論農村環境污染治理中的公民參與

沈海軍

（汕頭大學社會科學研究部，廣東汕頭515063）

一、公民參與農村環境污染治理的必要性

近年來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，農村的環境污染問題日益凸顯。“農村環境基本上呈現總體下降、局部改善的特征，農村地區普遍存在著污染物排放總量大，農村生活污染、農業面源污染嚴重，工業污染、城市污染向農村轉移加劇等突出環境問題?！盵1]這些嚴重的環境污染問題不僅影響數億農村人口的生活和健康，最終也影響到了城市人口的生活和健康，嚴重制約了農村社會經濟的可持續發展。導致農村環境污染問題日趨嚴重的一個根本原因，在于農村環境污染治理中忽視甚至缺乏公民的參與?！肮駞⑴c是一個公民權利的范疇。它涉及權力和資源的重置，使得那些被排除在政治和經濟過程之外的尚未享有公民權益的人，能夠被包容在未來的發展中。它作為一種發展戰略使得未享有公民權益的人能夠參與到信息分享、目標和政策確立的過程中……總之，公民參與是一種方法，用以促進社會改革使人們能夠分享富裕社會的資源?！盵2]農村環境污染治理中的公民參與是指公民通過一定的參與途徑和方式，在農村環境立法、環境決策、環境管理、環境監督、環境救濟的過程中參與或影響政府公共政策或公共事務的行動過程。在環境立法、環境決策、環境管理、環境監督、環境救濟等涉及農村環境污染治理的活動中，沒有公民的廣泛參與，僅僅依靠政府進行污染治理，往往會偏離或背離公共目標，政府就無法吸收公眾的合理意見甚至不會考慮公眾的利益偏好，無法保證政府決策的公共性、合理性和合法性，公共權力就容易失控。因此，公民參與農村環境污染治理對實現公民環境權、推動基層政府轉型和促進農村科學發展都是非常必要的。

從人權保障的角度看，公民參與農村環境污染治理是實現公民環境權的需要。公民環境權是指公民對環境資源所享有的法定權利。它是實體環境權和程序環境權的有機統一。公民享有的任何一種利益或實體權利都必須通過一定的程序來實現或獲得保障。當前，農村的環境污染給農民的生命、健康、財產帶來了嚴重損害，侵害了農民的公民環境權。農民為了保持和改善其生活環境的質量，最大程度地限制一些組織或個人對農村環境的不法侵害，必須通過一定的程序，即通過一定途徑、方式、步驟、手段來實現和保護環境權。農民只有參與到農村環境污染治理中，明確自己的環境權益，知曉國家相關的環境法律法規和政府對農村環境的管理政策，了解身處的環境狀況，才能更好地向國家環境行政機關主張自己的權利以及向司法機關行使環境侵害的請求權。

從政府改革的角度看，公民參與農村環境污染治理有利于推動農村基層政府轉型。轉變政府治理方式，建設服務型政府，是我國政府改革的基本目標。它要求政府強化服務理念，切實轉變政府職能，實現決策民主化、管理民主化和監督民主化。當前農村一些地方存在的環境污染和干群關系緊張等問題，與政府落后的管理方式和管理理念有密切的關系。要轉變政府的陳舊觀念，加強基層政府的公共服務職能，促使政府擔負起保護農村環境的責任，必須建立和完善農民的政治參與制度和參與機制，充分保障農民的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的權利，讓農民群眾通過正常程序和渠道積極參與農村的環境污染治理。通過農民的政治參與，促進其公民主體性的發育，監督約束政府的權力，增強政府官員的服務意識，從而推動農村基層民主政治的發展。

從農村發展的角度看，公民參與農村環境污染治理能夠促進農村建設的科學發展。農村的發展不應僅追求經濟發展，而且應該實現全面協調的可持續發展，發展的目的不是簡單地追求GDP增長而是要提升農民幸福指數。提升農民幸福指數，需要有優美的生活環境和公平的社會制度的保障。公民參與農村環境污染治理，有助于向地方政府施加壓力，迫使其采取環境保護與經濟、社會發展相協調的發展模式，有效治理農村的環境污染問題。公民參與農村環境污染治理能有效保障公民民主權利的行使，提高農民的環境保護意識，創建健康的政治文化，實現政府和公民、社會的良性互動。

二、制約公民參與農村環境污染治理的主要因素

近年來，隨著農村環境污染事件的不斷發生，農民逐漸認識到本地環境問題的嚴重性，環保意識也在不斷增強，但社會參與意識仍然不夠，較少有實質性的環保行為，農民參與農村環境污染治理呈現出參與意愿低、參與范圍狹窄、參與方式單一、參與程度不深等特點。事實上，制約農民參與農村環境污染治理的因素很多，既有主觀因素也有客觀因素，主觀因素包括農村基層政府和農民在認識方面的偏差，客觀因素主要涉及到制度、組織、機制等方面的不健全等。

