廣西巖灘庫區移民貧困成因與可持續生計路徑分析*

嚴登才

一、問題的提出

巖灘水電站位于廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮，是紅水河梯級開發的第五座電站，是一座以發電為主，兼有航運等綜合效益的大型水利水電工程。電站淹沒涉及河池市的大化、東蘭、巴馬、南丹、天峨5個縣的20個鄉鎮、94個村、905個村民小組。根據2007年的調查人口及征收耕地面積計算，庫區生產安置人口為73516人。

巖灘庫區屬于典型的大石山區，“地無三尺平，人無三兩銀”是搬遷前移民生活環境最真實的寫照。1985年，巖灘移民工程正式啟動，隨后政府對庫區移民實施了后期扶持政策，但庫區落后的面貌仍然沒有改變，大部分移民仍然生活在貧困當中。在“重工程、輕移民”的社會背景下，水電開發的溢出效益只能是一種美好的愿望。調查結果顯示，1996年，東蘭、大化和巴馬三縣庫區移民人均收入分別為242元、210元、422元，僅為全縣農村平均水平的26%，21%和54%［1］。進入后期扶持階段后，移民的生活水平仍然沒有得到改善。2002年，巖灘庫區移民人均純收入只有836元，比當地農民人均純收入少524元，移民人均純收入僅相當于庫區農民的61.4%［2］。2007年，大化、巴馬和東蘭三縣移民生活在貧困線以下的人口占淹沒總人口的比例分別為33.1%、41.3%和75.1%［3］。一組組的數據表明，巖灘庫區移民貧困的生活狀況沒有好轉，屬于持續性貧困。那么，造成庫區移民持續性貧困的原因有哪些?進入城鄉統籌發展階段，應采取哪些措施重建移民可持續的生計?本研究將圍繞貧困成因和應對策略展開討論。

二、巖灘庫區移民貧困成因分析

目前，關于農村人口貧困成因解釋的理論有貧困文化論、社會結構論、社會互構論、權力貧困論和制度貧困論等。實際上，農村人口的貧困是多種因素共同作用的結果。丁君、陳標平認為，農民貧困既包括自然因素、社會因素和歷史因素，也包括經濟因素、制度因素和農民自身的因素［4］。丁君等從主體、供體和載體不可持續的角度分析了農村人口持續貧困的原因。“主體-供體-載體”這一解釋路徑對分析農民人口貧困和構建可持續扶貧模式具有重要的參考價值。但是，由于水庫移民的特殊性，直接將這一思路用于分析水庫移民貧困和應對策略有一定的局限性。因為，除了農村人口所遭遇的困境外，移民還受到搬遷和移民政策的影響，有的學者甚至將移民貧困解釋為制度性貧困和介入型貧困［5-6］。筆者認為，影響移民貧困的主體、供體和載體有其特殊性。從主體的角度看，其不可持續既體現在移民綜合素質上，也體現在搬遷對主體綜合素質的負面影響上。因此，移民主體不可持續包括原生性不可持續和次生性不可持續。從供體的角度看，在水庫移民項目中，供體不僅包括政府，而且還包括重要的利益相關者——項目業主。從載體的角度看，載體不僅包括安置區的自然環境，而且包括社會環境和市場環境。需要說明的是，主體因素和供體因素有時是相互交叉的，在分析中無法完全分開。譬如，移民文化素質與政府教育投入是相互聯系的。筆者在借鑒上述研究的基礎上，結合課題組的調查資料，分析制約庫區移民發展的主體、供體和載體因素，全方位分析移民貧困成因。

1.主體不可持續

主體原生性不可持續是指搬遷安置后，移民及其后代的文化素質和技能水平得不到持續有效的提高，且存在依賴心理;次生性不可持續性是指搬遷導致移民原有的生產經驗、社會關系網絡的功能受到限制，難以得到發揮和提升。

