我國行政征用法律制度現狀及完善

□ 吳云峰，張曉敏

（1.長沙市人民檢察院，湖南 長沙 410004；2.河南財政稅務高等?？茖W校，河南 鄭州 450014）

行政征用行為本身蘊含著國家權力與公民權利相對的關系、社會利益與個人利益的取舍與契合的價值內涵。在國家公權力與公民權利之間，更明確地說是在公共利益和個人利益發生沖突時，尋求一種適度的平衡，既要保障行政征用權的順利實施，又應注意到對相對人合法權益的有效保護。只有行政征用的正當實施，才能實現社會的公平正義，以利于和諧社會的建設，維護法律良性運行。鑒于行政征用在一國經濟社會發展中的重要性，當前，我國亟待通過立法對行政征用的相關法律制度進一步完善，通過詳細規定行政征用的條件、程序、補償、救濟等制度，達到規范行政征用權的目的。

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》(下稱“新拆遷條例”)頒布施行?！靶虏疬w條例”明確了其適用范圍是國有土地上房屋，在充分醞釀之后，對舊拆遷條例中存在的許多問題都做了全新的規定?！靶虏疬w條例”對公共利益的具體情形做了細化的規定，被征收人的談判能力有了制度上的保障，具體補償標準明確規定依據市場價值的標準，司法監督和司法化解糾紛的渠道被明確規定。這些革新為實現行政征收主體和被征收主體之間談判能力的平衡、維護程序正義和獨立價值、規范和約束行政征收權力都提供了強有力的制度支撐。盡管行政征收和行政征用存在著巨大的差別，但兩個制度的設計初衷、運行程序、保障機制等方面存在著高度的相似，因此“新拆遷條例”的諸多新規定，完全可以作為解決我國行政征用問題和完善的立法借鑒。

一、我國行政征用立法現狀

目前我國行政征用立法主要散見各單行法規之中，下面分門別類地予以分析。

（一）憲法中有關行政征用的規定

1982年，我國《憲法》包含有關行政征用原則性的規定是其第10條第3款：國家可以依照法律規定征用土地滿足公共利益需要。2004年的第四次修憲將此條修改為：國家可以依照法律規定征收或者征用土地，并且需要滿足公共利益這個條件，還要給予補償。并在13條規定：為了維護公共利益，國家可以征收或者征用公民的私有財產，但要給予補償。

（二）資源管理領域法規對行政征用的規定

《土地管理法》第2條第4款規定：國家可以依法征用集體所有的土地來滿足公共利益的需要。并在第5章規定了征用的具體制度?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》對土地征用的具體實施規定在第25條，[1]對土地補償費和安置費的規定在第26條。[2]《森林法》第18條規定：進行勘查、開采礦藏或者其他建設項目，需要征用林地的，應當經縣級以上人民政府的林業主管部門審核，建設用地的審批手續依據相關規定辦理?！恫菰ā返?9條規定：因礦藏開采和工程建設征用集體所有的草原的，應當依照我國《土地管理法》的規定給予補償；并且應當交納草原植被恢復費?！稘O業法》第14條規定：依照我國《土地管理法》的規定，可以征用非國家所有的水域、灘涂?！睹禾糠ā?、《電力法》也有征用土地的條款。

（三）針對房屋征用的法律規定

《城市私有房屋管理條例》第4條規定：為了滿足國家建設的需要，可以對城市私有房屋征用，但必須給予適當的補償。為了體現對歸僑僑眷的特殊保護，《歸僑僑眷保護法》第10條規定：在國家建設需要的情況下，可以對歸僑、僑眷的國內私有房屋征用、拆遷。《澳門特別行政區基本法》第103條和《香港特別行政區基本法》第105條做了類似的規定，征用財產必須依據該財產當時實際價值予以補償。

（四）國防戒嚴需要的法律規定

《國防法》第48條規定：為了滿足國防動員的需要，可以對設備設施、交通工具和其他物資進行征用，但由縣級以上人民政府對被征用者給予適當補償。《戒嚴法》第17條規定：為了順利完成戒嚴任務，縣級以上人民政府可以根據需要臨時征用所需的設備、物資、設施等，戒嚴結束，能夠歸還予以歸還，不能歸還要給予相應補償?！秶野踩ā返?條第2款規定：為維護國家安全的需要，可以優先使用交通通信工具、場地和建筑物，用后能夠歸還予以歸還，不能歸還要支付適當費用。

