制約農村基本公共服務水平提升的瓶頸與化解之道

吳大兵

（重慶社會科學院，重慶400020）

在推進新型城市化過程中，提高基本公共服務水平，是體現社會公平正義、讓改革紅利惠及廣大民眾的根本需要。黨的十八大報告多處論及，并從統籌城鄉發展的角度，提出了改進“公共服務”、“推進城鄉一體化”的要求。現實是，相對于城市的快速發展，我國農村基本公共服務的水平還相當低。尤其是在供給程度、運轉過程、供給主體、制度落實等方面存在的“瓶頸”制約，應引起我們足夠的重視和反思，并努力尋求促進農村基本公共服務水平全面提高的路徑。

瓶頸一：品質不高——需加大基本公共服務的投入

隨著我國經濟社會的快速發展，人民群眾對公共服務的水平寄予更高的期許。盡管在事實上，近年來我國農村基本公共服務建設也取得較大進步，但相對于城市而言，在推進的實踐過程中，不僅發展的理念上、存量上存在不足，在供給的品質上更有待普遍的提升。

從農村基本公共服務的供給量上看，一方面是總體上的不足。具體體現為總量上的不足和質量上的不高。面對廣大農民日益增長的物質文化生活水平的需要，這些不足和不高已成為阻礙農村發展新的制約瓶頸。如在基礎設施建設上，交通設施、通訊設施等，“有”而不“通”的狀態依然嚴重；農田水利設施維修不力、新修不足，農業科技不少地方還是紙上談兵，農業機械化基本是有“機”難“化”或無“機”不“化”。公共文體活動實施方面，一些鄉鎮有零星的安排，但大部分村莊還是空白。公共衛生醫療方面，醫院建設設施明顯不足，一般的縣城幾乎沒有甲級以上醫院；鄉鎮、村莊的衛生院（或站）建設陳舊、設備簡單、醫生缺少，遠遠滿足不了老百姓的需要，“看不起病”、“看不了病”、“看不出病”的現象依然存在。鄉村建設方面，既無規劃，更沒項目，當下村舍建設幾乎亂象叢生，配套服務也只是農民工進城才可以看到和感覺到的待遇。義務教育方面，優質教育積聚城市，少兒中心幾乎是城市的專利。“擇校”總是邁不過的坎，等等。另一方面，與農村基本公共服務建設“不足”相反的，是驚人的“過剩”。具體體現為資源配置上分布的不均和結構上的失衡。這一失衡不僅直接體現于城鄉公共服務各個方面的明顯差距，在本已缺失的農村，其內部配置也存在諸多問題，尤其是在不良政績觀的作祟下，為樹立一些所謂的先進、典型鄉鎮、村舍，一些地方重“硬”輕“軟”，重“形”輕“實”，做表象工程。更為過甚的是，一些地方肆意把大部分僅有的公共服務資源都集中在某一鄉鎮或村莊，這勢必侵占了其他鄉鎮和村莊應有的公共資源。造成僅有資源的一方面嚴重浪費，另一方面需求嚴重不足。因而，我們一邊可以看到A鄉的亭臺樓宇、草坪、操場以及寬如迎賓大道似的公路，在另一邊的B鄉則依然是自然的村寨、村落、泥濘小道。

產生上述問題的根本原因，有兩個方面：一方面，從供需的關系上看，不能排除在公共服務本身供給的總量上確實還有很大的不足。我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，國力還難以滿足各方面的需要。這需要我們堅持“發展是第一要義”來不斷解決。另一方面，從實踐運行上，我們更應該看到傳統城鄉分割觀念的阻擾、不正確政績觀的作祟、科學規劃的缺失等非經濟因素的嚴重影響，這些也是至關重要的。

加大農村基本公共服務的投入，促進其品質的提升，一是從觀念上，應堅持協調發展，城鄉統籌。科學發展要求協調發展，實現城鄉間的協調共進。現實是兩者“待遇”殊異，城市居民的“生老病死”、“衣食住行”乃至“吃喝拉撒睡”基本都有較為健全的公共服務體系來保障。而農民同為“公民”待遇卻為何如此不同？觀念轉變至關重要。科學發展要求，樹立民生的觀念、公平正義的理念、均衡供給的理性、城鄉共進的理念。二是從戰略上，應當系統考量，整體設計。基本公共服務，是在經濟社會發展過程中不斷衍生的，長期以來我國農村基本公共服務更多是農民自主承擔實現的，因而無論是發展的進度還是本身的質量各地的差異性都極大，這本身不是問題的根本所在，根本的在于從中央到地方目前尚未有提高農村基本公共服務的系統設計。比如城市有市政，鄉鎮、村莊何曾有過“鄉政”或“村政”，既然這個都沒有，何來鄉政、村政建設？因此，在系統設計中要把農村與城市公共服務體系的建設結合起來，從目標、布局、路徑等做周密的頂層設計和制度安排。三是從實現路徑上，還需因地制宜，重點突破。農村公共服務是一項系統工程，農村更是一個廣闊的天地，實現均衡發展是社會公平正義的訴求，但在當前我國國力有限的特定條件下，我們還不能做到遍地開花結果。因地制宜、有的放矢，才是最佳選擇。特別是要結合我國地區性差異與特色，找準突破口，實施可行的項目，通過切實的路徑和手段，真正讓老百姓享有平等的公共服務，分享改革發展的成果。