移民綜合素質在可持續生計重建中扮演關鍵的角色，文化程度高、技能水平高、能動性強、身體素質好等都是移民發展的前提。主體的原生性不可持續主要表現在這四個方面:第一，勞動力文化程度低，高中以上文化的移民非常少。調查結果顯示:在庫區18-60歲的勞動力中，初中文化(不含初中)以下的勞動力占64.6%，初中文化以上勞動力占35.4%，受過高中及以上文化教育的僅為8.1%。令人擔憂的是，庫區18-40歲的青壯年勞動力具有初中文化水平以上的只占29.4%。此外，由于家庭困難，部分移民子女不得不輟學或失學。以大化瑤族自治縣為例，在校就讀生就讀率為95.8%，輟學率為1.7%，失學率為2.5%。第二，移民技能水平低，多數移民勞動力缺乏現代養殖技術和適應城鎮就業的相關技能，缺乏創業意愿和承擔風險的能力。在北景鄉，有的養殖戶由于不懂得羅非魚的習性，在冬季遲遲不出售，由于氣溫急劇下降，導致大量羅非魚被凍死，損失慘重。養殖戶在遭遇氣候災難后，短期內無法收回成本，家庭生計重建難度大。第三，部分移民依賴心理嚴重，在生計恢復與重建中的能動性弱，把改善生活的希望寄托在外部的救濟上，很少積極主動謀求擺脫貧困局面的方法。而且，部分移民以特殊公民身份自居，等、靠、要的依賴心理嚴重。第四，疾病，尤其是大病仍然是庫區移民生計不可持續最大的風險。在調查中，移民總是清晰地記得那一串串驚人的醫療費用。一旦家庭勞動力中有人患上大病，對移民家庭而言，發家致富的目標就很難實現。整體而言，巖灘庫區移民綜合素質較低，成為他們恢復生產最直接和最主要的障礙。

對于非自愿移民而言，普遍存在主體次生不可持續性的問題。強制搬遷使移民元氣大傷，社會資本和人力資本受到不同程度的損失［7］。巖灘移民采取的是后靠安置為主，外遷安置為輔的模式，僅少數移民外遷到賓陽和北海。因此，搬遷對移民社會資本的影響較小，原有建立在地緣和血緣基礎上的社會關系網絡能夠繼續維持。對于那些既有外遷又有后靠的村落而言，盡管存在社會關系網絡瓦解，社會支持網規模下降等問題，但就致貧因素而言，影響較小。巖灘庫區移民次生性不可持續最直接、最典型的表現就是人力資本失靈。他們原有的勞動、生產和管理技能無用武之地。雖然政府扶持移民發展種植業、養殖業和第二三產業，但對長期種植水稻的移民而言無疑是挑戰，生產開發項目的失敗與移民人力資本失靈有很直接的關系。

2.供體不可持續性

供體作為社會資源，是實現可持續生計的必要條件，它的有效供給和公平分配對庫區的經濟社會全面發展起著不可替代的作用。供體資源的不可持續是指在資源再分配的過程中，移民及所在社區得不到持續有效的資源供給。

第一，補償機制與利益分享機制中存在的問題。在巖灘庫區移民補償實踐中，存在六個結構性缺陷，即補償標準低、補償范疇窄、無形資本損失無法得到補償、拖延賠償、補償費流失和移民對補償資金管理和使用低效［3］。從國家建構的話語來看，水電開發是實現工業化、現代化和利國利民的“大好事”，但在傳統成本-效益分配模式中，移民不屬于利益分享群體，是水電開發的利益受損者。在當時的社會經濟條件下，處于貧困邊緣或陷入貧困窘境的移民遭遇了政府的“抽血行為”，他們的介入型貧困也就在“情理當中”。

