論內部人事行政行為之司法救濟

□ 李 科

（浙江警官職業學院， 浙江 杭州 310018）

在我國，行政法學上的行政行為，特指行政主體通過行政人的行為，依法代表國家，基于行政職權所單方作出的，能直接或間接引起法律效果的公務行為。基于這一定義，根據行為的效力范圍，行政行為可分為內部行政行為和外部行政行為。之所以要進行劃分，是因為兩者在對外效力、救濟方法上差距甚大。內部行政行為是指行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、 人員和財務的一種管理。外部行政行為亦稱為公共行政行為，是行政主體對社會行政事務的一種管理。 該類劃分標準實際上是將行為對象的隸屬作為劃分依據， 是不科學的。 如某司法局內部文件規定公務員不得參加司法考試。甲是一名公務員，想參加司法考試，結果被司法局以內部規定為由未獲批準。如果根據以上標準，甲作為一名公務員就得服從行政機關的文件決定， 司法局的行為是一種內部行為。但同時甲作為一名普通公民，其報考權利遭到侵害，合法權益未受到應有的保障，應當有途徑予以救濟， 在這種情況下如果根據行為對象的隸屬性就難以說服當事人，平息糾紛。如何解決這種問題，關系到內部行政行為的救濟途徑和方法。

一、內部行政行為不應司法救濟之駁斥

根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱為《行政訴訟法》）第12條第3項規定，法院不受理因行政機關對行政機關工作人員的獎懲、 任免等決定提起的訴訟。 一般認為這就是內部行政行不應在行政訴訟受案范圍內的法律依據。 學者們也在為這一法律規定尋求理論根據。目前，行政法學界較普遍的觀點就是以行為指向的對象之不同作為內部行政行為與外部行政行為的劃分標準。因為公務員隸屬于行政機關，行政主體對其作出獎懲、任免等規定是一種內部行政管理行為，不涉及到外部相對人權益，所以是不可訴之行政行為。對此，筆者持懷疑態度。從法理學上講，有權利必有救濟，沒有救濟的權利只是一紙空文。救濟權應是權利主體享有的一項為保障主權利的實現而必須存在的從權利，主體如果喪失了救濟權，也就意味著他（她）喪失了主權利。 法律規定國家公務員享有非因法定事由和非經法定程序不被免職、 降職、 辭退或者行政處分的權利，這種權利同樣應當有救濟的途徑和程序來保證。根據我國《國家公務員暫行條例》的規定，公務員有提出申訴和控告的權利。2006年生效的《公務員法》又規定，對公務員的行政處分，公務員有權進行陳述和申辯。也就是說，當公務員被行政處分時，可以向上級行政機關或有關部門申訴和控告，提請行政救濟，但因為上級行政機關與作出行政處分的行政機關為上下級關系，其作出的決定從程序上就難以保障公正， 且很難令申訴或控告的公務員接受， 雖有救濟之名卻難有救濟之實質效果。因此，惟有通過立場中立的法官運用公正的司法程序進行審判， 公務員與行政主體的行政爭議才有可能得到公平的解決， 被侵害的公務員權利才有可能得到真正有效的保障。

有學者認為， 內部行政行為與外部行政行為是根據行政主體的行為是否行使公共權力的標準來劃分的。事實上，無論是內部行政行為還是外部行政行為，均是在行使公共權力， 其權力來源均是法律規定或法定授權。因此，上述標準也不能為劃分行政訴訟的受案范圍提供有說服力的理論依據。

早些年前， 一些作為發包方的行政機關不是基于契約關系解除合同， 而是基于行政關系免去承包人的職務。行政機關干預企業經營不成，以行政主管機關的身份免去該企業法人代表的職務等行為， 曾是理論和司法實踐面臨的一個突出難題。 若將這種行為歸屬于內部行政行為，無異于排除了法院的司法審查權，剝奪了當事人的訴權。所以，當時即有學者提出，在發展市場經濟的今天， 不能僅以是否具有行政主管關系來確定內部行為與外部行為， 而應該以法律主體各自享有的權利義務為內部行為和外部行為定位。 隨著經濟和政治體制改革的深化，政企關系的明確，市場經濟主體自主權的日益擴大， 這一觀點已逐漸為我國立法所接受。《行政訴訟法》第11條第1款第3項規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯法律規定的經營自主權的，有權提起行政訴訟。最高人民法院也提出根據具體行政行為影響的權益內容來劃分內部行政行為和外部行政行為。《最高人民法院關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱為《若干問題的解釋》）第4條規定：“《行政訴訟法》第12條第3項規定的‘對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定’，是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。”根據立法原意，對“行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”應理解為行政機關作出的涉及公務員權益而不影響其作為公民權利義務的決定。

