重大事項社會穩定風險評估的法治保障研究

□ 付翠蓮

（浙江海洋學院， 浙江 舟山 316004）

當前，我國正處于從改革開放以來的“普遍受益”向“利益調整”的加速轉型期，社會結構發生了重大變化，利益格局面臨重大調整。伴隨著全球風險社會的到來，我國社會中的不確定因素日漸增多，許多社會矛盾特別是因土地征用、房屋拆遷、企業重組改制、庫區移民安置、環境污染等問題引發的群體性事件呈持續多發態勢，可能導致社會失范進而造成社會危機，影響社會穩定及經濟社會的快速發展。筆者認為，要充分體現重大事項社會穩定風險評估制度的有效性，還需要建立起與重大事項社會穩定風險評估相一致的法治保障體系。

一、開展重大事項社會穩定風險評估是建設法治政府的必然要求

重大事項社會穩定風險評估機制是指對重大事項在制定、出臺及實施后可能發生的危害社會穩定的諸因素進行分析，評估發生危害社會穩定的頻率，對不同的風險進行管理，做好危機預防及計劃準備工作，采取切實可行的措施防范、降低、消除危害社會穩定的風險。[1](p.24）重大事項社會穩定風險評估制度是社會影響評價體系的重要組成部分，是防范社會風險的一項重要的制度性措施。

法治政府是西方政治哲學和法治理論對政府 （廣義上指由立法、行政和司法構成的政權結構體）原則、結構和運行規則的一種總體設想，是西方法治得以實現和維持的政府模式。[2]法治政府理論思想源遠流長，最早可追溯到古希臘時期。古希臘思想家亞里士多德摒棄了老師柏拉圖的“人治”政府觀念，明確地提出法治政府優于“人治”政府的觀點，因為“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰恰正是全沒有感情的；人類的本性便是誰都難免有感情”。[3](p.163)當代西方國家的法治政府是在近代開始形成的。1780年北美獨立戰爭中馬薩諸塞州頒布的權利宣言宣稱：“在這一共同體的政府中，為了實現一個法治的政府而不是人治的政府，立法部門將永遠不行使執行權和司法權或其中之一；執行部門將永遠不行使立法權和司法權其中之一；司部門將永遠不行使立法權和執行權或其中之一”。[4](p.712)在我國，有學者指出，法治政府的基本內涵就是政府受到法的支配，即“政府由法律產生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”，[5](p.13)就是指政府在一切行為中都受到事前規定并宣布的規則的約束，以使人們能夠準確預測政府在某一情況下使用強制權力，并據此安排個人事務。[6](p.47)

改革開放以來，黨和政府高度重視法治建設。1997年，黨的十五大首次明確提出 “依法治國，建設社會主義法治國家”；1999年3月，“依法治國”的理念在我國得到了確立，在九屆全國人大二次會議上被正式載入憲法，標志著我國已開始邁向一個嶄新的法治化建設時期。依法治國的核心和關鍵是建立法治政府。2004年3月，在十屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》中正式提出建立“法治政府”的目標；同年3月22日，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了依法行政的基本要求和“建設法治政府”的目標，強調用10年時間建成法治政府。該《綱要》是建設法治政府的綱領性文件，它的發布標志著我國進入了全面建設法治政府階段。

經過近些年的努力，我國的法治政府建設無論在政府法制建設方面還是在依法行政方面都取得了令人矚目的成就，但相對于西方發達國家來講，由于幾千年的人治和專制的歷史傳統及計劃經濟體制和高度集權的政治模式的影響，人民群眾的法律意識還比較淡薄，監督政府的意識還相當匱乏，對政府和其他公權力的約束機制尚不健全，導致政府和司法機關超越職權、濫用職權、不作為現象還時有發生，這些都嚴重影響了我國法治政府建設的進程。溫家寶總理指出：“目前政府法制建設還不適應發展社會主義民主政治和完善社會主義市場經濟體制的要求。政企職責不分，政府職責‘錯位’、‘缺位’的問題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重，違法或者不當的行政行為得不到及時制止和糾正；對行政權力的監督和制約機制還不夠健全，權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題沒有完全解決；一些行政機關工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問題還比較突出”。[7]此外，一些行政機關工作人員包括個別領導干部法治觀念淡薄，“權大于法”的思想依然存在；有的行政機關隨意決策、拍腦袋決策的現象仍然存在；在行政執法活動中，粗暴執法、執法謀利等問題時有發生。對此，政府應發揮社會建設和社會管理的職能，要在法治的整體框架內，按照法治政府的要求推進各項工作，加快法治政府建設的進程。