從轉型時期進入到統籌城鄉發展階段，政府對巖灘庫區移民實行了新的土地補償政策——耕地生活補助，即按照“淹多少，補多少”的原則逐年對移民實行補償，直到電站停止運行。耕地生活補助實現了從以行政手段決定補償到以市場機制決定補償的轉變。但是，耕地生活補助政策的結果是幾家歡喜幾家愁。耕地生活補助以電站淹沒實物量統計面積為補償依據，但統計面積與真實淹沒面積有差距。一是部分村集體為減少征購糧任務虛報土地面積，而在實物量調查時，全淹村沒有實際丈量淹沒土地面積，而是以移民上報的數據為準。二是巖灘移民土地補償只針對常耕地，而自留地和開荒地不納入補償范疇。實際上，在農業學大寨時期，移民開發了大量荒地，經過多年耕種后實際上變成常耕地，但沒有納入補償范疇。以移民上報的土地面積作為耕地生活補助的依據導致移民實際收益與應有收益差距較大。對于那些沒有虛報土地面積的全淹隊而言，他們是幸運的，而虛報土地面積的村屯則為“自作自受”的行為不斷到移民局“糾纏”。在這種情況下，耕地生活補助仍然無法滿足部分村屯移民生存。在巖灘鎮，同樣是全淹屯，有些屯每月每人享受到240多元，有些屯則只有49元，相差近5倍之多。讓移民感到最不滿的是，有些淹沒前耕地面積較少的隊，現在淹征面積反而多。此外，在耕地生活補助之前，移民每年領取口糧補助，2007年的標準是每人每月44.1元。實施耕地生活補助后，部分移民領取的耕地生活補助低于口糧補助。根據在庫區移民局信訪股的了解，耕地生活補助最低標準無法滿足生存和補償面積“失真”是反映最多的問題。應該說，不公平的補償政策，建立在不公平和不真實補償基礎上的效益分析政策都制約著移民生活水平的提高。

第二，基礎設施和公共設施落后。由于補償投資低，庫區飲水設施、交通恢復項目建設標準低，當時甚至沒有規劃村衛生室等公共設施。搬遷后，雖然國家對巖灘庫區進行了后期扶持，但這部分資金主要用于口糧補助，用于基礎設施和公共設施的經費少之又少。以大化瑤族自治縣為例，1992-2007年累計共約2億元庫區建設基金，但用于移民吃飯的開支約占85%，只有約3000萬元用于基礎設施建設和公共設施建設。2010年以來，巖灘庫區遺留問題處理規劃正式實施，庫區的基礎設施和公共設施有了很大程度的改善，但交通問題仍然是移民反映最多的問題。由于庫區特殊的地質環境和自然環境，經常發生滑坡、泥石流等自然災害，災難過后常常出現道路中斷現象。然而，依靠移民自身的能力無法對道路進行維護，而地方政府也沒有專項維護經費，導致一些道路無法正常通行。筆者假期在庫區調查時，就經常遇到因滑坡導致車輛無法通行而不得不步行的現象。

第三，資金不到位，規劃不實施。1992年和1997年，國家先后兩次增加了移民補償投資，但仍然有少部分資金沒有到位，這與政府將搬遷轉變為移民發展機遇的理念是相違背的。其次，規劃方案不實施也是導致遺留問題沒有盡快得到解決的原因。以2010年開始實施的遺留問題處理規劃為例，教育扶持和移民培訓至今都沒有啟動。2009年以來，地方政府深入群眾做了大量的宣傳工作，移民也翹首期盼政府早日實施。但是，在“方案有了，資金有了”的情況下，規劃遲遲不實施，地方工作無法開展，移民對政府的信任度降低。大化瑤族自治縣一位移民干部抱怨說:真希望那些坐在辦公室的官員能到庫區去看一看。在這位移民干部看來，規劃早一天實施，問題早一天解決，庫區早一天穩定。

3.載體不可持續性

載體包括硬載體和軟載體，硬載體是指移民生存的自然環境，軟載體是指移民獲得資源的社會、市場環境。載體的不可持續是指移民搬遷后，移民失去土地，社區自然環境無法得到有效治理;社區可行能力不足，獲取資源的渠道難以維持;就業環境難以得到持續有效的改善。

第一，失去土地，成為失地移民。以淹沒重點縣大化為例，庫區內的耕地從原來的約70000畝下降到5900畝，人均耕地面積僅0.15畝。其中159個村民小組沒有耕地;44個村民小組人均耕地面積僅為0.01-0.1畝;43個村民小組人均耕地面積為0.1-0.2畝;26個村民小組人均耕地面積為0.21-0.299畝。失去土地后，移民主要依靠領取口糧補助為生，家庭副業因此也受到影響。在庫區，規模性的家庭副業幾乎沒有，養雞等家禽也主要是過年過節家庭食用。搬遷后，移民變成了失去土地且沒有任何保障的“城鎮人”，他們的生活已經完全卷入到商品化之中。他們是消費城鎮化，而收入無法與城鎮居民相比。