瓶頸二：功能閑置——應切實優化公共服務運轉機制

如果說供給問題的解決是提高農村基本公共服務水平最基礎、最根本的問題，那么現有基礎設施功能的有效發揮，則是“供給”這一根本問題的目標所在。就當前來看，我國農村基本公共服務在基礎設施這個硬件建設上的成就是有目共睹的，但基礎設施功能發揮不夠的問題還相對嚴重，并日益成為政府的“心病”和民眾的“雞肋”，如何解決，亟待努力。

公共服務基礎設施功能亟待發揮，突出地表現在兩個方面。一方面，現有基礎設施閑置。集中體現于公共文化設施（如閱覽室、農家書屋）、便民服務設施、基本服務設施（如農技學校、法制學校、人口學校、文明禮儀學校、現代遠程教育學校、乒乓室、棋牌室等）、部分養老院、農村衛生院等等上。這些閑置的狀況，一是設施空置，無人使用，如遠程教育設備，不少地方由國家統一配備的設備幾乎還是原封未動。部分農村中小學由于學生人數的急劇減少，也出現空置現象。二是設施使用率不高，如衛生院的床位，基本無人住院，需住院者大多到縣城以上醫院去了；養老院，僅有部分孤寡老人；農家書屋，看書者寥寥無幾。三是設施根本無法使用或項目無從開展，如某某學校類設施，因人力、物力等的制約，大多從沒開展、也無法開展。另一方面，現有公共服務資源被任意擠占或挪用。具體包括硬件設施、基本功能和撥付經費三個方面：一是硬件設施的占用，如一些社區服務中心被占為他用，體育場成曬谷場、圖書室成雜物間等，屢見不鮮。二是基本功能的占用，一些采取市場化運作的公共服務設施和場所，特別是有關公共文化設施和場所，由于在管理運行中缺乏相應的有效監督制約機制，結果往往忽視了對公共服務設施基本功能的正確認識，常常出現通過出租、改變用途等來謀求經濟效益最大化的現象，造成公共服務資源自身功能性質的異化。如一些文化站、文化活動中心被擠占、挪用，變成少數人賺錢的工具。三是撥付經費的挪用，在目前的社會經濟發展過程中，地方政府往往將更多的人力、物力和財力投放在地方的經濟建設中，從而無形中擠占了農村公共服務支出，導致農村公共服務供給不足、質量低下。更有甚者，直接將撥付于公共服務的專項資金挪為他用，或搞基建或買設備等，并以虛報、假報來搪塞應付。

產生上述問題的根本原因有兩個方面：一方面，是管理機制沒有跟進。包括管理觀念、方式、策略等的缺失和不順。最突出的是，近年來，隨著城鎮化的推進，農村大批青壯年勞動力涌向城市，“空巢”村、“留守”村成為農村的新狀況，并促成村舍的遷移和合并。而受公共財政項目主導，政府的公共服務事項并沒有隨著農村社會結構的變化而順勢作出相應的調整。這樣，一些地方不同程度地出現了服務對象缺失和服務設施閑置的現象。另一方面，是忽視了民眾這個主體自身的訴求。現實常常是，在公共服務的供給上，政府更多重“建”輕“用”、重“量”的增長輕“質”的提高，有些甚至與群眾需求不吻合，從而導致部分公共服務資源利用效率偏低，造成浪費。相反，對群眾訴求較高的公共服務需求，卻每每不重視或不落實。

