關于檢察權司法職能的再思考

□ 孫 韜， 熊 明

（⒈四川警察學院， 四川 瀘州 646000； ⒉江津區(qū)人民檢察院， 四川 重慶 402200）

一、檢察權的本質屬性

限制和規(guī)范國家權力是憲法的重要特征。 根據(jù)馬克思主義的國家學說，我國建立了社會主義憲政體制。人民代表大會作為國家的權力機關行使立法權， 人民政府掌控行政權，國家軍事機關擁有軍事權，審判權由人民法院行使，檢察權被賦予人民檢察院。因此，在中國憲政體制下， 檢察權是憲法確認的國家核心權力之一。①如《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。” 第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權”；《刑事訴訟法》 第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”。可見，我國檢察院的檢察權首先應當具備法律監(jiān)督屬性。

雖然檢察權的具體內(nèi)容在憲法中不能直接找到，但這并不能給檢察機關任意解讀檢察權或者創(chuàng)設檢察權的具體職能提供借口。 檢察機關不能任意以司法解釋、會議紀要等方式來解釋檢察權的內(nèi)涵。檢察權的本質主要用于與法院裁判權、政府的行政權相區(qū)別。由于世界各國的檢察權在國家權力體系中的內(nèi)涵、 地位是不同的， 所以在檢察權的本質問題上學術界至今沒有形成統(tǒng)一認識， 但這并不妨礙檢察權在國家政治生活中發(fā)揮重要作用。

既然在實踐與理論上對檢察權的本質沒有達成共識，那么要認識檢察權的本質就必須從其定義著手。筆者認為， 對檢察權的定義， 既要立足于我國的憲政體制， 又要能夠反映檢察權的根本屬性和基本功能，因此，我國檢察權的概念應定義為：檢察權是為維護國家法制的統(tǒng)一， 依法由檢察機關獨立地對憲法遵守和法律實施進行監(jiān)督的一種國家權力， 是對檢察機關所行使的一系列職權的抽象和概括，是我國“司法權”的重要組成部分，其本質屬性是法律監(jiān)督。［1］

由此可知， 法律監(jiān)督可以視為檢察權的本質屬性（但二者并非等同）。《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關， 人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權。《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院對行政訴訟實行法律監(jiān)督。 憲法確認了檢察機關的法律監(jiān)督職責， 而系統(tǒng)的法律規(guī)范又構建出履行該職責的檢察權。 因此檢察權的本質屬性就可以通過檢察機關的一般性質、 工作內(nèi)容以及工作方式等表現(xiàn)出來。具體而言主要體現(xiàn)在兩個方面：

⒈獨立性與專屬性。 檢察機關的各項工作都是獨立完成的，它不依附于其它國家機關，并與公安機關、人民法院、政府職能部門在法律面前平等對立。國家刑罰權的實現(xiàn)需由司法人員來執(zhí)行， 其中檢察官以直接參與的方式對刑罰權的運行實現(xiàn)監(jiān)督。 作為檢察權的組織部分，偵查監(jiān)督權、公訴權、刑法執(zhí)行監(jiān)督權幾乎介入了追訴犯罪嫌疑人刑事責任的全過程。 通過檢察機關直接參與刑事訴訟的方式實現(xiàn)法律監(jiān)督。 檢察權的本質是法律監(jiān)督， 這種法律監(jiān)督的實現(xiàn)依靠檢察機關獨享檢察權。但是需要說明，檢察權的獨立性與專屬性并不意指檢察機關的絕對獨立和不受監(jiān)督， 在我國“審檢雙核的二元司法格局”中，［2］體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性的檢察權與法院的審判權互為犄角， 共同擔負司法公正的重任。而檢察權的“專門性”表現(xiàn)在檢察院是“具體”的法律監(jiān)督機關，專門負責監(jiān)督法律實施的國家機關，而不是全面監(jiān)督法律實施的機關。［3］（p64）雖然“在我國，為保證憲法和法律的實施，除了檢察機關的專門法律監(jiān)督外， 還存在著各級人民代表大會及其常委會的法律監(jiān)督……”。［4］（p123）但是檢察權蘊含的法律監(jiān)督價值更多體現(xiàn)在直接、具體的法律監(jiān)督。不僅可以監(jiān)督司法活動， 而且對政府公務人員的貪污、 瀆職也可以監(jiān)督。 但檢察機關的法律監(jiān)督效果只有通過司法活動才能實現(xiàn)。 如檢察權對行政權的法律監(jiān)督最終都是以追究相關責任人的刑事責任為目的。因此，法律監(jiān)督的本質屬性要求檢察權專屬于特定機關并獨立行使。 檢察權只有獨立行使才能實現(xiàn)法律監(jiān)督客觀公正； 只有專屬于檢察機關法律監(jiān)督才不會被其它國家機關任意干涉。

