創新組織設置 推進基層民主——上海市嘉定區江橋鎮太平村“支部建在村民組”的實踐與思考

● 張敬芬

作者系中共上海市嘉定區委黨校副教授

農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，而基層黨組織的設置又是農村黨建工作的起點。只有優化農村基層黨組織設置，才能進而創新黨組織的工作方式和活動方式，增強黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力。黨的十八大提出“健全黨的組織體系”的新要求。上海市嘉定區江橋鎮太平村以創新組織設置為突破口，通過構建適應形勢發展的農村基層黨建組織結構，創新黨建工作機制，充分發揮黨組織的領導核心作用，增強了黨在村級治理中的整合功能，提高了黨組織化解矛盾的能力，探索出了一條以黨建引領基層民主的路子。

一、“支部建在村民組”：對農村基層黨建傳統模式的創新

“支部建在連上”是中國共產黨加強基層組織建設的重要創舉和寶貴經驗。1928年底,毛澤東在寫給中共中央的報告《井岡山的斗爭》一文中說：“黨的組織,現分連支部、營委、團委、軍委四級。連有支部,班有小組。紅軍所以艱難奮戰而不潰散,‘支部建在連上’是一個重要原因。”毛澤東的“支部建在連上”的思想就是在連隊設立基層黨組織,在班排設立黨小組,從而使黨的組織延伸到基層，推向縱深,“達于士兵”，使黨真正凝聚了官兵,掌握了部隊。“支部建在連上”不僅僅是傳統經驗，也是貫穿黨執政以來的組織原則、組織體系的根基性環節,它要求黨的基層組織形式要根據形勢和任務的變化而不斷創新。

村黨組織的設置是農村黨建工作的基礎。在中國廣大農村，多年來一直按照區域原則，以行政區劃為依托，“支部建在村上”(一村建一支部)，形成“鄉(鎮)黨委——建制村(行政村)黨支部——黨小組”的組織建制。近年來隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟的發展，特別是隨著黨員在地區、產業間流動和農村城市化進程的加快，現行的以行政村為單位設置黨支部的傳統組織設置模式越來越不利于農村生產力的發展。由于黨員流動，再加上一村多組、村組之間距離較遠、黨員分散，造成黨員難集中、活動難開展、作用難發揮，黨組織在村民小組的影響力非常有限。能否創新農村黨的基層組織體制、優化黨組織設置，已成為能否發揮農村基層黨組織領導核心作用的一個重要因素。

太平村自從村民自治制度實施以來，如何更好地發揮村黨組織的領導核心作用，如何更好地調動黨員參與村級事務管理的積極性，一直是村黨組織建設迫切需要解決的問題。按照《村民委員會組織法》的規定，涉及村民利益的重大村務最后要由經村民會議授權的村民代表會議討論決定。近年來，太平村隨著村務公開、民主管理制度的不斷健全和完善，村民代表會議的地位越來越凸現出來，村民代表的作用也隨之提高。然而由于不少村民代表不是黨員，使黨員如何在村務管理中發揮作用的問題更加突出。同時由于太平村人口多、范圍大，村民代表分散在不同的村民小組，平時又大多忙于自己的各種事務，難以對各村民小組的具體情況及時了解和充分掌握，這就需要通過發揮各個村民小組黨員的作用，進一步管好本組的各項事務。特別是隨著改革開放的深入和經濟建設的發展，目前太平村的外來人員已達4200余人，是戶籍人員的3.5倍。如何加強對外來人員的服務與管理，實現新老村民和諧共治成為村黨總支迫切需要解決的問題。在城市化進程中，如何做好拆遷征地、安置村民的工作，如何在推進這項工作中提高村黨組織化解農村社會矛盾的能力，成為亟待解決的問題。這些新情況和新問題的出現，迫切要求推進黨的基層組織體制的創新。

二、“支部建在村民組”的基本做法

2012年6月23日，太平村黨總支在西徐村村民組隆重舉行江橋鎮太平村村民組黨支部成立揭牌儀式，從此建立了“把黨的組織建在百姓家門口，把黨的工作做到群眾心坎里”的基層黨建工作新機制。把黨支部建在最基層單位——村民組是一個新生事物，在組織建設等方面都有別于傳統的基層黨組織設置和活動方式，太平村黨總支邊實踐、邊思考、邊總結，在組織設置、管理機制、組織定位、活動方式等方面進行了一系列新的探索，形成了一套新的、行之有效的做法。

（一）創新組織設置。2012年年初，太平村黨總支根據嘉定區委和江橋鎮黨委關于創新黨建工作，加強基層組織建設，鞏固黨的執政基礎的工作要求，在深入開展調查研究的基礎上，提出了“把黨的組織建在村民家門口，把黨的工作做到村民心坎里”的工作目標，取消原黨支部設置建制，撤銷行政、老齡、在職支部，將全體黨員組織關系編入相關村民組黨支部。改編后的太平村黨總支共建立了13個黨支部（村民小組黨支部8個、新村民黨支部1個、“兩新”組織黨支部4個）。為抓好村民組黨支部的組建，太平村首先對各村民組黨組織設置采取“上提”的方法，其次是對各村民組黨員采取“下分”的方法，再次是對雙重身份的企業黨員采取了“雙管”的方法，村“兩委”部門、條線干部（黨員）全部編入村民組黨支部，部分村黨員干部兼任黨支部書記或黨支部委員，把黨支部建在最基層單位——村民組。

