公域治理轉向：公共治理模式的興起

□ 郭桂彬

（南京師范大學， 江蘇 南京 210023）

源于西方的市民社會理論對于我們創新社會管理方式，構建和諧社會，具有重大借鑒意義。但是，傳統的市民社理論顯然無法詮釋當下中國社會領域與經濟領域、政治領域產生分野的現實，更無法區分社會領域中基于個人利益的私人行為與公共利益指導下的自覺行為。因此，對市民社會理論的重新解讀已成為必要，也將有效運用到公共治理模式之中。

一、市民社會理論的解構

（一）“社會先于國家”與“社會高于國家”的比較分析

對于市民社會理論內涵先后有兩種解讀，一是亞里士多德、西塞羅等人所指稱的“文明社會”，與自然狀態相對，是國家統御下的社會；二是“市民社會”，是指在那些源出于保護個人自由的思考以及反對政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對市場經濟的弘揚，以及在對國家干預活動的應對的近代自由主義經濟思想的基礎上而逐漸產生的相對于國家以外的實體社會；而這在國家與社會的框架下又形成了市民社會中的兩大智識傳統，一為洛克式的“社會先于國家”或“社會外于國家”的觀念；另一市民社會傳統則為黑格爾式的“國家高于社會”的架構。［1］（p17－19）基于上世紀中葉以來復興的市民社會理論直接源于對近代市民社會理論的認知，本文將著重考察近代形成的市民社會觀。

洛克認為“社會先于國家”或“社會外于國家”，這是由早期自由主義對個人自由的崇拜、對封建國家權威的蔑視所引致的。該觀點主張權利優于權力，天賦人權，君主統治并不具有合法性和正當性。不可否認，“社會外于或先于國家”的前提是承認國家客觀存在，在發生學上，洛克肯定了國家存在的正當性。只不過國家的存在要以人民同意為前提，否則，在應然意義上，國家不具有合法性，人民有權用腳投票。正如杰里米·瓦爾德倫所說，這種理論“首先是一個反抗的理論”。人民的同意賦予國家存在以正當性，國家可以暴力為保障施行統治的同時，人民也保留了反抗權。由此，市民社會與政治國家形成了以市民社會為主導的制衡關系。近代市民社會理論的另一傳統則是由黑格爾倡導的 “國家高于社會”觀念。顯然，黑格爾的主張是以國家與社會為存在前提，并以此為基礎而對國家與社會的地位進行比較。循此路徑，國家居于社會之上，市民社會按照國家旨意下的威權體制運行，市民社會的運轉服從國家的總體需要，二者形成了國家主導之下的不對等關系。

總體而言，我國學者在引介并發展市民社會理論時，糅合了上述兩種市民社會理念。在對中國市民社會的建構進行謀劃時，強調的是一種良性互動，即國家與社會的合作，而不是采取西方式的市民社會對抗國家的模式。①中國市民社會的建構模式是基于一種理論必然性和現實可能性作出的，雖然說任何一種政治制度都是人的勞作：它們的根源和全部存在均有賴于人的意志。人們并不曾在一個夏天的清晨醒來發現它們已經長成了。……在它們存在的每一階段，它們的存在都是人的意志力作用的結果。參見（英）J.S.密爾.代議制政府［M］.汪萱譯.商務印書館，1982.7.但是，猶如樹木的成長不僅需要人的精心呵護，它一刻也離不開空氣、土壤、陽光一樣，制度的生成和落實需要人的意志力作用，但也離不開制度賴以存在的社情民意、歷史積淀、民風習俗等客觀存在。關于中國市民社會建構的模式，參見鄧正來.國家與社會：中國市民社會研究［M］.北京大學出版社，2008.122－124.中國的主流理論主張市民社會構建應遵循緩和漸進式道路，與經典理論和西方發展模式的相同之處在于堅持社會與國家的二元分立，然而在道路選擇上，更趨保守。這是基于社會可持續發展的必要性以及改革的現實可能性雙重考量下做出的仍需探討的選擇。無論是依據何種理論、采取何種模式、遵循哪種路徑，私域乃至整個市民社會根基的壯大都是社會發展不可逾越的階段。