⒉法定性與程序性。檢察權與司法程序相融合，其下屬的偵查、批捕、公訴等權能亦可歸屬為訴訟權。刑事檢察權服務于司法制度，總是與刑事訴訟關系密切。檢察權的法定性與訴訟性可從三個方面判定： 一是權限法定。憲法、刑事訴訟法對檢察權的限定，是檢察權的基本法律依據(jù)。并在刑事訴訟程序中得到實現(xiàn)。二是依法適用。即在刑事偵查、起訴和審判程序中運用檢察權，實現(xiàn)對法律的監(jiān)督。刑事檢察權的運用如果脫離了刑事訴訟程序，也就缺少了運行的條件與背景，其法律監(jiān)督的本質亦難體現(xiàn)。三是程序制約。檢察機關行使其權力的主要方式是實施特定的訴訟行為。 如對犯罪行為進行偵查，通過審查批準逮捕犯罪嫌疑人，對刑事案件及其犯罪嫌疑人提起公訴，依法提出抗訴，對刑法執(zhí)行的監(jiān)督等都是程序性行為。 程序中的具體規(guī)定又對檢察權的運用起到了制約作用。因此，法律監(jiān)督的“法治” 內(nèi)涵要求檢察權必須被法律嚴格限定且只有在設計科學、合理的程序中才能發(fā)揮價值。運用檢察權的監(jiān)督只有具備“法定性”與“程序性”才是法律意義上的監(jiān)督。法律監(jiān)督屬性也是檢察權區(qū)別于行政監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督的本質屬性。

二、檢察權體現(xiàn)的司法職能

據(jù)前文分析， 檢察權是一種以司法性為主導兼顧行政功能的特殊權力。 其特殊性在于檢察權的權力形態(tài)既具有行政權的部分特征， 又具有司法權的部分特征。結合我國實際情況，檢察機關除了參與刑事訴訟還通過檢察建議、 抗訴等手段監(jiān)督公安機關和法院。此外， 上下級檢察機關在訴訟之外的合作及公務活動更體現(xiàn)出行政性。在實體構造上，中國的檢察機關被定位為“人大”之下，與政府、法院相對應的國家機關。但公安機關、檢察機關、人民法院之間的關系卻很微妙，尤其在司法活動中， 檢察機關常常表現(xiàn)出雙重性。“檢察官向來亦居于法官與警察、 行政權與司法權兩者之間的中間樞紐。 檢察官作為法律的守護人， 既要追訴犯罪，更須保護被告免于法官恣意及警察濫權，擔當國家權力雙重控制的任務；檢察官不是法官，但要監(jiān)督法官裁判，共同追求客觀正確之裁判結果；檢察官也不是警察，但要以司法之屬性控制警察的偵查活動，確保偵查追訴活動之合法性。”［5］（p78）檢察權實體構造中的行政權職能與司法職能的混合是重要的原因。 之所以對檢察權難以定性， 就是檢察權并聯(lián)著行政權與司法權兩座“山峰”，處于行政權與司法權兩大山谷的“谷間地帶”。即使存在檢察權“谷間地帶”的爭議，也不能否認檢察權的司法屬性。

盡管對檢察權本質屬性的認識學術界爭論很大；但不可否認檢察機關參與司法活動時， 檢察權應該為司法活動服務，這時的檢察權就承載著司法職能。①筆者認為，檢察權承載的司法職能，是檢察權司法屬性在訴訟程序中的具體表現(xiàn)。理解這一點當與司法職能的概念相關。司法職能是指在司法活動中，事物、機構本身具有的功能或應起的作用。而檢察權的性質與檢察權承擔的司法職能是不同語境下對檢察權的不同認識。前者是在三權分立的法理學基礎上對檢察權本質的探討， 后者是在訴訟活動中對檢察權功能的認識。因此，鑒于檢察機關的作用、地位與檢察官的工作內(nèi)容，檢察權必然在司法活動中發(fā)揮著重要的作用。在我國法治環(huán)境下，民間都習慣認為公安機關、檢察院、法院同屬于司法機關。 雖然公安機關作為行政機關的本質是公認的，但當公安機關參與刑事訴訟活動時，其必然承擔部分司法職能。 這也是民間認為公安機關具有司法屬性的原因之一。同理，不論檢察機關的性質為何，檢察機關參與訴訟活動就應該具有司法屬性。①本文所言的司法，乃是廣義的司法，而非學術界所指的司法只是一種裁判。正如周齊華教授所言，國家司法權是國家權力的重要組成部分， 國家通過法律規(guī)定分別授予公安機關、國家審判機關、國家檢察機關、國家勞改機關一定的司法權， 包括刑事司法權、民事司法權、行政司法權，并由上述機關及其工作人員組織實施。 由此可見，檢察權應承載司法職能。現(xiàn)代司法的功能是重新分配和調(diào)整利益關系。 僅僅將司法活動局限于訴訟審判階段是不符合司法實踐的。檢察權在國家司法活動中的作用越來越大， 參與司法范圍的深度和廣度也在擴展。具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