近年來一些群體性事件頻發，社會的關注點聚焦在中國能否依法行政，能否實現建設法治政府的目標上。鑒于此，國務院于2010年11月發布了《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》），指出要全面推進依法行政，提高政府公信力和執行力，同時也必須提高國家機關工作人員依法行政的意識和能力，防止“以權壓法”、“以言代法”。《意見》強調了新形勢下加強法治政府建設的重要性、緊迫性，規定了提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等七個方面的任務，強調完善行政決策風險評估機制，把風險評估結果作為決策的重要依據；要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。《意見》的發布進一步彰顯了我國政府建設法治政府的決心。因此，實施重大事項社會穩定風險評估是依法維護和保障人民群眾合法權益的內在要求，有助于實現建設法治政府的目標。

二、傳統維穩運行機制的非理性運行需要法治化途徑

目前，發生在基層的許多被視為危害社會穩定的事件，其實不是政治事件或者刑事案件，往往只是群眾利益表達或博弈的手段和策略。美國學者亨廷頓認為：“發達國家與不發達國家在政治上最大的區別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會控制。”[8](p.267)而在我國，出于剛性維穩的制度需求,基層政府往往對群眾正常的利益表達行為進行不恰當控制，為維持這樣的維穩模式，不僅維穩機制運行的成本具有非理性成分，而且維穩機制運行的行為及目標也具有較強的非理性成分。

（一）基層維穩運行成本的非理性化

在基層維穩過程中，由于缺乏社會公眾的有效認同，政府只能依靠非理性的高投入來保障基層維穩。例如：廣州市在其轄區成立了165個鎮街維穩中心，有的街道還下設了數量龐大的維穩工作站，其中，花都區新華街有54個維穩工作站。北京市大興區則開展了“封村”試點工作，對城鄉結合部流動人口超過常住人口的“倒掛村”實施封閉管理。警方聯合當地政府為這些村落建圍墻、安街門、設崗亭。大興區為配合“封村”，僅專職巡邏員就招了1000名。[9](p.5)基層政府在維穩方面的這些投入，有很大一部分是花費在“接訪”、“消號”、“花錢買平安”及“人民內部矛盾必須用人民幣解決”上，這些依靠不斷遞增的非理性運行成本的維穩模式，在短期內或許會有些效果，但長此以往，其高昂的維穩成本將成為基層政府日益沉重的財政負擔。盡管目前還沒有權威的全國維穩成本統計，但僅就部分地區的情況來看，維穩支出每年以兩位數增長，維穩經費相當于甚至超過政府的民生支出。“廣州市2007年社會維穩支出44億元，比社會保障就業資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強烈質疑”。[10]因為從長遠來看，連年加大的基層維穩成本事實已經證明“面多加水，水多加面”、不計成本的基層維穩模式是難以為繼的。一旦基層用于維穩的開支超過其支付能力，其依靠高昂成本維系的維穩模式將存在極大的社會風險。