根據市民社會理論源流并結合當下中國現實，我們所應構建的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域。［2］（p6－7）根據其參與主體和參與內容，市民社會可細分為私域、非官方的公域。其中，公域因公共輿論、公民參與而形成，是公民或社會團體積極行使政治權利和自由而形成的場域。因此，發端于市民社會的公共治域②本文所稱公共治域與公共領域、公域的指向相同，只是在市民社會理論背景下，賦予其治理新內涵，以區別國家主導下的公域，并強化二者關聯性而使用該詞。下文將具體闡釋。是一個相對自治領域，一端維系著公民的私域，另一端聯系著國家公權力領域。

（二）公共治域的生成

我國歷來有著發達的公法文化、強勢的中央集權傳統，改變這一傳統的關鍵在于平衡政府與社會力量，實現由“大政府小社會”轉變為“小政府大社會”的模式。改革的切入點除了政府的自身改良之外，應將重心置于建構市民社會的進程當中。

中國的市民社會建構可以表述為 “二階段論”。第一階段主要是在經濟領域，鼓勵社會主體——主要是經濟組織——以獨立、平等的身份參與社會交往，培育張力十足的市場。第二階段是在第一階段基礎之上，社會主體借助正式和非正式渠道通過自身的積極參與影響公共決策的制定和執行。這是中國市民社會從私域向公域的擴張，亦即中國市民社會除獲致的相對于國家的獨立身份以外又爭得的參與身份，進而實現市民社會與國家間的良性互動關系。［3］（p17－19）“二階段論”的實施路徑可概括為“先經（濟）后政（治）”、“先私（域）后公（域）”、“先對抗后互動”。先通過培育市場，完善獨立的法人人格，發展商品經濟，培養社會成員的市民社會意識，保障公民的消極自由尤其是經濟自由，社會成員從而獲取對抗國家的自由空間和獨立身份；后通過公民的積極廣泛參與，積極行使自己的政治民主權利，由經濟到政治，由私域到公域，公民和社會團體通過各種渠道對國家政治生活施加影響，市民社會與國家之間展開良性互動。由此，我們看到：市民社會所言的非官方公域是與私域緊密聯系的，是基于私域而與國家展開對話的領域，而“公共治域”更強調治理的色彩。［4］

結合上述分析，根據公民與國家間的依存度，我們可將市民社會類型化為私域、非官方公域。公共治域是基于治理理念而對市民社會理論的細分和再造，更突出市民社會中非官方公域的自我治理和合作治理。俞可平認為，治理是指在一個概定的范圍內運用權威維持秩序，以增進公眾的利益。治理的最終目標是實現善治。［5］公共治理旨在平衡政治國家與市民社會力量關系。從外部來看，公共治理仍以自足的私域為基礎；從內部操作來看，公共治理主要依靠軟法規制人們的行為，共同體成員基于各自立場充分討論、平等協商、民主商議，解決公共議題，實現自我治理。

二、公域之中的公共治理模式

在經歷30多年的市場經濟發展后，我國市民社會的發展從無到有、從弱到強，與之相聯的公共領域也悄然萌芽乃至中興，其標志是2008年汶川大地震后出現的公民自組織公益浪潮。正因如此，我們可窺探公共治理模式內涵，并發掘助推公共治理形成和發展的條件，比較分析各種公域管理模式以了解其淵源，以便我們更為自覺地推動公共治理模式的形成和完善。

（一）公共治理涵義剖析

公共治理不同于傳統的公共行政、公共管理模式，既指涉國內的團體組織的自我治理、團體組織與政府之間的合作治理，也代表國際社會成員主體對全球事務和地區性事務的治理。從此角度觀察，當下正在興起一股全球治理浪潮。［6］除此之外，我們對公共治理作不同層面的觀察，可發掘其具有區別其它管理模式的獨特內涵。