促進農村基礎設施功能的發揮，就要切實優化公共服務的運轉機制。一是要科學規劃。特別是要適應統籌城鄉發展的需要，適應農村人口機構變化、農村生活生產方式變化的需要，科學規劃好落實好農村基本公共服務基礎設施的布點，體現出前瞻性。同時，項目建設應當有效整合，以達到節約土地、降低投資和方便群眾三者的統一。針對當前資源閑置的情況，可考慮在公共財政投入數量不改變的前提下，根據具體情況適當合并一些農村學校、農村基礎設施、農村衛生院，集中利用并優化基本公共服務資源。二是要規范管理。進一步完善各項管理制度，理順公共服務運轉程序，使責任明確，方案細致，操作可行。嚴格按制度辦事，特別是要做好農村基本公共服務項目、資金的落實監察工作。三是堅持走群眾路線，切實滿足群眾訴求。特別是在公共服務的規劃、建設和應用管理過程中，要注重聯系農村實際、傾聽民意，增加農民話語權。當前，可借助群眾路線教育活動的契機，建立起科學的公共服務績效評價體系，提高公眾滿意度。四是完善人才保障。人才是農村公共服務除資金、技術、制度、政策外，最重要的保障。應通過人才保障措施，提高公共服務能力，使事情有人辦，設備有人用，技術有人教，知識有人傳。

瓶頸三：供給主體單一——亟待創新服務供給主體模式

在提升農村公共服務水平建設中，供給主體起著最為關鍵的作用，在傳統公共服務供給理論中，一般包括政府供給理論和市場供給理論，具體演化為政府包辦型模式、政府主導型模式、農村自主模式、多元社會力量參與模式等。在我國廣大農村地區，基本實行的是政府主導下的多元社會主體參與模式，但這一模式還有許多不完善的地方，亟待優化。

公共服務供給主體模式應當創新，現行模式的不足突出地表現在兩個方面：一是政府提供公共服務的不足與失靈。具體來說，政府主要通過供應、補貼、公共生產和管制四種方式來調節自己的行為，以便為公眾提供應有的產品和服務。然而問題也由此產生，一方面，政府本身的財力、物力和人力有限，不可能滿足“公共服務”這個龐大的系統需要，從而表現出自身的不足。另一方面，我們還應該看到，當公眾把公共產品的供給交給官員組成的政府后，政府會代表他們做出最佳公共選擇嗎？事實上，政府也存在低效率運行的可能性，政府也會失靈。如政府官員壟斷了公共產品的供給，使得競爭缺乏；政府部門的行為不能以贏利為目的，其結果是，一方面政府不會把他們所提供的公共產品的成本努力壓縮到最低限度，社會支付的費用可能超出了社會本應支付的限度。另一方面必然會出現機構臃腫、人浮于事的現象，造成政府效率低下。政府官員缺乏監督，政府所做出的決定有可能利于官僚主義而不利于公眾，進而導致尋租行為的存在。二是市場提供公共服務的失靈。當政府提供供給無法解決問題時，我們把供給交給市場又將會是什么樣呢？就市場供給的運行機理，英國著名的政治學家和公共管理學家帕特里克·敦利威為人們提供了可能產生搭便車的七種情況：團體行為關注不可分割的收益、團體行為關注非排他性收益、個體參與和供給不相關、不加入的行為難以辨別、對不加入者實施懲罰的概率較低、從不加入行為中很少能獲得反向模擬效果、其他潛在成員采取合作行為的不確定性。上述這些多重約束說明，單純地依靠市場無法解決公共服務選擇中的公眾進出權問題。事實上，根據外部性理論的分析，當某種產品存在正外部性時，市場中該產品的產出往往低于有效的產出水平，因此，市場對于純粹公共產品的配置是缺乏效率的。[1]

產生上述問題的主要原因有三個方面：一是觀念問題。從現實來看，城鄉二元社會結構是基本事實，公共服務城鄉一體化的發展更多還是觀念形態的東西，真正轉化為現實還需要很長時間的推動。二是我國在農村公共服務管理方面的體制、機制還沒理順。特別是制度總體設計缺失，進而在具體的運行模式上大多還是政府包辦型供給，政府主導型的模式尚未完全建立，市場供給型也僅僅是在起步或探索中。三是沒能有效激發和調動社會力量的參與。一方面是沒有有效激發和調動廣大群眾的積極參與，如果說硬件投入上，在農民經濟基礎較差的時候可依靠政府的支撐，那么在一些軟件服務上，是完全可以吸納廣大民眾的參與的。另一方面，社會組織力量的參與有限，歸因在于當前我國社會組織不發達，熱衷于社會公益的社會組織更是不多。