（二）基層維穩運行行為的非理性化

從近年被認為影響基層社會穩定的諸多沖突來看，如征地、拆遷、農民工工資拖欠、勞工權益等基本上是利益之爭，屬人民內部矛盾。多數矛盾并不存在政治或意識形態因素，只是利益矛盾和利益沖突。只要基層政府采取理性的處置手段，上述沖突不至于演變為大規模的社會暴力事件。但在實踐中，維穩工作被日益制度化、技術化和考評化。基層政府面對維穩壓力，往往會采取各種非治理策略來全力維護穩定，以向上級政府作出交代。于是，金錢成為一種通用的擺平方式，或者采取默認黑惡勢力的介入甚至借助于他們的力量，從而形成在基層政府維穩中依賴于“講原則擺平不了就只能講感情，講感情搞不通就必須用狠招”的非理性方式。這種非理性化處置方式使維穩運行機制陷入了困境：越是高度強調社會穩定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達，利益格局就越發出現傾斜。由于正當的利益訴求不被接受或得不到回應，一些公眾就只能采用體制外的方式表達，導致社會矛盾越加激烈，非理性的維穩行為被不斷強化。

（三）基層維穩運行目標的非理性化

2009年7月《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的發布標志著維穩問責的具體化和明晰化。但是，通過在安徽、河北、山西等10個省（區）20個鄉鎮的實地調查我們發現，基層政府對上要接受上級考核，對內要考核工作人員，對下要考核村莊干部，從而建立了一個自上而下的以檢查、考核為核心的問責體系。這種問責體系嵌入基層維穩運行機制中，直接導致了維穩運行目標的非理性化。因為，單靠行政壓力來促進基層政府增強維穩責任，難以避免不作為或亂作為的現象。衡量基層社會是否穩定的標準，不在于政府是否化解了已經發生的社會沖突，而在于基層政府是否已經建立起了有效協調和解決社會沖突的維穩運行機制。否則，基層維穩運行的目標就是盡量避免社會沖突在本屆領導的任期內爆發。由于基層政府維穩運行目標的非理性化，因而要避免社會沖突在短期內爆發的慣性手段就只能是捂或壓，而這樣的穩定只能是短期的穩定，只能是透支下屆領導政治資源的穩定。

在上述困局下，維穩需要新的思維，需要法治化的解決路徑。重大事項社會穩定風險評估機制使“剛性穩定”轉變成“韌性穩定”，進而變“維穩”為“創穩”。實施重大事項社會穩定風險評估并將其制度化、法治化，對于從源頭上減少和化解矛盾，是極有意義的探索。

三、重大事項社會穩定風險評估是維穩的法治保障路徑

建立重大事項社會穩定風險評估機制的目的是從源頭上預防和減少隱患，維護社會穩定，實施源頭治理并采取積極的措施防范、降低、消除潛在的風險，利用科學的方法和手段消除影響社會穩定的隱患，從而最大限度地預防和減少因做決策、出政策、上項目、搞改革等不當的行政作為而引發的矛盾和糾紛。建立重大事項社會穩定風險評估機制，能夠準確地衡量重大事項社會風險的整體水平，并根據科學的社會穩定風險評估指標體系加以衡量，針對存在的問題進行防范與化解，為政府部門制定風險管理決策、實施風險管理行為提供參考。

（一）處理社會矛盾要注重法治化建設，避免體制化趨勢

近年來，在社會上似乎存在著一種解決社會矛盾和沖突方式的體制化趨勢：一方面，各級政府成立“維穩辦”、“綜治辦”等專門機構，設立專項“維穩基金”，從組織結構和資源安排上強化政府的維穩能力；另一方面，強調“領導包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標”，從激勵機制上調動干部的維穩積極性。上述做法可以稱之為運動式治理方式的體制化。實踐表明，這些體制化的安排不僅難以從根本上解決社會矛盾和沖突，反而積累和激化了矛盾和沖突。之所以特別強調指出運動方式體制化的趨勢，是因為這種趨勢預示著一個十分有害的方向，即把運動式治理定型化和常規化，看起來是進行法治化建設，但實際上卻與強調法治、規則、程序的制度化建設南轅北轍。處理社會矛盾的體制化（或運動式）趨勢與法治化建設有著本質的區別，在很多情況下甚至截然對立：法治化的核心是法治，而體制化的核心是人治；法治化要求法律在權力之上，而體制化則是將權力凌駕于法律之上；法治化的關鍵是權力的適當分散與制衡，而體制化的關鍵是權力的進一步集中；法治化的渠道是司法建設和社會建設，而體制化的渠道則是架設更多的政府部門和過度行政化；法治化認為穩定和表達缺一不可，而體制化則認為穩定壓倒一切；法治化相信化解社會矛盾需要全社會的參與，而體制化則相信解決社會矛盾只能依靠政府的力量。