但在實踐中， 一個具體行政行為可能會同時侵害公務員權益和公民權益。 這是由于公務員的雙重身份所決定的， 這一行政行為被稱為雙效重合具體行政行為。根據《行政訴訟法》第11條第1款第8項規定，人民法院受理公民、 法人和其他組織對行政機關的其他具體行政行為侵犯其人身權、財產權不服提起的訴訟，也就是只要某一具體行政行為直接侵害了公民權益， 就應當可以提起行政訴訟。所以，根據立法精神，雙效重合具體行政行為應在可訴范圍之內。

二、內部人事行政行為司法救濟之必要

根據行政行為的性質，內部行政行為可分為兩類：一是工作性質的行政行為。 如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構、人員工作上的指示、命令、批準等，以及內部工作安排、計劃，這里邊既有具體的也有抽象的行政行為；二是人事性質的行政行為，即內部人事行政行為。 如行政機關對具體工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等，涉及的對象、事件都是特定的，為具體行政行為。第一類行政行為是一種對行政機關內部而言具有普遍性、潛在性的規定，無具體的相對人，或者是行政機關命令、指示、要求公務員以行政人的身份代表國家對外部相對人行使行政權力，公務員僅僅是作為國家的代表而存在， 沒有直接涉及公民權益， 所以這類行政行為不列入行政訴訟受案范圍。 第二類內部具體行政行為在行政人與行政主體之間產生了一種行政法律關系， 這時作為內部相對人的行政人具有雙重身份。 它既要求行政人以內部相對人的身份接受、執行行政主體的決定，而同時行政機關對行政人基于其內部相對人的法律地位進行的管理行為，如辭退、開除等，又影響到了行政人的人身權、財產權方面的權益， 而這些權益又是行政人作為公民身份存在必不可少的基礎， 也就是說這一行為不僅涉及到行政人的公務員權利義務關系， 還涉及到了行政人的公民權益。如行政機關辭退、開除公務員，對其公民權益的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照是相同的。這種行為就是雙效重合具體行政行為。

對內部行政行為進行分類， 可以使我們更加清楚地看到內部行政行為所影響的效力范圍， 了解公務員權益與公民權益之間的界限與聯系， 在立法與司法過程中對于受案范圍的決定具有更強的可操作性。 對于工作性質的內部行政行為而言只有公務員權益， 不會影響公民權益，所以沒有提起行政訴訟的必要性。至于內部人事行政行為， 正如我們前面所提及的雙效重合具體行政行為， 因為其涉及到了公務員作為普通公民存在的權益，為充分保障公民的權利和利益，將之納入行政訴訟勢在必然。可能，有人會問這樣是不是會導致行政效益的低下？ 我們都知道效益與公正是行政的兩大價值目標，兩者都不可偏廢。為了保證行政效率，使行政效益不致因為司法的干預而降低， 筆者認為可以在立法中規定內部人事行政行為在經行政復議后不服的，可以提起司法訴訟，但在復議和訴訟期間不停止行政行為的執行，以兼顧二者。