（五）抗險救災需要的法律規定

《防震減災法》第32條規定：在發生強震后，為了保障搶險救災的順利開展，可以臨時征用房屋、運輸工具和通信設備，事后能夠歸還予以歸還，不能歸還要給予適當補償。《核電廠核事故應急管理條例》第36條規定：因處理核事故的緊急需要，有權征用急需的設備、器材和其他物資，使用后及時歸還，無法歸還應當補償。《傳染病防治法》第45條規定：為了控制傳染病疫情的蔓延，有權臨時征用房屋、交通工具和必須的設備設施?！斗篮榉ā返?5條規定：根據防汛抗洪的需要，有權調用物資、設備、交通運輸工具和人力，汛期結束后應當歸還，無法歸還的，要給予適當補償。

（六）其他有關行政征用的相關法律及規章

《物權法》第44條規定：在搶險、救災等非常時期緊急需要的物資，可以征用財產，使用后予以返還，財產毀損的，應當給予補償?！秾＠ā返?4條第2款規定的強制許可制度，比照第1款處理，[3]可以理解為對專利的行政征用。《警察法》規定：為了偵查犯罪，可以征用交通通訊工具以及場地和建筑物。國土資源部令第10號發布的《征用土地公告辦法》，主要規定了土地征用的方案、補償及安置工作。

綜合以上可以看出，我國憲法對行政征用給予了原則性規定，其他單行法規在各自領域根據自身的情況，對行政征用做了相應的規定。從行政征用法律規定的涉及領域可以看出，行政征用在行政管理活動中運用得非常普遍和廣泛，這也驗證了研究行政征用法律制度的重要性。但由于缺乏行政征用領域的單行法，因此分散于各領域法規中的行政征用條文缺乏關聯性，行政征用使用的前提條件、相關程序和補償的標準也千差萬別，這必然會增加上述條文在實踐中貫徹的難度。

二、完善行政征用的法律體系

我國行政征用存在的問題緣于我國現行行政征用法規的不完善，相關規定均分散在各單行法規中，因此亟待頒布統一法規，整合現有分散立法。

鑒于行政征用在推動國家經濟社會發展中的重要性，發達國家一般都是通過專門的立法予以規范。如法國專門制定的《公用征收法典》，日本的《土地征用法》，雖然法律的稱謂上存在差異，但都詳細規定了本國行政征用行為的內容，對行政征用的程序規定特別突出。缺乏統一標準的弊端是各單行立法之間容易發生沖突，后果是行政征用實踐混亂甚至無所適從。目前，我國的行政征用制度發展還很不成熟，故而立法應采用統一法典與單行法相結合的方式更具有可行性。

筆者認為，我國立法制定統一行政征用法典應該涵蓋如下內容：行政征用權行使主體、行政征用權的設定、行政征用的條件、行政征用的范圍、基本原則、行政征用一般程序、補償的一般標準、法律責任等內容。為了配合統一法典的實施，應設立單行法，這些單行法要依據統一法規定設立，針對復雜多變的具體情況，作出靈活的規定，如適用特殊情況下的征用特別程序等內容。既要避免單行法之間出現真空地帶，又要防止重復立法，還要避開法律之間的沖突，實現總體協調。國家發展公共事業所必需的資源，只有選擇行政征用的方式，才是國家在市場無法發揮作用配置社會資源的情況下，發揮國家公權力獲取社會資源的主要方式。故而，制定行政征用法典中要包括“有限政府”思想，還要規定實現公共利益的同時又要保障私益的實現。唯有如此，才能使我國行政征用實踐面臨的諸多問題得到有效解決，以利于實現行政征用法律制度整體協調，從而達到更好地實現公共利益與更好地保護私益的平衡發展。

此外，應整合現有法律中的征用條款。首要遵循的原則就是不能違反行政征用的一般原則，保持制度整體上的協調和統一。但畢竟行政征用橫跨行政管理的多個領域，因此，應當允許單行法根據實際需要做出變通、靈活的規定。比如《物權法》中規定行政征用的適用前提，就限制在因搶險、救災等緊急需要這種狹小的范圍，但其后規定的“依照法律規定的權限和程序”，是需要在統一的行政征用法下進行細化的，具體要明確征用的主體、被征用主體的權利以及行政征用具體適用程序和補償程序。如果沒有后面的工作，這個法條可能就只是個參照國外立法為追求法律體系完整而規定的可有可無的擺設。即便真的適用這項法律條文，在很多細節方面都是無法可依，可能會讓處于這種法律關系之中的雙方都無所適從，也不能對自己行為的后果做出明確的預期。因此，在行政征用基礎理論研究深入和相應法律頒行的前提下，對分散于眾多單行法中的條文進行整合和細化，既是一項繁重的任務，也是一個必須解決的問題。