⒈檢察權的主要任務體現(xiàn)為保障司法活動的順利進行。新修訂的《刑事訴訟法》更是凸顯了人民檢察院的司法職能。《刑事訴訟法》的第1章就規(guī)定了檢察機關參與刑事訴訟的任務、 目的及明確各類司法機關的職責，增加“尊重和保障人權”的訴訟目的也是對檢察權司法屬性的擴張。這些都是從立法的角度確認中國“檢審分離、平行的二元司法格局”。而檢察機關司法職能的進一步擴張通過《刑事訴訟法》新增的內(nèi)容及制度亦能體現(xiàn)。第115條：“……受理申訴或者控告的機關應當及時處理。 對處理不服的， 可以向同級人民檢察院申訴；人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。”這提升了檢察機關司法救濟的權能。此外，《刑事訴訟法》新增加的非法證據(jù)排除規(guī)則、附條件不起訴制度、第86條的訊問權②第86條：人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑人：（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；（三）偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見。等等都從具體訴訟機制提升了檢察權的司法性。

⒉檢察權主要在司法活動中體現(xiàn)。 檢察機關行使檢察權是通過參與一系列司法活動來實現(xiàn)的， 這些司法活動包括：對公職人員職務犯罪的偵查；對偵查行為的法律監(jiān)督；作為國家公訴人指控犯罪；對人民法院審判活動的訴訟監(jiān)督； 對刑罰執(zhí)行情況的監(jiān)督。因此，檢察權在特定語境下與司法權等同。

⒊檢察權的特點體現(xiàn)司法職能。 ⑴檢察權具有裁判性。例如對犯罪嫌疑人的不起訴決定權。對公安機關偵辦案件的撤案權。 這些權力都是對訴訟事件的定性與直接處理， 本質就是司法裁判。 ⑵檢察權具有中立性。檢察權只遵從憲法和法律的意志，不以訴訟當事人意志、 國家其它機關的意志而改變， 以中立的勢態(tài)解決法律問題。⑶檢察權具有程序性。③中國檢察權的本質在于以程序性的制約權來實現(xiàn)對實體的監(jiān)督。這種監(jiān)督與程序制約是辯證統(tǒng)一、有機結合的兩個同質概念，這種平等式的制約權以程序性和職責專門性與行政權、審判權相區(qū)別、相抗衡。因此，在司法活動中，體現(xiàn)程序性的檢察權就具備了司法的職能。具體表現(xiàn)為：一是檢察機關參與刑事訴訟， 檢察機關啟動民事、 行政監(jiān)督， 檢察機關實現(xiàn)審判監(jiān)督無不嚴格依照法律規(guī)范進行； 二是檢察機關使用的法律文書只有依據(jù)法定程序才能生效。如僅有一名檢察官在場的詢問筆錄，其法律效力有待商榷。 實踐中個別基層檢察院為節(jié)約人力資源，檢察官一人詢問、一人出庭的做法是不規(guī)范的訴訟行為。三是檢察官聘任、責任追究、離職以程序而定。如同對審判人員的約束，檢察官在任職、權限、責任等方面應受到相關程序的限約。 檢察權的上述特性無不與司法的特性相符，故就此而言，檢察權主要承載司法職能。