公共治理是民主治理。在公共治理中，其成員不單是“傳送帶”一方的意見表達者，也不再是被動聽從政府指揮棒的受領者，而是更為積極的政策制定執行者、反饋監督者。如本杰明·巴伯所指出的，正當我們呼喚“強勢民主”①準確地說，強勢民主是對當下缺乏生機的民主政治現實的回應，是對自由主義民主的補充而非激進民主的替代，特別是在公共事務領域具有較強的解釋力和適應力。有關強勢民主的具體介紹，可參見（美）巴伯.強勢民主［M］.彭斌，吳潤洲譯.吉林人民出版社，2010.的時候，卻發現人民由于民主匱乏而遭受苦難。［7］（p1）“強勢民主可以被定義為參與模型中的 政治，從字面意義上看，強勢民主強調優先由公民自主治理而不是由代表公民名義的代議制政府來治理。積極能動的公民直接治理他們自己的事務，盡管這些情況并不一定在每一個治理層次和場合都發生，但是，公民參與確實經常發揮重要作用，尤其是在政府作出基本政策和在使用關鍵性權力的時候?！保?］（p4－5）所以，人們將不再停留在傳送帶的一端，而會隨著傳送帶一同走向傳送帶的末端——執行端。這是我們強調公共治理是一種民主的治理，更具回應性、更具有效性、更具彈性的緣由之所在。

公共治理是軟法起主導作用的治理。［9］“軟法”是缺乏國家法的拘束力，但卻意圖產生一定規范效果的成文規范。［10］它與公共治理具有內在契合性。第一，軟法是公共治理的良好媒介。公共治理處于不斷調整的秩序治理之中，客觀上依賴更多自由裁量規范和授權規范，需要更多解釋性與指導性、自治性與激勵性規范與準則，這些尤以軟法能夠勝任。第二，在主體上，公共治理是全民參與式治理而非精英治理。正如林肯所倡導的“民有、民治、民享”理念，公民的主體身份不僅體現在抽象的社會契約建立之上，更體現在具體的參與公共事務治理之中。由此通過軟法治理要求在公域之中多主體平等協商，政府需以平等理念重新定位自己。第三，在價值目標上，公共治理與軟法都指向多數人利益與少數人利益的最大化協同，達成善治。善治即是公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。［11］

公共治理是開放式治理。原有的公共行政模式是按照自上而下模式對社會實行管理，結構上是封閉的，形式上是單向度的，過程是不可逆的。而公共治理尋求國家與社會的互動，是一種動態平衡，不因參與主體的擴大而有所顧慮。社會在與國家的交往過程中雖然有矛盾產生，但這恰好為公共治理提供了良好的契機。公眾的全面參與不僅僅是主體量的放大，而且可以矯正國家與社會相互間的地位，實現真正的人民主權。密爾認為，“代議制政體就是，全體或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人?！保?2］（p68）顯然，公共治理所隱含的重要意義即在于此，主要是通過組織化的公眾參與機制而與國家正式領域對話，對其施加影響。

（二）公共治理興起的條件

自從人們將“治理”一詞與“統治”區分使用時，它就獲得了不同于以往的涵義，［13］（p1－8）更加突出參與性、合作性、自主性。②本來英語中的治理一詞涵義與統治無異，但是自上世紀末，人們逐漸賦予其獨特內涵，以致與統治相區別。參見俞可平.治理和善治引論［A］.馬克思主義與現實［J］，1999，（05）.于是，治理和公共治理在切合當代治理危機的背景下，迅速在全球蔓延開來，并在環保、教育、救災等領域以及公共事務治理規范的制定、執行等方面得到廣泛應用，這都與公共治理興起的條件密不可分。

