論法院重大敏感案件的風險評估與處置

□ 朱 昆

（國家法官學院， 北京 101100）

黨的在十八大報告中提出要“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”，要“增強憂患意識、風險意識、責任意識”，以便“有效防范各種潛在風險，努力促進經濟社會發展，努力保持社會和諧穩定”。這不僅是對法院已經建立的重大敏感案件風險評估工作的肯定， 也是對法院進一步做好新形勢下的重大敏感案件風險評估與處置提出的更高要求。近年來，伴隨著司法體制工作機制改革的深入發展和司法服務環境的日益復雜化， 各地法院一直積極探索重大敏感案件的風險評估與處置機制， 并嘗試出臺了一些有關重大敏感案件風險評估與處置辦法。如青海省高級法院在2010年4月發布的《關于對重大事項進行社會穩定風險評估的意見》中提出，要積極研究、具體組織實施重大敏感案件的評估工作，努力預防和減少因重大司法決策，重大敏感案件審判、 執行不當造成非正常涉訴信訪和群體性事件，切實維護社會穩定。2010年初，由廣東省佛山市中院立案庭制定的《重大敏感案件立案排查暫行辦法》，把重大敏感案件細分為三類：一是涉及國家安全、民族宗教和涉外、涉港、澳、臺等具有較大政治影響的案件；二是影響社會穩定的案件，如已引起群體性上訪或者可能引發群體性上訪的案件、 重復上訪且矛盾突出的信訪案件、大型企業破產案件、非法集資案件等；三是影響外界對法院評價的案件，如人大、政協代表關注的案件、已經引起輿論關注、惡意炒作或者有可能被炒作的案件等。而海南省洋浦開發區法院制定的《重大敏感案件風險評估防控分級管理辦法》， 根據案件性質、緊急狀況、行為方式、形成規模、激烈程度、發展趨勢以及可能造成的社會危害與影響等因素， 將案件風險程度劃分為三個等級， 并確立了分工負責、 分級管理、全程協同的原則。這些辦法不僅是對各地重大敏感案件認定與處置工作中取得的成就和經驗的適時總結， 也為最高人民法院制定重大敏感案件風險評估機制提供了基礎性材料。為此，2011年2月，最高人民法院在《關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）中，明確要求各級法院建立重大敏感案件風險評估機制。①2011年2月，最高人民法院為完善重大敏感案件的發現、反饋、分析和解決機制，實現法律效果和社會效果的統一，最大限度地做到案結事了而發布 《關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》，要求各級法院建立重大敏感案件風險評估機制。《意見》指出，法院重大敏感案件一般是指與社會穩定密切聯系、 法律適用難度較大，如果處置不好會影響社會穩定的案件。按照《意見》的劃分方法，敏感案件從總體上主要分為兩大類：一類是與社會穩定密切相關的案件；另一類是法律適用存在一定難度的案件。［1］

而據專項調研， 在司法實踐中常見的敏感案件一般可分為以下幾類： ⑴法院在現行體制內很難處理的案件。如涉及計劃生育、拆遷、執行不能等涉及國家政策、 地方政府的案件， 法院處置稍有不當便會引發鬧訪、群訪、纏訟甚至群體性事件。［2］⑵涉及社會公序良俗或公眾行為規范的案件， 如備受爭議的 “南京彭宇案”等。這類案件屬于在一審前后已經引起社會廣泛關注，二審時因沒能引起重視而在司法公開、審判結果、領導表態等方面處理失當，導致社會各界高度關注度、引發全國性輿論風暴的案件。⑶一審判決確有瑕疵，雖案結事了，但經不起審查而引發輿情的案件，如“臨時性強奸案”等。⑷因司法作風引發全國輿論高度關注的案件等。從司法實踐的角度出發，認真總結已經發生的重大敏感案件處置經驗，在專項調研的基礎上，擬對如何做好法院重大敏感案件風險評估與處置工作提出一些建議。

一、立案階段法官的案件風險評估意識與處置

要想及時發現與妥善處置好重大敏感案件， 法院干警要堅持“意識是關鍵、預案是前提、執行是保證、化解是目的”的辦案原則，樹立以“預防為主、標本兼治”的防范思路，通過“誰辦案誰負責”的責任承擔方式強調案件承辦法官的案件風險意識和責任意識， 以實現“及時發現、預案準確、執行得當、成功化解”的目標。從司法實踐來看，對案件承辦法官們來說，依法辦案是第一要旨， 而對于依法判決后所產生的社會效果通常考慮不周。 有時在引起全國性輿論事件后， 會被定性為“機械執法、盲目判案”，甚至被追責。所以，加強法官的案件風險意識，努力做到案結事了、息訟罷訪。