1.主觀因素。當前農村一些基層官員和農民對公民參與農村環境污染治理問題缺乏正確的認識，其原因除官本位意識和小農意識作怪外，主要是環保意識薄弱。環保意識是人們對環境保護的認識水平、認識程度和自覺程度。它直接影響著人們參與環境污染治理的傾向和程度。[3]同時也可直接影響個人的環保行為。[4]在我國農村，落后的社會經濟條件嚴重影響了農民對農村環境現狀的了解與環境知識的掌握，也抑制了農民環保意識的形成和政治參與的積極性。大部分農民認為環境保護是國家的事，沒有認識到自己才是農村環境建設的主體，把自己當做國家和政治的附屬物，缺乏獨立的政治人格和參與意識。再加上一些基層官員環境法制觀念不強，一味地追逐眼前經濟利益，對農村環保的重要性認識不足，宣傳教育不力，沒有激發出農民參與農村環境污染治理的積極性。

2.客觀因素。一是制度因素。“制度包括人類設計出來的、用以型塑人們相互交往的所有約束?！盵5]制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定結構來減少不確定性。完善的法律制度是實現公民參與農村環境污染治理的制度保障。目前公民參與農村環境污染治理的制度供給明顯不足，“綜觀我國環境污染治理方面的有關法律，可以發現，我國不僅沒有一部關于農村環境保護方面的專門法律，而且在農村環境治理的具體事項上，還存在著不同程度的立法缺失?！盵6]我國一些法律制度如《憲法》《環境保護法》《環境影響評價法》《村民委員會組織法》等法律雖然規定了公民參與環境治理的權利，但是相關法律條款大多僅有原則性的規定或規定不夠詳細、明確，缺乏完善的配套制度，可操作性和適用性不強。如：《中華人民共和國環境影響評價法》第21條規定，除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。法律的這種規定實際上為民眾參加環境影響評價提供了依據。但問題的關鍵是，由于缺少法律的硬性規定和完善的保障體系，聽證制度在一些地方形同虛設，在農村很少有基層政府就環境問題舉行聽證會，即使有，也是走走過場，流于形式。二是組織因素。社會組織是一定數量的個人為實現特定的目標而有意識地結合起來進行共同活動的群體形式。它能形成有效的政治力量，在與政府的交往中發揮個人難以發揮的作用。如：在政治參與方面，由于公民個人與政府交往時處于不對等的地位，力量有限，難以有效地影響政府政策的制定，公民參與的效果得不到保障。而社會組織能夠代表群體利益，整合和影響內部成員的價值觀及利益表達方式,更好地維護公民權益,實現其合理訴求。所以，達爾認為：“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此。”[7]在我國農村，由于歷史和現實的原因，農民的組織化程度較低，村民委員會雖然是群眾性的自治組織，但承擔太多的行政職能，而其他的非政府組織又發育不良，力量比較薄弱，且都具有較強的依附性。因此，這些群眾性組織在農村環境污染治理中很難充分地發揮群眾自我治理的作用，也難以有效地實現公民參與的目標和價值。三是機制因素。機制就是“帶規律性的模式”。[8]公民參與機制就是公民在政治參與過程中形成的帶規律性的模式。它涉及到參與主體、參與范圍、參與方式三個基本要素。目前在農村環境污染治理中，由于一些官員的官僚主義作祟、多數農民的責任意識淡薄以及有關環境政策議題的技術化或專業化程度要求較高，使參與主體缺乏普遍性，農民參與環境污染治理的機會和領域受限，參與方式和途徑較單一，參與渠道不暢。一般情況下，農民通過選舉人大代表和推薦政協委員的方式參與環境政策規程，普通民眾直接參與環境公共決策的機會較少，更談不上參與環境政策的評估和監督，基本上處于被動的“信息接受”、“被動信息供給”（如環境污染狀況調查中填寫問卷、接受訪談等）等狀態。雖然近幾年出現了民主評議政府、公示制、聽證制度等多種參與方式,但這些制度在農村地區往往執行不到位或根本沒有執行,公民對環境決策施加的影響非常有限，并且一些農村由于公民參與環境污染治理的救濟渠道受阻，致使農民被迫采取非正常的方式表達和維護自身利益訴求，甚至釀成群體性事件。

三、完善公民參與農村環境污染治理的措施

農民是農村環境污染治理的主體，解決農村嚴重的環境污染問題，離不開農民的參與。為此，需要采取積極有效的措施，拓展農民參與農村環境污染治理的渠道和方式，提升農民的政治參與能力。