第二，電站建設導致的水土流失和內澇。電站蓄水后，大化瑤族自治縣坍岸滑坡損失土地面積1168畝，內澇面積2833畝。由于水土流失和內澇沒有得到及時處理，使受災的移民生產無著落，生活沒有保障，吃飯難問題更加突出，這對本來生活就貧困的移民來說無疑是雪上加霜。對于土地資源緊缺的庫區而言，自然災害無疑是在他們脆弱的身軀上插上了一把利劍。

第三，生計重建項目的失敗。在失去土地的情況下，造田造地、開發水面和拓展市場成為移民生計最重要的載體。應該說，當時的移民安置規劃設計者們看到了改革開放以來自由流動空間釋放的發展契機，但他們在最貧困的地區設計出了最具風險性的生產安置方案，將生計資本存量低的移民推向了陌生的市場。不僅是移民，地方政府由于傳統思維的束縛，面對變化莫測的市場也措手不及。根據廣西電力工業勘測設計院的調查結果，巖灘庫區移民造地161畝、種果8307畝、開發經濟林28493畝、造林19016畝、庫汊養魚1185畝、魚塘養魚141畝、網箱養魚1759箱、興辦或依托第二、三產業85個項目。然而，上述開發項目在投入了9397萬元后，生計重建的目標并未實現，實際安置1006人。在生計恢復重建過程中，移民一直依靠口糧補助為生。

第四，社區可行能力弱。社區精英是社區發展的中堅力量，不僅可以帶領移民致富，而且可以為村莊爭取發展資源。從調查的情況看，社區精英在庫區是屈指可數。一方面是移民在能力、資金、經驗等方面同質性強，另外一方面是缺乏激勵社區精英成長的環境。在乙圩鄉巴追村，村支書韋德勇是一位典型的社區精英。2001年，他帶領村民小組到各地參觀學習，發動群眾簽訂協議，統一從縣信用社貸款了30萬元作首期投資經費。2002年，全村建成4個庫汊攔網養魚場，攔網面積5000多畝，移民在當年就取得了可喜的收入。為使養殖業越做越大，巴追村成立了水產養殖協會，已發展到會員180多名。庫區養殖業已經成為全村移民的“水上銀行”。當然，韋德勇是為數不多的典型，也是庫區農村發展所缺少的人才。

第五，生存小農遭遇陌生市場。以養殖、種植和第二三產業為例，在20世紀90年代就曾因產業雷同和管理經驗缺乏而導致移民血本無歸，小企業面臨破產。此外，外出務工也面臨挑戰。一方面由于勞動力自身素質低，沒有一技之長外出務工無法找到工作。另一方面，政府在庫區開展實用技術、技能培訓方面的投入不足，培訓機構過少、過小、不健全。此外，大部分勞動力想參加技能培訓，但由于沒錢交培訓費而無法參加學習。因此，要想發揮市場這一載體的作用，需要加強自身駕馭市場的能力，而這對移民而言是“奢侈”的。生存小農面對市場的利器就是培訓。

三、庫區移民可持續生計的路徑

巖灘庫區移民的貧困是主體、供體和載體不可持續共同作用的結果。因此，實現農村水庫移民可持續生計需要主體、供體和載體三者的之間協調與均衡發展。在這三者中，主體是構建可持續生計的內驅力，載體是構建可持續生計的平臺，供體是構建可持續生計的外驅力。良好的平臺加上主體和供體的有機結合無疑是最理想的狀態。筆者結合庫區實際，嘗試提出構建庫區移民可持續生計的實現路徑。