三、明確行政征用法律制度中的公共利益

我國現行憲法、行政法規中，在限定行政征用的適用條件時，一般都規定了為了公共利益的需要，但對于什么是公共利益卻都沒有進一步給出明確的定義，同時也沒有對公共利益的具體表現情形作出明確的規定。正是因為在法規上缺乏對公共利益的準確含義進行界定，公共利益的話語權和解釋權都被掌握在行政主體手中，而行政主體在實際行政征用活動中，經常基于各種其他利益考量，對公共利益做出有利于自己的解釋，自由裁量權行使得過于寬泛，甚至有時是借公共利益之名，行侵犯相對人合法權益之實。因此，必須在立法中明確界定公共利益。

公共利益由于其抽象性和不確定性，對其進行準確的界定，可能從理論上能夠進行闡釋，但法律應該考慮其操作性。因而單純定義的方法，很難避免公共利益在實踐操作中被隨意解釋。為了解決立法上出現的普適性和操作性之間的緊張關系，較好的方法是概括性的規定再加列舉具體情形。比如在日本的 《土地征用法》中就詳細列舉了35項共49種具體情況，從而較為有效地解決了如何界定公共利益的問題。我國現行的法規，既缺乏總括性規定，也缺乏具體情形的細化規定。最近頒布的“新拆遷條例”有了明顯的進步，在該條例的第8條用5個條款外加一個兜底條款的形式，明確符合公共利益，可以進行房屋征收的情形。①《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”盡管“新拆遷條例”是關于行政征收的，但對于完善行政征用活動中的公共利益明確界定具有重要的借鑒意義?？傊谕晟菩姓饔眠^程立法中，可以借鑒“新拆遷條例”的做法，將行政征用中可能的公共利益情形予以分條列明，再輔以司法解釋和典型案例，那么公共利益界定不清、濫用行政征用權的現象就會明顯改善。

四、完善行政征用程序

法定的程序是行政行為本身符合法律規定的要件之一，行政相對人利益需要規范的行政程序保護。然而，我國行政征用立法重要內容之一的行政征用程序一直不夠完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成為我國行政執法實踐的桎梏。為改變我國重實體輕程序的立法缺陷，除了我國憲法需要規定征用必須有法律依據并且遵循法定程序方可進行外，沒有其他途經可言。有了憲法保駕護航，公民私有財產權才能真正得到保護，社會主義市場經濟才能有序發展。

（一）立法設定公共利益的程序

行政征用相關立法及執法實踐表明，我國缺乏界定公共利益的程序規定。行政征用作為剝奪或限制相對人合法財產權的具體行政行為，具有單方決策性和強制性，必須嚴格界定其目的是為了滿足公共利益的需要。法定的程序具有正當性，可以限制行使權力的隨意性，而確認的公共利益是程序正當性的前提。如在土地征用實踐中，要對所征用土地基于“公共利益”統一列出清單，并且界定征用土地建設項目的公益性。相關行政征用權主體可以借鑒日本允許行政相對人參加到土地征用的程序中。相應的審批機構應通過聽證會的形式、網絡投票形式、走訪相關部門、專家、群眾等形式廣泛聽取民意，在匯集多方智慧基礎上，將土地征用相關文書發回項目所在地，明確告知行政相對人征用土地的范圍和用途，再次聽取行政相對人意見。

（二）完善行政征用公告及通知程序

由于我國的兩公告在內容上有重疊之處，故將二者該合并合并，該修改修改，該廢除就廢除，進一步提高行政效率。而對于登記形式，可由集體經濟組織統一對農民情況進行統計，將由農民個體登記改為由集體經濟組織為單位進行登記。這種方法便民高效，可以節約行政成本，提高制度運行效能。

（三）完善評估程序和相應的救濟程序

目前在具體的行政征用實踐中，經常引發糾紛的原因是由于對被征用財產的估值程序及救濟程序設置不夠完善，對被征用財產的評估價值過低，嚴重偏離市場價格，最終導致相對人不能獲得公平補償。發生糾紛之后，也不能通過正常的救濟程序進行補救。在這一點上，可以借鑒“新拆遷條例”上的規定，明確規定評估必須以市場價格作為基準，①《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定?！钡?3條：“對因征收房屋造成停產停業損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定?！币幎ㄔu估機構的選定方法，②《國有土地上房屋征收與補償條例》第20條規定：“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定?！睂υu估價值不服的公平救濟程序。③《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟?！?/p>