在及時發現與妥善處置重大敏感案件方面， 立案是關鍵。立案庭法官（含信訪接待）對敏感案件要有強烈的責任心與使命感，要樹立高度的案件風險意識，積極擔負起對重大敏感案件的及時發現與主動預防職責，努力從源頭上進行控制與化解。立案庭法官要及時總結那些曾經讓法院很“受傷”的重大敏感案件的處置經驗與教訓，通過主動加強與當事人之間的溝通交流，認真查看訴訟材料，努力從多方面了解案情，建立起相互理解與信任關系的同時， 對案件做出適當的風險評估。對于憑直觀感覺可能屬于重大敏感性質的案件，承辦法官要及時向領導匯報。 因立案庭法官沒有案件風險意識、 沒能把好案件入口關而讓法院陷入被動局面的案例很多。如北京“副教授超生罰款案”，可以稱得上是“接到訴狀沒評估、身陷兩難惹麻煩”典型案例。該案中，雖然一、二審法院均駁回了原告的訴訟請求，但因為已經啟動了司法程序， 當事人在網絡上的行為藝術秀以及把起訴狀、 上訴狀與法庭審理時雙方答辯詞以及評論發布在網絡上， 給法院甚至相關部門造成了很大的負面輿論，降低了司法權威。在這起案件的立案過程中， 如果立案庭法官稍有敏感案件風險評估意識或法院建立起重大敏感案件風險評估機制， 就極有可能及時發現該案屬于重大敏感案件，及早擬定處理預案。如果這樣做的話，該案可能會得到另一種處理結果。比如，承辦法官在立案前主動找到被告了解情況，陳述厲害關系后促成雙方庭外和解， 可能比受理案件后駁回原告的訴訟請求取得的效果要好。

法院內部缺乏協調和溝通。在法院目前實行“立、審分離，審、執分離”制度的情況下，訴訟各階段要及時加強案件流轉過程中的協調和溝通， 如果上一個階段的法官不認真填寫《敏感案件風險評估表》，沒有讓《風險評估表》隨著卷宗同步流轉，潛在的風險因素經過醞釀與發酵，便有可能激發重大敏感案件發生，給司法權威及公信力帶來極大的傷害。如“2007年黑龍江某農墾法院血案”，由于審判階段的承辦法官沒有及時發現被害人家屬的悲痛與絕望情緒而進行勸導、 執行法官沒有充分考慮到被告人的實際情況導致判決書得不到執行、 立案庭法官在信訪接待時沒能發現被害人家屬的偏激與極端心理，最后造成了6死3傷的悲慘結局，假如在審理時、在執行時、在信訪接待時……承辦案件法官有一些敏感案件風險意識，認真負責并有所防范，就會避免出現誰也不愿意看到的結果。

隨著社會經濟的發展，人們法治意識的提高，訴訟費用的降低以及法院采取的一系列司法便民措施，大量社會矛盾涌入法院。這種情況下，立案庭法官要樹立高度的敏感案件風險評估意識，在堅持“為大局服務、為人民司法”的同時，嚴把立案關，堅持能動司法，發現相關部門的不妥當行為要及時采用司法建議或促成庭外和解的方式結案， 法院是公平與正義的最后一道防線，但并不是最有力、最能解決問題的防線。

二、審判階段法官的案件風險評估意識與處置

在案件審判階段， 案件承辦法官同樣要樹立高度的重大敏感案件風險評估意識， 充分利用法律專業知識和辦案技能， 通過閱卷或聽取庭審時雙方當事人的陳述，及時發現立案庭法官沒能發現的重大敏感案件。另外，由于敏感案件具有動態性、可轉化性的特點，容易受一些莫名其妙的刺激與各種社會因素的影響，甚至會因法官“盲目執法、機械執法”及一些司法作風等方面的原因而由普通案件轉化成重大敏感案件。 如一度引起社會輿論廣泛爭議的“保姆遭拖欠工錢偷手機獲刑10年案”，便是因承辦法官缺乏案件風險評估意識而造成的全國性輿論事件。 在遇到敏感案件而又把握不準的情況下，法院可以借助官方網絡平臺，通過虛擬化處理， 或直接透露給媒體甚至開庭時邀請媒體記者旁聽而將相關案件公之于眾后， 對引發的社會輿論進行分析，如“山東醫生救助傷者因藥費致死案”。①2011年2月14日《城市信報》在以《醫生救治被撞老人費用無著落將其放郊外致死》為題的新聞中，因涉及“好人沒好報”的敏感話題，被包括鳳凰網在內的幾家網站轉發引起評論，在鳳凰網評論最熱的前4個跟貼，兩個是抱怨制度，兩個是批評病人家屬，再后面就是對醫生的同情與支持。甚至某網站以“你認為醫生王平是否應該受到懲罰？”為題進行民意專題調查。其他還有在實體、 程序或司法作風上確有瑕疵的案件，如“糊涂法官判葫蘆案”、②《廣州日報》2009年7月14日題為《安徽曝“葫蘆案”法院不知作案時間判定強奸案》的報道，作案時間不清楚、認定罪名莫須有、定性量刑無厘頭，一起案件的審理竟然出現很多“常識性”錯誤。“2月30日開庭案”、③據《揚子晚報》2011年3月1日以《“2月30日開庭”并不是喜劇》為題報導， 云南省羅平縣一村民收到一張縣法院馬街中心法庭出具的傳票，注明的開庭時間竟然為：2011年2月30日9時。“‘莫須有’法條判案”④據《瀟湘晨報》2010年4月1日報導，湖南省寧鄉縣法院在一起民事糾紛中，《民法通則》只有156條，法官竟援引159條判案。根本沒有所謂的“第159條”。另據《西安晚報》2009年4月11日，以《法院依照莫須有法律條文判案》 標題報導，“《最高人民法院關于貫徹執行＜中華人民共和國繼承法＞若干問題的意見》只有六十四條，但法院的判決書上卻寫著‘依據第一百七十七條’判決”等等。等，這些案件在網絡公開后引起輿論嘩然。