（二）實行重大事項社會穩定風險評估行政問責制

當前，在事故調查處理過程中，一些地區和部門往往不把重點放在事件主體責任是否落實上，而是先查安監部門是否去檢查過，沒去，就是“失職”。這種做法對基層安監人員有很大的“殺傷力”。為杜絕領導“拍腦袋”決策，提高行政效能，維護行政紀律，不少地區也建立了行政過錯責任調查和責任追究聯動機制。例如：河南省委、省政府出臺了社會穩定風險評估責任倒查機制，這些經驗無疑是值得推廣的。在工作中，聯動機制、工作機構都是由同級紀委監察、督查、維穩辦、信訪、法制、安監、人事、審計等單位和部門組成的，其基本任務是溝通行政過錯信息，整合相關部門力量，共同組織開展行政過錯責任調查和責任追究工作。問責制調查追究的行政過錯內容包括行政不作為、亂作為、慢作為，造成不良后果等。但這種模式容易產生“條條”與“塊塊”之間的問責處置不到位的后果。看起來聯動、互動，實際上有時會按兵不動。我國礦難頻頻發生的一個重要原因就是“條條”與“塊塊”之間存在著制度安排和利益上的摩擦。當然,我們不能簡單地把這種現象看做是“塊塊”和“條條”之間工作上或者利益上的摩擦，“塊塊”抵制“條條”，就其實質來說，是嚴重的地方保護主義。因此，要保證重大事項社會穩定風險評估責任倒查機制落實到位，應著眼于“條條”，以“條條”去倒查“塊塊”，這樣，才能從源頭上破解社會穩定風險的困局。

（三）實施重大事項社會穩定風險評估行政問責制的具體做法

1.實現問責主體多元化，健全異體問責機制。在行政問責制的運行機制中，必須明確問責的主體，解決由誰問責的問題，避免問責主體缺失，實現問責主體的多元化。異體問責會使問責制更具活力。誠如溫家寶總理所言，政府的權力來源于人民，人民具有去問“上邊”的事的權利，以使其不敢“懈怠”。如何從制度上保障公眾可以順利地對官員的言行發問，是“問責制”全面落實的關鍵。完善和明確行政問責主體，強化異體問責，應積極構建以人大為主導，司法機關、民主黨派、公民團體、新聞媒體、公民等多方有序參與、相互協調的異體問責體系。

2.加強行政問責法制建設。我國幾千年來形成的“民可使由之，不可使知之”，“官管民天經地義，民究官天理難容”的傳統觀念至今猶存。因此，要完善行政問責制，必須著力健全相關的立法。通過立法，進一步強化人大代表及各級人民代表大會對各級政府及官員的監督制約職能，依法監督各級國家機關的工作人員和領導干部，使憲法規定的監督權真正付諸實施；應限制、減少政府官員擔任人大代表的比例，真正實現異體問責；要完善人大的質詢、特別問題調查等程序，受質詢機關必須作出答復；健全主要官員引咎辭職機制，依據憲法啟動罷免程序；通過立法實現從“官員問責”到“問責官員”的轉變，凸顯民眾問責主體的地位，以“人民滿意不滿意，人民答應不答應”作為衡量政府行為的標準；積極推行政務公開，建立健全地方政府公共事業管理的公眾參與機制。

3.明確問責客體。行政問責的客體即各級政府及其工作人員。我國目前黨政還沒有完全分開，黨務系統和行政系統之間的職責劃分還比較模糊，因此，必須把從事黨務的官員納入行政問責制的框架中。在現實政治生活中，有許多黨的領導干部同時兼任政府職務，對此，在建構科學、合理的行政問責制度時，必須明確界定黨、政官員的責任，使每一個行使公共權力的公務人員都有責可查，一旦出現問題都有追究責任的機制。