五、完善行政征用補償的法律制度

我國目前行政征用補償法律制度存在的問題與行政征用存在的問題較為類似，都缺乏統一的單行立法，現行法律規定過于分散和零碎。同時，由于行政征用補償的標準高低和是否落實到位，和被征用人的利益能否得到較好的維護息息相關，我國行政征用補償法律制度的滯后，也直接影響到了補償的實踐操作，引發了許多糾紛。因此，應適時制定統一的《行政補償法》。目前，行政征用在現實中被廣泛運用，遍布行政管理的各個領域，而每一種類的行政征用都要涉及到補償問題，同樣也面臨著公平補償問題。行政補償是對合法行政行為侵害的補償，行政征用和行政征收只是種類繁多的行政行為中的兩個類別，同時行政補償直接關涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法領域，就行政補償問題制定統一的《行政補償法》。正是基于這樣的考慮，本文的研究主題只是行政征用，但在補償問題上，卻跳出了這個范圍，大膽地主張制定統一的《行政補償法》，從而使所有種類的行政行為補償有法可依。

目前，世界各國關于行政補償的立法模式主要有三種：第一種是統一立法模式，即制定一部統一的《行政補償法》，或者將補償和國家賠償并列規定在國家責任法中；第二種是分散立法模式，即將補償的法律規定散見于各個具體的行政管理單行法規中，這種模式一般和憲法司法化①日本采用了第二種模式。為了解決總體性規定缺失問題，日本憲法第29條第3款關于因公用收用及公用限制必須予以正當補償規定，任何人可以據此向法院起訴，法院也可以據此對具體案件做出判決?；蛘吲欣贫娶谟⒚婪ㄏ祰矣捎趯嵭信欣贫?，因此法官可以在具體案件的判決過程中，抽象出行政補償的一般性規則，同樣也可以有效地解決總體性規定缺失問題。相結合；第三種是統一和分散相結合的模式，既有行政補償的統一立法，同時根據具體管理領域的需要，做出特別的補償規定。通過對比可以發現，第三種模式較為有效地解決了原則和具體之間的矛盾。因而完善我國的行政補償領域的法律制度，建議采用第三種模式。統一的《行政補償法》應對行政補償的一般性問題做出明確的規定，比如行政補償的適用范圍、原則、侵害行為類型、責任構成要件等。

目前我國的行政補償主要適用于土地征用、房屋拆遷和移民三個領域，為了更好地實現公益和私益的平衡，可以將適用范圍進一步擴大。補償標準要逐漸向市場公平價格靠攏，補償數額要逐漸涵蓋直接損失和間接損失。補償方式以現金補償為主，輔以其他形式，比如返還財產、政策優惠、稅收減免、就業照顧、技術支持、貸款扶持等多種形式?？傊?，從行政補償的物質基礎上看，我國近年來經濟持續高速發展，財政收入和綜合國力穩步增長。從行政補償的觀念基礎上看，公民權利意識不斷強化，適當的行政補償也是改善民生，藏富裕民的重要手段。從行政補償的立法基礎上看，行政補償的基礎理論研究不斷地走向深入，原有存在于單行法律法規的行政補償制度也為體系化和統一立法奠定了基礎，積累了經驗。因而制定一部統一的《行政補償法》，不僅很有必要，而且還存在可行性。

六、完善行政征用的保障法律制度

行政征用的保障法律制度主要分為兩部分，一是權利救濟法律制度。在被征用人的權益受到損害時，應有正當的表達訴求的渠道，有相應的法律程序可以進行救濟。二是行政征用監督法律制度。權力還需用權力加以制約才會更加有效。建立和完善權力機關監督、專門行政機關監督和司法監督非常必要。行政征用在具體實踐中引發了很多問題，行政主體濫用權力和被征用一方權益得不到保障是一個問題的兩個方面。實踐表明，過分強調行政征用主體的自律而忽視權利救濟和監督法律制度的做法是不可取的。