1.加強生態文明教育，提高農村基層官員和農民的生態文化素質和認識水平。“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。”[9]首先，要加強對農村基層政府官員的生態文明教育,使他們正視當前農村嚴重的環境問題和生態破壞的現實，充分認識只注重經濟效益而忽視生態效益所帶來的嚴重后果,從而在進行農村環境決策時既遵循經濟規律，又考慮生態規律，能夠結合本地實際情況,制訂出兼顧經濟效益、生態效益和社會效益的科學規劃。此外,還應當對領導干部制定和實施綠色政績的考核制度,把生態效益作為考核其政績的重要標準，從根本上提高農村基層政府官員保護環境、防治污染的主動性和責任感。其次，要利用現代媒體，通過多種形式的宣傳教育，引導農民樹立清潔生產、文明生活意識，讓環保理念深入人心，使廣大農民深入了解環境保護的重大意義和基本知識，自覺貫徹落實國家的環保政策，不斷提高環境保護意識，改變陋習，自覺采取健康文明的生產、生活、消費方式，推廣生態農業，維護農村生態環境，抵制污染環境、破壞生態的行為，增強參與農村環境污染治理的積極性和自覺性。

2.完善農村環境保護的法律制度，為農民參與農村環境污染治理提供制度保障。完善的環境保護法律制度是實現公民環境參與權的重要前提。如果沒有法律制度的保障，公民環境參與權就很容易被忽略和踐踏。為保證公民有效參與事關切身利益的農村環境污染治理，充分實現其知情權、參與權和監督權，需要加大農村環保立法力度，完善環境保護法律法規體系，建立和健全適應農村特點和環保工作實際需要的法律法規體系，推動農村環保工作走上法治化、規范化的軌道。要完善環境立法，從法律上明確公民環境權是公民享有的一項基本的政治權利。環境權包括優良環境享有權、惡化環境拒絕權、環境知情權和環境參與權。在憲法中確認環境權既能夠為司法機關審理環境案件提供明確的審判規范，也能夠為公民督促農村基層政府履行環境保護責任和尋求公力救濟提供憲法依據，從而使公民環境權由應然權利轉變為實然權利。要完善《環境保護法》《環境影響評價法》《村民委員會組織法》等相關法律法規中關于公民參與環境決策的規定，對公民參與的程序、方式、途徑以及公民在環保參與過程中的權利義務進行明確的規定，增強其可操作性。要建立和健全公民參與農村環境治理的具體制度，如政府信息公開制度、村民議事制度、公開聽證制度、民主評議制度、環境決策監督和責任追究制度、環境公益訴訟制度等。農村基層政府應遵照各項制度的規定，在進行環境決策時，必須進行民意調查，廣泛征求村民的意見和建議，并通過報紙、廣播、電視、網絡、新聞發布會等多種形式將環境信息依法、及時、全部公開，必要時依法定的聽證程序及規則舉行聽證會。同時，強化民主監督評議工作，民眾評議的結果應該及時向社會全部公示，對在環境決策中有過錯甚至犯罪的政府官員應依法追究其民事責任、行政責任或刑事責任。要加大對污染環境和破壞生態行為的懲治力度，滿足環境權公益要求。目前我國迫切需要建立環境公益訴訟制度，以有效維護公民的環境權益。

3.推進農村環保組織的發展，為公民參與農村環境污染治理提供重要載體。在農村發展農民自治組織，提高農民的組織化程度，是保障農民環境權益、實現民主自由、維持農村社會穩定和促進農村科學發展的必然要求。為保證農民更好地參與農村環境污染治理，有效地實現公民環境參與權，必須增強村民委員會的自治能力，從法律上明確規定村民委員會在農村環境保護方面的職責，授予它在其轄區內的環保事務管轄權，充分發揮村民委員會在農村環境保護方面的監督管理作用。另外，更為重要的是，要推進農村環保組織的發展，成立農村環保NGO。環保NGO是介于政府與公眾、企業之間的第三部門，是具有獨立性質的社會組織。近年來，我國部分農村成立了由當地德高望重的老人、政協委員、人大代表以及農民代表、學生組成的農村環保NGO，全方位參與到農村環境污染治理工作當中，日益發揮出其巨大的作用。他們向農民宣傳農業科普知識、環保法律法規和環保知識，讓農民認識非科學種植和環境污染所產生的危害，引導農民養成健康文明的生產、生活、消費習慣，自覺抵制環境污染和生態破壞行為，自覺地擔負起保護環境的責任；他們還通過自己的影響力說服企業在追求利潤的同時兼顧社會責任和品牌聲譽，嚴格監督排污企業的排污行為；組織有關政府部門、排污企業、專家以及村民代表就環境污染問題展開面對面的對話，商議合理的解決方案；通過向政府反映民眾意見的方式來督促政府在發展經濟的時候顧及民眾的環保利益，并且利用自身在資源、專業等方面的特長，以專家身份參與農村環境決策，不斷提高政府環境決策的民主化、科學化水平等等。農村環保NGO在環境保護工作中所扮演的積極角色和所起到的推動作用說明，其已成為公民參與農村環境污染治理的重要載體。