三、內部人事行政行為司法救濟之法理分析

我國《行政訴訟法》將人事性質內部行政行為排除在受案范圍之外，使之得不到司法審查，主要理論淵源是德國的“特別權力關系理論”。該概念的產生可以追溯到19世紀的憲政上的國家法和行政法理論， 并且根植于該理論。 一般行政關系只包含公民的一般權利義務， 而特別權力關系涉及國家和公民之間的一種特殊關系，通過（強制或自愿進入）在特定行政領域內（學校、監獄、公務員管理關系和兵役關系）確立，特別權力關系被歸入內部行政因而不受法律調整。 在特別權力關系中，為維護行政權的完整性，使行政可以自行維護其內部的秩序，國家的優越地位得到了進一步的強調，公務員的附屬性比一般公民更強， 主張個人權利的余地更小，對其不適用一般的權利保護，他們不能就公權力對其所為的處置提起行政訴訟。 可以說不適用法律保留以及無法律救濟（司法最終權的救濟）是特別權力關系的基本特征。 這種理論迎合了德國的歷史背景和民族意識的要求，因而曾在德國占據主導地位，也影響了日本和我國臺灣地區。但是，第二次世界大戰之后，隨著民主、法治、人權觀念的發展，特別權力關系理論由于其造成“無法之空間”、“法治國家之漏洞”而受到德、日等國學者的強烈批判。德、日等國已經意識到公務員作為一個普通公民所具有的應受法律保護的權益，使司法權介入了行政機關與公務員關系的領域。可以說特別權力關系理論已經被拋棄， 有些學者提出的替代術語， 如 “行政法上的特別關系”、“特別地位關系”、“人事合同關系”等，不但無助于放棄特別權力關系理論， 反而會為延續特別權力關系的傳統觀念提供借口。因此，將內部人事行政行為納入行政訴訟范圍，接受司法審查符合社會發展和人權進步的要求， 體現了普遍法治的原則，也是人類社會發展的必然趨勢。

目前，在我國行政實踐中，存在著大量的公務員合法權益受到行政機關行政處分行為侵犯的現象。 由于長期以來長官意志盛行， 使行政機關的行政活動一貫采取命令與服從的簡單方式，“一切由領導說了算”在人治行政、隨意行政的慣性和習慣行為模式的作用下，行政機關極易自發地實施習慣性的行政違法行為和人事行政侵權行為。而我國《行政訴訟法》將“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”排除在行政訴訟受案范圍之外，《公務員法》 對公務員的行政處分決定也只是規定：公務員違紀的，應當由處分決定機關決定對公務員違紀的情況進行調查， 并將調查認定的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人。 公務員有權進行陳述和申辯。在這樣的法律制度下，不僅公務員的任職得不到強有力的司法保障， 而且其公民權益也得不到應有的法律保護， 對公務員的行政處分尤其是關系身份變動的辭退、開除等，看似只是一種內部管理關系，但實際上因為公務員既是一種對外從事公務的身份， 同時也是作為公務員的公民的工作， 一種生活必不可少的謀生途徑，在對其作出這樣的行政處分時，必然影響到公務員的公民權益。 因此我們有必要賦予這類行政行為以司法救濟的權利，將之納入行政訴訟受案范圍，這樣必然會增大行政的透明度， 使公務員的權益能夠在法律的強制監督下得到保障。

當然，行政機關是一個執法機關，管理著國家的公共事務，而這些事務又可能是瞬息萬變的，因此，它要求有高效率的行政工作；同時，作為一個國家機關，要保證自身正常運轉，必然要求對內有行政管理權，包括對內部成員的考核、獎賞、任免等等，高效行政要求行政機關的對內管理是效率優先，兼顧公平。所以，對于一般的不涉及公務員身份改變即開除、 辭退的內部人事行政行為，可以通過行政申辯救濟；而對于開除、辭退的內部行政行為，因其已經嚴重影響了被開除、辭退的公務員的公民權益， 所以立法應當賦予其司法救濟的權利。

我國正向法治化國家努力邁進， 依法行政是法治的一個重要標志。《中華人民共和國公務員法》的頒布，對于規范公務員管理是一個非常大的進步， 也是我們在法治征途中取得的重要成績。但在人權意識、民主呼聲不斷高漲的今天，在權力腐敗、以權謀私、以權打擊報復現象愈加呈現的今天， 我們在關注權力腐敗損害普通公民權益的同時， 也應關注公務員同時作為一個公民應有的權益保障。 大量的因為舉報上級領導或高官而被莫名開除的公務員的案例反映了我國法制在公務員合法權益保護上的空白。 賦予公務員在其被行政機關開除、辭退時以司法救濟的權利，既是作為公民應有的法定權利， 也有利于反貪工作的開展和官員腐敗的遏制。當然，隨著我國法治的不斷進步，公務員權益的保障亦會更加完善。

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