（一）完善行政征用權利救濟法律制度

⒈明確受理范圍。在具體的行政征用活動中，由于涉及主體眾多，尤其是征用對象為土地、房屋等不動產時，法律關系更加復雜，糾紛的種類難以梳理，客觀上增加了權利受到侵害之后尋求救濟的難度。從法律和理論上講，行政征用是行政主體為了維護公共利益的需要而進行的具體行政行為，因而一旦在行政征用中發生糾紛，當事人可以通過行政復議和行政訴訟尋求救濟。但在現實生活中，很多行政征用糾紛不能得到很好的解決，當事人經常是告狀無門，找不到權利救濟的暢通渠道。其中一個重要的原因就是，目前的行政復議法和行政訴訟法以及相關的司法解釋，盡管已經通過列舉加概括的方式規定了受理范圍，③1999年 《行政復議法》、2007年 《行政復議法實施條例》、1990年《行政訴訟法》和2000年最高院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中都同時具備兩個條款，一個條款是總括性條款，位置一般比較靠前，規定行政機關的具體行政行為侵害合法權益時，可以救濟。另一個條款是在詳細列舉受理范圍的時候，最后的一個兜底條款，規定行政機關侵犯其他人身權、財產權的，可以救濟。但并沒有明確列明行政征用的受案范圍。從立法宗旨和受案范圍的相關條文上看，一旦發生行政征用糾紛，當事人可以有救濟的渠道。但當事人真正尋求救濟時，因為受理范圍排除的規定、④最高院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條中就明確規定：“……(三)調解行為以及法律規定的仲裁行為；(四)不具有強制力的行政指導行為；”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。糾紛種類的復雜、利益糾葛以及地方政府發展經濟考慮等種種原因，復議機關和人民法院會以不屬于受理范圍為借口不予立案。因此，有必要在基礎理論研究上，分門別類地研究行政征用糾紛的類別和法律屬性。在具體立法上，將行政征用中發生的符合進入行政救濟的糾紛明確為受理范圍。明確的方法有兩種，一種是借鑒“新拆遷條例”第26條的規定，①《國有土地上房屋征收與補償條例》第26條第3款明確規定：“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！痹谥贫ǖ男姓饔梅ɑ蛘咝姓a償法等單行法規中明確規定。另一種是修改權利救濟法中的相關規定，就是直接修改《行政復議法》和《行政訴訟法》中受理范圍的條款，明確將相應糾紛納入受理范圍。更加穩妥的辦法，就是通過修改相應的解釋和實施條例達成相應目的。

⒉明確案件屬性。雖然行政爭議與民事爭議相關聯的案件外在表現上大致相同，但基本屬性卻迥然。有的案件實質上是民事爭議案件或是行政爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有時二者卻不能分開。正是因為相關法規中沒有將行政征用糾紛明確列為受理范圍，在現實生活中，經常將補償糾紛等視為民事糾紛，作為民事案件加以處理。本來在行政征用中，行政主體就處于強勢地位，如果將其作為普通民事主體之間發生的糾紛進行處理，行政復議法和行政訴訟法中關于平衡主體間的權利義務的規定，比如行政主體的特殊舉證責任②《行政訴訟法》第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！钡?3條規定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據?！本筒粫l生作用，行政征用中的主體之間力量失衡勢必在救濟中得以延續。

（二）完善行政征用的監督法律制度

現實生活中行政主體濫用行政征用的權力和自由裁量權過于隨意是突出的問題，這就需要運用監督機制加以制約。建立和完善權力機關監督、專門行政機關監督和司法監督非常必要。此外還要發動整個社會的力量來監督行政征用。

目前的權力機關監督和專門行政機關監督都有相應的機關和制度，關鍵是落實到位和切實履行監督職能。從權力機關監督職能履行上看，一種是對行政征用的法規和規范性文件進行審查，也即對抽象行政行為進行審查，監督的具體方式有備案、審查、撤銷和修改等。另一種是對行政征用的具體活動行使監督，行使方式是通過質詢及建議實現對違法、失職行為的監督。從專門行政機關監督職能履行上看，行政監察機關可以接受舉報和主動調查，對行政征用中違法、失職行為進行查處。審計機關主要通過審計，對違法財務支出行為進行處理和處罰。從司法監督職能履行上看，首先是建立常態化機制，不能將被征用人正常的救濟渠道關閉。其次是對于審理案件過程中違法、瀆職行為應移送有權機關予以懲處。加強社會監督，立法保障被征用人行政征用過程參與權、知情權、話語權及監督權，杜絕征用權肆意。要對被征用人參與行政征用補償過程給予特別法律保障。采取多種渠道及手段，通過媒體公告、信息公開、聽證會等形式，發動社會力量對行政征用過程實現全方位的有效監督，以限制行政征用權力的濫用。

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