1.主體素質的可持續發展

筆者曾就培訓和教育扶持至今未實施請教了參與規劃編制的一位移民干部。他認為，遺留問題規劃時與目前庫區的培訓措施和教育扶持存在重合的地方，為了優化資源配置才未實施。他還補充到，在編制規劃的時候，誰都沒有想到現在的學生能吃上營養餐。在這位移民干部看來，資金的優化配置是規劃未實施的原因。筆者認為，這并不能作為不予實施的理由。首先，教育扶持和培訓的資金來源于電價上漲的收益，是移民分享水電效益的一種方式，這部分資金必須用于移民。其次，庫區教育部門和人力資源部門的資源有限，依靠資源整合手段無法承擔如此之大的培訓與教育扶持工作。從大化瑤族自治縣移民局培訓股了解到，三年來，培訓股沒有得到任何培訓資金。最后，庫區移民家庭落后于非移民家庭，而這些家庭的貧困很大程度上是搬遷引起的，因而移民及其子女享受“特殊”政策有其正當性。培訓和教育扶持是移民提升主體素質最為重要的兩個渠道，沒有任何理由推遲實施或不實施。

對遭遇人力資本失靈的移民而言，技能培訓必不可少。當然，培訓不是“走過場”，培訓的內容需要綜合考慮移民的文化素質、技能水平、當地產業結構和移民地方性知識，要有針對性和實用性。為了提高培訓效果和市場資格認證的需要，可借鑒的經驗有:第一，依據移民需求和市場需求對移民進行菜單式和計單式培訓，對就業培訓技能機構實行面向全社會的招標制，對參與技能培訓的移民政府給予一定的財政支持［8］。第二，加強對移民子女教育的投資。移民后代在移民研究和實踐中往往是被忽視的群體。根據生命歷程累積劣勢的觀點，雖然人們可能在社會階梯內上下運動，但是通常那些生命開始時就掌握較多資源的人有更多的機會獲得額外的收獲，相反，那些生下來沒有很多資源的人將會越來越落后［9］。與非移民的后代相比，移民后代所掌握的資源及所能獲得收獲的機會相對較少，他們輸在起跑線上。因此，應盡快實施教育扶持政策，改變庫區移民子女因家庭貧困而無法接受更高層次教育機會的命運。應該說，對移民進行技能培訓是對人力資本失靈的補償，屬于補償的范疇，是“理所應當”的，對移民子女的教育扶持是對移民搬遷負面影響的“事后補償”，是政府責任所在和移民應有權益。

2.供體資源的可持續分配

第一，加大對庫區基礎設施和公共設施的投資力度。2010年以來，巖灘庫區啟動了大規模的基礎設施和公共設施建設。這些項目的實施為改善庫區人畜飲水、交通和醫療條件起到了非常重要的作用。但是，在調查中了解到，移民對屯級道路和連接四級公路的道路是最為關心的。而且，移民一直反映要加強對已建設道路的維護。基礎設施和公共設施對移民生產生活的影響是直接的。譬如，由于交通不便，子女上學需要接送，耽誤家庭勞動力工作時間。又譬如，外遷北海星星農場的一位移民深有感觸地告訴我，要是在庫區，他早就死了 (他患病被及時送往醫院及時搶救成功，要是在庫區，去醫院不方便，鄉鎮醫療設備落后，他認為自己十之八九是無法搶救過來的)。北景鄉的一位工作人員說到，從搬遷到現在，年年在修路，庫區仍然是“部落”。因此，基礎設施和公共設施的繼續完善和維護仍然是地方政府工作的重點，刻不容緩。

第二，完善耕地生活補助。耕地生活補助的實施是巖灘庫區遺留問題處理的一大亮點。但是，由于耕地生活補助是建立在“失真”的淹沒土地面積基礎上，因而該項政策是不充分的“淹多少，補多少”。當然，造成這種現象既有農民淹沒虛報土地面積的“自作自受”，同樣有當時統計粗糙和不對開荒地和自留地進行補償造成的。在調查中了解到，現有的檔案無法弄清楚當年淹沒的真實數據，移民也無法提供證明的材料。地方政府和移民的呼聲是，提高最低耕地生活補助標準，至少保證移民每人每天一斤米。筆者認為，為了減少移民與周邊村落之間的橫向對比差距，維護社會穩定，政府需要提高耕地生活補助的最低標準，確保失地移民“有飯吃”。目前，巖灘二期工程正在實施，工程投產后，巖灘水電廠的總裝機容量將達到181萬千瓦，增發電量將有效緩解廣西電網缺電的緊張局面。應該說，二期工程的發電效益除了設備投入外，移民的犧牲也是必不可少的。從成本效益分配和移民分享水電經濟收益的角度看，可以從二期發電收益中提取資金用于提高最低耕地生活補助標準，確保耕地生活補助低的移民每天一斤米。