4.探索新的政治參與機制，拓展公民參與農村環境污染治理的渠道和方式。完善的政治參與機制是實現公民環境權益和促進農村和諧發展的重要保證。如果政治參與機制不健全，正常的利益表達渠道不暢，法律上規定的公民權利就無法落實，公民合理的環境利益訴求就得不到滿足，就有可能導致民眾在體制外尋找出路，使正常的公民參與演變為破壞社會秩序的政治事件，從而影響農村社會穩定。因此，必須建立和完善政治參與機制，不斷拓寬公民參與的渠道和方式，正確引導公民廣泛而深入地參與農村環境污染治理。當前，要采取多種公民參與方式，在完善來信來訪、信息公示、民意調查、公開聽證等傳統參與渠道的基礎上,借鑒國外一些好的經驗，積極探索新的公民參與途徑：一是共同生產。“公民和公民團體不僅作為政府服務的接受者，他們有時也與政府聯合起來共同生產或合作生產，提供公共服務。”[10]在農村環境污染治理中，為了充分調動公民和公民團體的積極性和主動性，可以大力推行“戶分類、村收集、鄉鎮轉運、縣處理”的城鄉生活垃圾一體化處理模式，讓更多村民參與到農村環境保護工作中來。還可以讓民間組織協助監管農村環境綜合整治項目，向政府部門及時提供環境信息，為農村生產生活垃圾的處理、化肥農藥的使用、鄉村保潔員的培訓等公共服務提供技術指導與人員支持。二是社區環境圓桌對話會議?！吧鐓^環境圓桌對話會議”是社區利益和責任相關者，以圓桌會議形式，就某一環境議題進行定期溝通協商的一個機制和平臺。在農村，社區環境圓桌對話會議是公民參與農村環境污染治理的一條有效途徑。它作為一種經常性的公眾參與平臺和對話機制，可以在村民居委會、民間組織或政府有關部門的組織下，針對農村環境污染治理中出現的一些問題，讓利益相關者在平等的基礎上進行討論、辯論、協商和對話，最后形成共識，達成協議，以公平透明的方式促成農村環境問題的合理解決。三是行動中心。在美國，為有效地解決公民投訴的問題，地方政府普遍建立了“行動中心”這樣的投訴機制?！靶袆又行摹笔欠梢幎ǖ胤秸仨毠蛡虻闹辛⒌牡谌?，它具有足夠的合法性和權威性。當“行動中心”收到一個公民投訴或請求后，就建立案例檔案，并將此問題提交相關政府部門，并追蹤政府的回應情況，然后告知公民，讓公民對政府部門的回應進行評估，對評價較低的案例會繼續采取相關措施來提高公民的滿意度。因此，在我國農村設立獨立的“行動中心”，有助于促使相關政府部門對公民的環境投訴或請求作出回應，從而提高政府工作效率，提高公民滿意度。

[1]孫秀艷．中國農村環境整體下降，60萬村莊污染治理仍空白[EB/OL].(2012-01-31)http://ne ws.china.com/domestic/945/2012 0131/17006769.html.

[2]Arnstein,Sherry R.A Ladder of Citizen Participation[J]．Jour nal of American Institute of Pl anners,1969,35(4):216-244.

[3]Michael ATau-ant,HKen Cordell.The Ef fect of Respondent Cha racter-istics on General Envir omnental Attitude Behavior Co rresponden[C].Environment and Behavior,1997,9618-637.

[4]Thomas Dietz,Paul C Stem.Gre gory A Guagnano.Social Structu ral and Social Psychological Bases of Environmental Conce rn[C]．Environment and Be havior，1998，30：450-471.

[5]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M]．上海：上海人民出版社，2008：4.

[6]肖萍．論我國農村環境污染的治理及立法完善[J]．江西社會科學，2011，(6).

[7]羅伯特·達爾．民主理論的前言[M]．北京：三聯書店，1999：227.

[8]鄭杭生，李強．社會運行導論——有中國特色的社會學基本理論的一種探索[M]．北京：中國人民大學出版社，1993：348.

[9]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].(2012-11-09)http://cpc.people.comcn/18/n/2012/1109/c350821-19529 916-8.html.

[10]約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與[M]．北京：中國人民大學出版社，2010：100.