在審判階段， 承辦法官如果具有案件風險評估意識，通過在審核訴訟材料、交換證據、法庭審理過程中與當事人的接觸，就有可能從訴訟材料的蛛絲馬跡、當事人的言談舉止等方面及時評估案件風險度。 在司法實踐中，法官在案件審理階段應當注意案件固有風險，如訴訟結果超出了當事人或公眾的心理預期， 而法官在判決書中或判后答疑階段又沒能做好釋法明理工作，在“上訴不如上訪、上訪不如上網”的大環境中，原本普通的案件便有可能引發一場全國性輿論風波。如2011年1月北京延慶法院審理一起刑事案件，庭審后便把該案公諸于眾，據百度搜索統計，不到30個小時該案被轉發近萬次，在新聞后面的評論及跟貼中，不約而同地非議“公訴方求判無期”，認為檢察院在制造“冤假錯案”；要么就事論事指責銀行強勢，要么把本案判無期與官員輕判相比較。所有跟貼均認為判無期過重。這些網民評論為法院借鑒式吸納民意提供了條件， 為判決達到法律效果與社會效果的統一奠定了基礎。

三、執行階段法官的案件風險評估意識與處置

執行一直是法院的老大難問題。對強制執行案件，承辦法官也要有高度案件風險意識， 要能夠從被執行人的各種細微表現中進行風險評估， 以便及時發現在執行過程中可能被激化的隱患并盡早解決。 及時制定出應對預案，建立依靠當地黨委、政府的力量，協調公安、信訪等相關職能部門共同參與的執行聯動機制，如重慶九龍坡區法院2007年執行“‘最牛釘子戶’吳萍拆遷案”，便是借助當地政府力量解決案件執行難的典型案例。該案當事人吳萍擅長與記者溝通，其丈夫曾獲得全國散打比賽的亞軍。在處理該案時，雖然法院在組織聽證會后曾3次下發強制執行通知書，但被執行人吳萍仍堅持說：“這很不公平，不管法院怎么說，我們會繼續堅持到底，維護自己的合法權益。”在從全國趕去的拆遷戶以及全世界記者組成的兩路“大軍”的支持下，法院因案件風險度太高而陷于執行不能的困境。 在這種情況下，法院及時轉化執行策略，最后促成雙方“庭外和解”，成功化解了這起重大敏感案件的執行問題。

總之，在一審各階段，所有案件承辦法官都要具有重大敏感案件風險評估意識， 一旦感覺案件存在高風險因素便要及時向領導匯報， 綜合考慮各種因素進行案件風險評估，再根據風險等級及時制定應對預案，在辦理及內部流轉過程中進行綜合防控、內緊外松，努力從源頭上進行矛盾化解。在現階段，需要對訴訟各階段承辦法官進行重大敏感案件風險評估意識教育， 促使其注意多方收集與案件風險評估相關的各種信息，在辦案過程中，認真將可能的案件風險登記在《案件風險評估表》中，并在擬定風險級別后做出應對預案，實現《案件風險評估表》 隨卷宗在訴訟各階段同步流轉。在司法實踐中，對于被評定為高風險等級的案件，普遍被各庭室案件承辦法官認為是“燙手山芋”而不愿接手的現象，需要由法院領導進行內部協調與溝通，或將敏感案件指定給業務能力較強、 敏感案件處置經驗較為豐富的庭室處理。