三、檢察權司法職能的回歸

根據(jù)前文的論證， 學術界都承認檢察權的司法屬性。檢察機關無論承擔怎樣的國家權力職能，都以司法職能為起點。目前，在我國的主流政治環(huán)境下，檢察機關配合行政機關實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新、 化解社會矛盾的實踐是一種政治使命。檢察機關參與、推進社會管理，首要任務是要嚴格履職，解決好發(fā)展的動力、發(fā)展的環(huán)境、發(fā)展的目的、發(fā)展的標準等問題。同時檢察機構社會管理者的身份與責任可以根據(jù)“社會管理創(chuàng)新”的定義得出，“在現(xiàn)有社會管理的條件下， 對現(xiàn)行社會管理理念、方法和機制進行改造、改進、改革，構建新的社會管理機制和制度，健全社會管理體系，以實現(xiàn)社會管理目標及一系列活動的過程。”［6］但是，檢察機關不同于行政機關、自治組織等社會管理者。而個別領導、檢察官對中央政策、最高人民檢察院的指令出現(xiàn)誤讀，造成了司法活動中“以罰代刑”、“行政干預司法”、“檢察機關領導干涉?zhèn)€別案件的辦理”等情況。需要明確的是檢察機關的社會管理職能不等同于檢察權的行政化。只一味強調(diào)檢察機關社會管理“角色”，會同行政機關頻繁的參與社會管理活動， 必然造成檢察權的司法屬性被行政屬性侵蝕。 檢察權的行政化傾向將導致如下弊端：一是與行政機關合作，出現(xiàn)在公眾面前，會加深公眾“行政、司法一體化”的錯誤觀念。這為實現(xiàn)司法的獨立性造成了輿論上的阻力。二是根據(jù)法治理念，案結事了的政策要求與審判的客觀公正性相背離。 依據(jù)法律的處理結果肯定會引起一部分當事人的不滿。 檢察官個人首先要注重法律效果， 嚴格以程序執(zhí)法來實現(xiàn)程序正義。 實踐中辦案人員為了達到使雙方都滿意的結果，做出忽視法律規(guī)定的處理，濫用檢察權現(xiàn)象時有發(fā)生。 雖然檢察官辦理案件所遵從的法律理念與社會管理創(chuàng)新的要求沒有必然聯(lián)系， 但是基于各種原因在辦理案件過程中這種做法必然導致了只顧及社會效果而忽略法律效果。 三是行政機關在社會管理中所處的地位導致檢察機關在各種司法活動中必然處于依附地位。這將嚴重干涉檢察官的主觀判斷力。例如，司法行政機關、公安機關主導的社區(qū)矯正制度，當檢察官行使監(jiān)督權被其它行政機關干擾時， 就是檢察權的司法職能被侵占。

檢察權的核心價值是實現(xiàn)對法律的監(jiān)督。 無論是對國家工作人員的職務犯罪行為進行偵查， 還是對公安機關、 審判機關和刑罰執(zhí)行機關以及其他執(zhí)法機關的違法行為提出糾正意見， 都是為了滿足法律監(jiān)督的設計初衷。如果沒有這些權力，則會出現(xiàn)監(jiān)督主體沒有機會和條件深入訴訟過程而難以發(fā)現(xiàn)訴訟過程中的違法行為，難以完成法律監(jiān)督任務的情況。［7］所以我國檢察權的具體權能配置， 是對檢察權維護法律權威的外在形式的呈現(xiàn)，同時為適應刑事政策的需要，我國的檢察權被賦予了更多的內(nèi)涵， 被期望在刑事訴訟程序內(nèi)外都發(fā)揮作用， 但不論具體的權能構建出現(xiàn)怎樣的顯著差異， 都不能改變以司法職能為外在表象的法律監(jiān)督屬性。

綜上所述， 檢察權司法職能的回歸要求檢察機關更加重視檢察權的司法職能， 這是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職責的必要前提， 脫離檢察權承載的司法職能談法律監(jiān)督，只是舍本逐末。既然憲法明確規(guī)定檢察機關為法律監(jiān)督機關， 那么在與行政機關和其他司法機關合作過程中， 檢察機關應時刻堅守自己法律監(jiān)督者的身份。在某種意義上講，每一種國家機關都承擔著社會管理的職能。每一種國家機關只有立足本職（充分發(fā)揮法律法規(guī)賦予的基本職能） 才可以去實踐職能的創(chuàng)新。 檢察權的本質決定了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的地位。只有充分發(fā)揮檢察機關的司法職能，才能實現(xiàn)“法律監(jiān)督意義上”的社會管理。

［1］王會甫.試論檢察權與檢察職能及檢察職權的內(nèi)在關聯(lián)［J］.湖北警官學院學報，2011，（01）.

［2］ 吳建雄. 檢察權的司法價值及其完善 ［J］. 中國刑事法雜志，2011，（10）.

［3］石少俠.檢察權要論［M］.中國檢察出版社，2006.

［4］王桂五，徐益初，趙登舉等.中華人民共和國檢察制度研究［M］.法律出版社，1991.

［5］林鈺雄.檢察官論［M］.法律出版社.

［6］楊建順.社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價值分析［N］.檢察日報，2010－02－02.

［7］高新平.我國檢察權性質探究［D］.山東大學碩士學位論文，2006.