促進公共服務供給模式的創新，最重要的是要建立起完善的以政府為主導的社會多元參與供給模式。這也是對借鑒德、美、日等發達國家的“三方共負型”福利模式的發展。優化這一模式，一是要優化發展環境，激發社會合力。政府在做大做強自己經濟實力的同時，還要始終體現公平與正義的要求，努力改變城鄉二元戶籍制度，努力謀求城鄉公共服務建設的均等化發展；穩步推進新型城鎮化建設，建立以工促農、以城帶鄉，工業反哺農業、城市支持農村的戰略。二是發展社會組織，創造服務動力。縱觀西方國家社會發展基本經驗可以得出這樣的結論，社會組織的有效參與是公共服務水平提高必不可少的要素。當前，我國社會組織還不發達，積極培育、壯大和引導社會組織的參與，是提高我國農村基本公共服務的重要路徑。三是促進產業發展，增強民眾自力。農村公共服務傳統觀念是政府全買單，提供社會公共服務是政府應盡的責任。但在龐大的社會管理中，政府是無法事無巨細全部包辦的，農民自身的造血功能，依然是我們不可或缺的路徑選擇，但問題的本質是政府要積極為老百姓的造血功能創造有利條件，使他們能造血、造好血。就當前來看，尤其要通過進一步改革農村土地制度，改革現行的農民工體制等，大力促進農村產業發展，促進農業現代化。

瓶頸四：制度分割——要有效整合相關公共服務制度

在發展的進程中，制度建設是具有全局性和根本性的。隨著我國經濟社會的發展，為保障農村基本公共服務建設和發展，相關制度的建設成就是巨大的，但應該看到各項制度由于形成于不同的時期、所要達到的目標不一樣等因素，其內容勢必存在相互不一致、要求不一樣等情況。為保障農村公共服務有限資源的充分利用，整合現行相關制度顯得尤為緊迫和重要。

現行相關公共服務制度需整合，突出地表現是缺乏整體設計、條塊分割，并出現制度間的不協調乃至相互掣肘情形。如在醫保制度方面，一是城鄉分割。城鄉醫保制度不同，發展程度各異，一系列固化城鄉分割的社會政策（包括戶籍政策、勞動就業政策等）拉大了城鄉醫療保障的差距。二是地區分割。由于各地在“試點”之初擁有較大的自主權，對于同一醫保制度，不同省份、地區甚至不同縣的具體規定均存在明顯差異，通常表現為發達地區的繳費水平更低、財政補助更多、待遇水平更高、全民醫保發展更快。三是制度分割和人群分割。三大基本醫保制度分別覆蓋不同的人群，在參保原則、統籌層次、籌資機制、保障水平甚至主管部門等方面各成體系，存在著諸多不同。這種多元分割及“碎片化”，使現行制度體系還不能滿足全民醫保的基本要求。[2]再如在養老制度方面，我國的養老保險制度針對群體不同，主要是城鎮的職工基本養老保險制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民的社會養老保險制度。總體看來實現了全覆蓋，但這些制度無論是內容上還是目標要求上差異性都很大，如何銜接好這些制度還是一個問題，顯然這就需要制度的整合來實現。實際上，在義務教育、公共服務設施、農村就業保障等方面的制度設計，特別是實踐操作面上的規則和條例，都存在著諸如上述提到的這樣或那樣的問題。因此，當前實際而有效的辦法是，各地政府要把現行中“碎片化”制度像拼圖一樣拼起來，使公共服務資源有效發揮最大效益，切實滿足人民群眾的需要。

產生上述問題的根本原因有兩個方面：一方面是，長期以來習慣性的工作方式和思維方式制約。大多制度都是隨著實踐的發展和進程而制定的，其時效性、針對性較強，但缺乏整體的設計和全盤的考量。另一方面是，條塊分割行政管理體制的制約。在公共服務的每一領域，名義上是政府總體把控、統籌協調，但在實踐中常常同一公共服務會分割成不同的部門來提供或管理，進而不同部門為工作的開展和落實自然從自己的角度就同一科目制定出不同的制度，因此，“碎片化”的制度狀況勢必成為必然。

促進公共服務相關制度的整合，主要是做好三方面的工作：一是提高思想觀念認識，做好頂層設計。當前不少制度都是源于在改革初期采取“先試點，后推廣”的思路制定的，因而缺乏清晰的目標和長遠的規劃。因此，現在更需要堅持和落實科學發展觀，從頂層設計上作出科學的安排，體現前瞻性、系統性。在具體操作層面也當運用系統科學的理論，使各項制度、各種計劃和方案切合實際，彰顯合力，避免“碎片化”現象再現。二是完善既有制度，促進制度科學。特別是要適應經濟社會發展的需要，對原有制度不合理的地方進修調整、不適宜的地方進行修正、不完善的地方進行補充，努力使各項制度日趨科學。三是清理現行制度，整合既定制度，發揮制度功能。尤其要對制度與制度間所存在的重復、不協調乃至沖突，進行認真清理，進行修正和整合，使其規范，絕不能因制度的缺陷而損失或傷及群眾的正當公共利益的實現。

[1]于鳳容．我國農村公共服務供給模式問題研究[D]．吉林大學，2006．

[2]申曙光，李亞青，侯小娟．醫保制度整合與全民醫保的發展[J]．學術研究，2012，（12）．