四、重大敏感案件處理中的“兩為”意識

法院在辦案理案件時要始終堅持“為大局服務、為人民司法”。為大局服務的司法觀要求法官不能只有法律思維而沒有大局意識。 承辦法官在案件審理時要主動考慮國家大政方針、公眾利益以及社會輿論等問題。如果一味“機械執法、盲目判案”，便有可能使一個簡單的法律問題被激化而轉為一個普遍存在的社會問題，進而影響社會的安定， 甚至可能會導致法律問題社會化、國內問題國際化。如深圳16歲男孩與13歲女孩戀愛同居被判強奸案。①據《南方都市報》2012年7月18日報導，深圳市羅湖區法院審判一起強奸案，一名案發時年僅16歲的男孩與13歲女孩戀愛同居，在雙方家長都未追究的情況下，男孩被公訴機關提起公訴，一審被判強奸罪，處有期徒刑1年3個月。法院現在所面臨的挑戰不是無法可依，而是在依法辦案的同時需要考慮“情、理、法”的問題，在司法公正已經引起公眾的普遍關注的情況下，法院在依法判案、明辨是非的同時，還要做到靈活運用法律， 在自由裁量權范圍內化解糾紛， 并獲得公眾的認可，使判決結果達到兩個效果的統一。法院在維護當事人合法權利的同時，還要注意修補破損的社會關系，為公眾樹立起行動的準則與道德標桿， 要通過司法裁判積極參與創新社會管理， 這決定案件承辦法官在審理刑事案件時，不能僅按照法條“機械”地刑事處罰，如廣東許霆案； 在依法裁決民商事案件時還要考慮是否能夠執行的問題， 要求法官認真做好判決后的辯法析理工作，以便當事人“勝敗皆明”，主動執行法院判決，實現案結事了、罷訪息訴。對法官的績效考核不能只看案件數量還要看判決質量， 看能否能夠通過司法途徑化解掉當事人之間的矛盾。為人民司法，要求法官在審理案件時要充分考慮當事人對判決的認可度， 不能簡單地把案件看作需要一條法律規定便可以解決的糾紛，還要看到案件背后那些渴求司法公正的潛在社會矛盾，如北京法院把截訪人員判刑事件。②2012年12月2日，一篇“北京首次判決外地截訪人員非法拘禁罪”的報道在網上引起熱議，甚至有媒體以《強烈關注“截訪人員獲非法拘禁罪”引熱議》的標題進綜合評論。雖然北京法院在當天下午便回應說“案件尚未宣判，消息不實”，進行及時澄清，但這則假新聞卻已經引起公眾對法院最終判決的高度關注。 在廣泛關注的背后卻反映出人們對“截訪”與“黑監獄”現象的痛恨與不滿。依法判案后的法官，不能僅從法律人的角度去獲得內心確信，還要能夠以普通人的視角， 觀察判決是否能被當事人及社會公眾所接受。

另外，在司法實踐中，司法建議已經成為法院化解敏感案件的一個重要的具體舉措。 如2009年一度鬧得沸沸揚揚的“上海釣魚執法案”，③上海“釣魚執法案”，2007年發生的“上海周洋訴不服罰款起訴執法總隊案” ，由于法院一審判決書對主要證據定性為“系傳來證據，不予采信”，將原告沒有收錢事實確認為，“有收錢的動機，只是未拿到錢而已，故而不影響事情的定性”為由判原告敗訴，二審法院維持原判。后因原告周洋在網絡上發貼讓“相關部門”備感壓力，作為兩審勝訴的被告卻擔心事情鬧大而最后退還罰款。這讓上海一、二審法院的司法權威蕩然無存，其實本案在一審過程中應該發出司法建議，促使執法總隊依法行政，便不會在兩年后再次因“釣魚執法”而讓“車主斷指自證清白”，從而引發一場全國性輿論的事件。便是一個負面典型。對于在辦案過程中經案件風險評估后被認定為重大敏感案件，通過正常訴訟途徑難以解決，法院可以積極采取司法建議的形式， 提醒并督促有關部門認識到工作中的不妥或應當完善之處， 努力促成雙方當事人達成庭外和解，爭取創造出“一條司法建議提高一個行業的管理水平”的辦案效果，爭取在源頭上化解社會矛盾。

從司法實踐上來看，在當前社會轉型期，許多與民生息息相關的社會矛盾以案件的形式涌入法院， 使法院“案多人少”的矛盾越來越突出，法院是否能夠妥善處置重大敏感案件， 直接影響到法院的司法權威與司法公信力。基于此，最高人民法院要求各級法院建立重大敏感案件的風險評估制度， 目的是督促各級法院建立案件風險意識和責任意識，在立案、審理和執行各訴訟階段要注意進行風險評估，以便及時發現敏感案件，積極制定應對預案， 通過發出司法建議或查清案件事實后依法果斷處置，最終實現案結事了，息訟罷訪。通過創新審判管理，努力從源頭上化解社會矛盾。

［1］建立重大敏感案件風險評估機制［N］.光明日報，2011－02－20（3）.

［2］http：／ ／news.163.com；http：／ ／news.qq.com.