3.載體的可持續發展

第一，開發水面資源，發展養殖業。目前，移民村的土地資源已經開發到極致，在陡峭的石山上移民都種上了玉米，庫區唯一能利用的資源是水面。以大化瑤族自治縣為例，尚未開發的水面有26436畝，可開發網箱養魚37758箱。因此，需要在對移民培訓的基礎上大力發展水產養殖，發揮移民“靠水吃水”的優勢。由于養殖業市場風險較大，因此需要延伸養殖產業鏈，使供需平衡，確保移民受益。

第二，實行教育移民。教育移民是指通過整合教育資源提高當地人口的教育水平，提高教學質量，使貧困地區或少數民族地區的青少年實現城鎮就學、就業，并最終實現脫貧致富，促進地區的跨越式發展［10］。根據海南省的經驗，教育扶持通過對貧困學生的補助，將貧困地區的學生集中起來接受教育，同時將其與職業教育銜接起來。該項工程的實施節省了崗前培訓的環節，直接為學生進入工作崗位“修橋鋪路”。從長遠的角度看，教育移民不僅可以減輕貧困家庭的負擔，達到扶貧的目的，而且可以提高當地人口素質，為農民脫貧致富奠定了良好的基礎［11］。目前，巖灘庫區已經開始實施了拆點并校工作，初步具備了向移民子女實施教育移民的條件。實施巖灘庫區移民子女教育移民是人口梯度轉移的重要手段，也是庫區走出發展瓶頸的關鍵舉措。目前，重慶開縣通過政策激勵試行了人口梯度轉移，使貧困群眾下山和經濟條件較好的人口進城結合起來。浙江奉化同樣采取的是易地扶貧人口梯度轉移。對于巖灘庫區而言，無法享受重慶作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的政策條件，同樣無法找到安置點易地轉移移民，因而教育移民是最可行的轉移方案。

第三，加強社區組織建設，培育社區精英。社區組織在調節社區矛盾、獲取社區資源和相互扶持方面具有非常重要的作用。基層黨組織和政府機構要指導移民建立諸如互助協會、幫扶小組等組織，將個人、家庭和社區聯系起來，規避權力博弈與斗爭，增強社區治理效率。同時，應通過政策支持和優惠措施等手段，鼓勵和支持社區精英發展特色產業和實現產業規模經營，從而帶動移民走向富裕。

［1］吳榮標，賈曄.解決移民問題:關系廣西全局發展的一項重大社會工程——對巖灘等八個庫區移民安置情況的調查［J］.廣西民族研究，1997年增刊.

［2］羅良林.廣西大化瑤族自治縣反貧困對策研究［J］.廣西師范學院學報:自然科學版，2003(2).

［3］嚴登才，施國慶，伊慶山.水電開發與少數民族發展——以廣西紅水河巖灘庫區移民為例［J］.廣西民族研究，2012(2).

［4］丁軍.構建可持續扶貧模式，治理農村返貧頑疾［J］.社會科學，2010(1).

［5］朱東愷，施國慶.水利水電移民制度研究——問題分析、制度透視與創新構想［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［6］楊云彥，徐映梅，胡靜，等.社會變遷、介入性貧困與能力再造——基于南水北調庫區移民的研究［J］.管理世界，2008(11).

［7］嚴登才.農村水庫移民貧困成因與應對策略分析［J］.水利發展研究，2012(2).

［8］楊濤.中國水庫移民反貧困思考［J］.前沿，2005(8).

［9］成梅.以生命歷程范式淺析老年群體中的不平等現象［J］.人口研究，2004(5).

［10］謝君君.海南少數民族地區教育移民研究［J］.廣西民族研究，2012(2).

［11］海南省教育移民聯合調查組.海南省教育移民情況的調研報告［J］.瓊州學院學報，2008(2).