4.確定問責標準。問責標準不明確，就會在責任劃分上存在過大的彈性空間，這樣，必然會導致剛性原則的缺失和問責的有失公正，因此，要建構一種制度化、系統化的責任劃分坐標體系，使公眾對政府和官員行為的依據以及后果一目了然，從而明確是否需要追究直接和間接責任人的責任、應該追究何種責任。目前，備受關注的引咎辭職多是貪污腐敗等道德責任，而對工作中的不作為、亂作為以及弄虛作假、推諉責任則涉及的很少。因此，要制定法律規范，避免產生新的誤區。要規范官員引咎辭職制度，防止讓真正負有重要責任的官員一辭了之，逃避應受到的懲罰。

5.建立科學的績效評價機制。在我國，政府績效評價制度已經實行了十余年，取得了積極成效，積累了可貴的經驗。但由于部分官員行政價值觀錯位，急功近利，政績自然側重于經濟指標、形象工程以及上下級關系等，而是否為人民辦實事、為人民排憂解難、替人民盡職盡責就成為評價的次要因素。黨的十七大報告指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”。因此，對政府及其官員的績效評價，應抓住“以人為本”和“社會主義民主政治”這兩個“核心”，構建科學的、導向性強的、有民眾參與的績效評價標準和評價方式，績效應由“主人”說了算。

6.健全問責救助機制。在現今的政治大環境和社會氛圍下，問責過程中難免出現偏差和失誤，難以保證每一次問責都是完全公正的，很有可能出現為了平息民憤或者掩蓋更大的責任者而草草收場的事件。為提高公正性，減少“替罪羊”，避免不必要的損失，建立問責救濟機制是必要的。但在我國現行的行政法規中，對責任事故的揭發者和受到處分的官員的救助辦法相對匱乏，他們很難通過正常的行政途徑進行申訴，因為受理行政申訴的機構往往就是處理他們的機構。因此，對問責失范者的救助就顯得尤為必要，這也是我國依法行政原則的必然要求。當前，應盡快健全糾偏保障機制，強化保護公民權益的公益訴訟制度和加強官員保障機制建設，保障公民包括問責處理不當的官員對于行政機關的違法和不當行政行為依法提起訴訟。鑒于公民相對于強大的國家機器的弱勢地位，在建立公益訴訟制度的同時，也要建立相應的公民權利保障機制，防止公民因監督政府及其工作人員而遭到公權力的打壓和報復。

總之，重大事項社會穩定風險評估機制的最大特點和優點在于，它將維護、保障人民群眾合法權益加以系統化、規范化、程序化并上升到制度層面，通過制度乃至法律的形式明確固定下來。它有利于建立一種長效機制，加強利益協調、訴求表達和權益保障，確保任何重大決策的實施都能使絕大多數人民群眾受惠，同時又能正確反映和兼顧不同方面群眾的利益。有利于從源頭上預防和減少影響社會穩定的隱患，將大量糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。

[1]付翠蓮.重大事項社會穩定風險評估機制研究[M].中國社會科學出版社，2011.

[2]程燎原.“法律人”之治：“法治政府”的主體性診釋[J].西南民族學院學報（哲社版），2001，(12).

[3][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽澎澤，商務印書館，1983.

[4]張千帆.西方憲政體系(上冊·美國憲法)[M].中國政法大學出版社，2000.

[5]楊海坤.市場經濟、民主政治和法治政府[M].中國人事出版社，1993.

[6]蔡立輝.政府法制論[M].中國社會科學出版社，2002.

[7]溫家寶.全面推進依法行政 努力建設法治政府[N].光明日報，2004－07－06.

[8][美]塞繆爾·亨廷頓.難以抉擇——發展中國家的政治參與[M].華夏出版社，1989.

[9]周兼明.降低社會管治成本才能長期穩定[J].鳳凰周刊，2010，(14).

[10]笑蜀.天價維穩成本為何降不下來[N].東方早報，2009－07－09.