第一，瞬息萬變的信息網絡、科技通訊為公共治理提供了硬件條件。目前，信息被認為是不可或缺的財富，信息的多與寡、正與誤對人們的行為決策起著越來越重要的作用。人們通過現代通訊方式獲得，繼而甄別出更為全面準確的信息，從而實現行為預期。信息社會的到來使得人們的交往更為方便和迅捷，社會成員之間的聯系不再依靠傳統的局部、單向、慢速的傳播方式，而是更加借重于微博、博客、即時通訊等現代通訊方式。這就使得信息傳播范圍更加廣遠、傳播速度更加迅捷、傳播途徑更具多樣化。發達的信息為人們的行為決策提供了資源，也為人們的交往和自我治理提供了依據。2008年被人們稱為中國“公民社會元年”，［14］（p2）原因之一在于大量的志愿者組織、民間團體如雨后春筍般涌現。大家通過平面媒體、電臺電視、手機網絡等通訊傳媒獲得信息后，在線上線下呼吁、討論、協商，達成共識，隨即采取志愿行動。

第二，市民社會的構建和完善為公共治理的確立提供了場所條件。市民社會是公共治理的基礎環境，成熟的市民社會是公共治理展開的前提。自足自為的家庭活動、自主協調的市場經濟、完善獨立的法人團體構成了私域乃至市民社會的大致面貌。個人在其中享有最大程度的消極自由，為共同利益而自由結社；國家承擔夜警的角色，不可或缺但作用有限。市民社會通過不同于國家的秩序規則而組成，如美國社會學家克雷格·卡爾霍恩說：“市民社會這個概念被用來指稱在國家直接的控制之外的各種資源，其對集體生活提供了不同于組織的另一種可能性選擇?！惫裨谑忻裆鐣?，在共同目標和共同利益的指引下，積極實行自我治理。這是公民行使積極自由的表現，公共治理因公民自我治理而得以成形。

第三，公共治理是民眾對政府不信任及其背后所代表的不斷限縮民主的回應。當今世界各國的主流都是以“一個完善政府的理想類型一定是代議制政府”為原則而建立政制。其本質是代議制民主主導下的精英政府，理論上人民對政府握有最終控制權，但由于沒有更為有效的糾錯機制，這種控制往往是虛弱無力的。于是，社會中只有聽命于政府的“臣民”，而無主權的“人民”。如美國國會兩黨關于提高美國國債上限的較量，在大多數人看來，只不過是二者導演的一場鬧劇，民眾在其中并不能起決定作用。因此，民主有被異化的危險，而公共治理試圖對此作出回應?！懊裰魇菍崿F良好治理的核心，治理理論的實質和核心，是管理的民主化問題。沒有民主，就沒有現代意義上的治理?！保?5］公共治理要求在國家正式領域，人們可以如代議制般選舉代表；在非正式的公共領域，人們可以設計方案甚至參與行動。

第四，全球化的發展加快了公共治理進程。全球化帶來的結果之一就是打破國家藩籬、彌合民族分歧，使社會發展趨同，從而建立一體化世界。公民身份因全球化打破國籍的束縛而重新得到定義，歸屬于具體國家和地區的個人成為世界公民。他們在共同目標和利益的引導下，自愿結合成組織共同行動。例如在應對全球氣候變暖問題上，國際非政府組織以相對中立的立場積極參與其中，提出應對方案，保持高度關切，影響議程設定，最終將方案、目標轉化為各國具體決策。［16］在區域治理中，歐盟以開放協調方法為主導形式的軟法安排在處理歐盟成員國之間的爭議方面，發揮著重要作用，這種治理模式被用于就業、環保、教育等領域，可以緩和歐盟確立的目標、原則與各成員國的多樣性之間的緊張關系。［17］（p405－406）因此，公共治理不僅是國內民主問題以及危機的應對措施，而且在處理全球問題、區域問題時在發揮著不可替代的作用。

（三）傳統公域治理模式評析

在公共行政學領域，先后出現了公共行政模式、公共政策分析模式以及公共管理模式。［18］不管是何種模式，其側重點都集中于效率與責任，力圖實現秩序統治，這是公共行政的基本要求。［19］上述傳統公域管理模式可以總結為以下幾個特點：

