進行重新審視。

銀監會成立時之，除了商業銀行外有吸收公眾存款的財務、金融公司，還有不吸收公眾存款的信托公司，于是專門立《銀監法》來約束這些非銀行金融機構。這種單獨為監管當局立法，只有在中國才有，我認為應按業務和功能來立法。如果按照吸收公眾存款的金融機構來立法，就可以把《銀行法》與《商業銀行法》合并成為銀行業法來規范信貸市場。讓不吸收公眾存款的人他們去放貸，即民間資本陽光化；吸收大額存款的金融機構和吸收小額存款的金融機構的行為也應該去規范。這兩類機構應該在銀行業法中來規范起來。

進一步加強監督力量——《證券法》

我國證券業發展非常迅猛。《證券法》立法后已修改過一次，今后如修法還有三點要注意。

一是中國法律對證券的表述太狹窄，不利形成市場秩序，不利各類權益證券化，從而限制了資本市場發展。現在在金融市場上有很多事是可以通過證券化的方式來解決的，而且社會也有這樣的沖動。我們在清理整頓各類的交易場所，其實他們都有一種，想把交易標份額化然后進行交易的沖動。證券就是權益的一個代表，只要份額化它其實就是證券，無份額化也是證券。我們不把證券作為一個權益代表表述，使得證券市場上權力分割非常多，證監會的監管權限受到很大的限制。

二是中國尚未建立做市商制度，證券交易缺乏無縫對接的多層次資本市場，股票定價機制遠未完善。股票定價不是最后IPO時再來定價，實際上應該每一個股份制的企業的股票都應該有一個合法交易場所。而發展多層次資本市場，關鍵是要建立做市商制度，由做市商來判斷哪個企業的股票值不值得對它做市，做不做得來交易。最后能不能夠公開上市交易，那是多次交易過后的結果。

三是資本市場利益巨大，虛假肆意操縱市場行為難以杜絕。如果監管手段不足，違規成本過低就難以形成抑制力量。盡管上次修訂法時，對證監會的監管權利加大，但對于現在資本市場上的一些利益操縱行為威懾力還不夠。

聚焦財富管理——《信托法》

財富管理是金融業發展的廣闊天地，而《信托法》僅對信托關系進行規范，信托經營沒有法律層面的規定。《證券投資基金法》的修訂對于財務信托尚無法律規范。在明確法關系的基礎上實行統一的監管原則，進而實現功能監管是財富管理健康發展的保證。

完善主要的金融法律制度，將極大的推進理念的統一和市場行為的規范，修法的過程就是一個理論探討的過程，就是思想統一的過程。只有思想理念統一了，我們的行為才可以規范。（本刊特約記者方迎定整理）