第一，實行整齊劃一的層級官僚制。具體而言，以政府部門為核心，輔之以其他公共職能部門，對社會進行全面控制。一方面，政府以全能的管理者和服務者自居，在掌握信息的基礎上，直接為社會成員提供公共產品和服務、管理社會事務；另一方面，政府嚴格按照自上而下的管理模式，將職能和責任層層細化并落實。該種體制的優勢是可以最大限度貫徹上級旨意，缺陷是機械呆板的體制并不足以滿足社會成員日益多樣化的個體需求。

第二，以效率為核心建立起各項管理制度。傳統管理模式綜合運用經濟、法律、政治等各種手段，同樣也會借助現代科技、信息網絡技術來提高管理效能。具體而言是公共職能部門根據各項目標考核制度，設置不同量化指標以供決策、評估。但是，縱使最終通過漂亮光鮮的數據判定管理效率日益提高，也無法得出管理模式最優化，更無法得出被管理受眾滿意的結論。這是因為，一是在政府公共部門主導下建立的評價體系盡管可能反映了民意，但無法免除其杜絕公眾參與的制度原罪。二是效率評價對顯在的經濟數據有著天然偏好，而無法全面反映社會多元需求和可持續發展的需要。

第三，在封閉場域之中，以穩定秩序為依歸。傳統管理模式以權威統領公共領域，排斥其他社會主體的參與。在主要依托血緣、地緣、宗教信仰來維系成員關系的封閉社群中，采取此種治理方式無疑是可行且高效的。社會秩序的穩定性根源于社會交往不頻繁、社會聯系不緊密，來源于公共行政的專業性和技術性。然而，隨著社會交往的增加，社會公共領域的不斷擴展，公共管理不斷出現真空領域。公共權力缺位、越位現象經常發生，公共部門與社會成員之間失去了適當的張力，因而傳統管理模式改革勢在必行。

傳統公域管理模式的種種缺陷在具體的公共事務管理過程中被體現得淋漓盡致，與民眾的管理需求和民主要求極不相適應，所以，以治理為要義的公共治理應運而生。

三、公共治理的理想選擇

改革開放之前，社會的每個人都只是一顆被設計好的螺絲釘，是一個政治化色彩濃厚的單位人。不管是私人生活還是公共生活，根本無個人選擇自由可言。改革開放以后，體制逐漸放松，調動了每個人的積極性，民眾從原來的束縛中解放出來，思想的自由和經濟的獨立使人們不斷發生角色互換和利益交叉，反映在公共生活領域，則是人們在公共生活中存異求同的過程。意即旨在尊重個體利益的基礎上，最大化地協同利益。這需要利益的表達、協調和實現機制，也就是公共治理過程。公域當中的主體多元化、地位平等性、結構開放性排斥了傳統的以公權力為保障的硬法規制，而急需軟法機制的確立。

治理話語下的軟法更多地強調軟法在治理領域中的運用以形成軟法機制。軟法機制不同于軟法，軟法并非現代社會的創新，軟法作為社會公共治理機制才是現代社會的創新。［20］在現代社會中，面對復雜多變的社會問題，依賴國家統治者的一己之力很難取得最佳的治理成效，惟有通過開放式的治理場域，在法規范制定時持續溝通、有效回應；執行時交換信息、互相對話、共擔責任，才能實現民主與效率、自由與秩序等多重目標。因此，以軟法為主導，輔之以硬法的軟法機制在治理過程中將更加鮮明地體現出軟法的特征，如回應性、靈活性、合作性、多元性、開放性、責任性、透明性等。

人們的行為活動都遵循一定的規范，或硬法或軟法，而形成某種秩序。公共治理是人們依照軟法規范而自我治理的過程，是人們在公域當中的秩序治理過程和自覺行為過程。其現實選擇在于有效形成軟法機制，突破既有國家管理的狹隘范疇，著眼于個人全面發展和社會的可持續性。

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