（二）創新工作制度。為了保證村民組黨支部工作的有效開展，黨總支制定了村民組黨支部10項工作制度，即民主生活會制度、宣傳教育學習制度、黨員議事制度、聯系服務群眾制度、監督考核星級創建制度、廉潔自律勤政廉政制度、黨務公開制度、五崗五先鋒活動制度、社區綜合管理聯勤工作制度，明確了黨支部10項主要工作職責，并實施黨支部領導班子成員的培訓工作。

（三）創新選人渠道。把黨支部建在村民組，最大的難度是選好黨支部班子，尤其是選好黨支部書記。在選人用人上，太平村本著“有利于工作開展”的原則，采取了“三先”的選人用人方法：一是優秀黨員村民組長優先。二是本組能人優先。三是村黨務、村務工作成員優先。

（四）創新管理模式。建立村民組黨支部，關鍵在于通過加強對村民組黨員的教育和管理，充分發揮村民組黨支部的作用。2012年以來，太平村實施了“三加一”黨支部分類定級管理工作。“三”即三個星級（三星級、二星級、一星級）；“一”即一個無星級。明確定級依據，制定定級標準，突出工作要求。在分類定級管理的基礎上初步形成了“三化”的管理模式。

一是在村民組黨支部的定位上強調核心化。村黨總支制定了村民組黨支部書記列席本村“兩委會”會議制度、村民組與村黨組織聯席會議制度和村、組級事務黨員先知、黨員先議、黨員先帶頭等制度。

二是在村民組黨支部的管理上強調規范化。具體采取“兩冊一考核”的方法，確保村民組黨支部管理的規范化。“兩冊”即黨支部工作手冊和黨支部書記工作手冊。黨支部工作手冊由江橋鎮黨委統一制作，下發到各村民組黨支部，包括學習活動記錄、黨費收繳記錄等等。黨支部書記工作手冊由村黨總支統一制作，下發到各村民組黨支部，包括村民組黨支部書記職責、如何開展“三會一課”、如何發展黨員等。“一考核”，就是把村民組黨支部建設工作納入到區、鎮、村三級黨建目標考核網絡。通過量化工作指標，采用百分制計分方法，對村民組黨支部工作進行綜合考核，對考核優秀的村民組黨支部進行獎勵。同時加強培訓，提升村民組黨支部成員的素質。

三是在發揮黨員的作用上強調本土化。要因地制宜地開展黨員教育活動，發揮黨員的作用，體現每個村民組黨支部的特色。在學習上，利用村組會議、遠程教育等平臺，定期對黨員進行理論知識培訓；在工作上，以服務型黨組織創建為載體，結合無職黨員設崗定責活動，充分發揮黨員的先鋒模范作用；在生產上，著力培育“科技生產、流通服務、文明新風”等黨員示范戶，并由每個示范戶聯系幫扶5－8個困難戶，充分發揮黨員在帶領群眾脫貧致富奔小康上的示范帶動作用。

（五）創新保障機制。近年來在村民組黨支部建設實踐中，太平村針對各村民組的實際，建立和完善了“三有”的村民組黨支部工作保障機制。一是有場地，保障村民組黨支部活動有序開展。二是有指導，保障村民組黨支部活動規范運行。三是有經費，保障村民組黨支部黨建工作的正常開展。

三、組織設置創新的成效

太平村創新組織設置，把支部建在村民組，并建立了新的工作機制，突破了現行的主要以行政村為單位設置黨組織的傳統模式，使“支部建在連上”的思想得以發揚光大，為農村基層黨組織“健全黨的組織體系”提供了范例；讓黨員直接對接群眾，黨的工作直接做到村民之中，先鋒模范作用直接體現在基層工作之中，黨員直接處在群眾的監督之中，各級黨員干部保持與群眾的直接聯系之中；讓群眾直接看到黨的工作的實效，感受到黨員干部實在的作風、享受到黨組織“心系百姓、真心為民”帶來的實惠；黨的方針政策貫徹落實一竿子到底，黨的工作實實在在扎根于群眾之中，真正做到了支部建在村民心坎上，有力地推動了太平村的基層民主政治建設。

一是黨的工作重心進一步下移。太平村把黨支部建在村民組，使村民組黨支部成為黨在農村最基層的組織，是對傳統的以村為最基層單位黨建模式的突破，是農村基層民主政治建設和市場經濟條件下黨的基層組織設置形式的創新。村民組黨支部、新村民黨支部、“兩新”組織黨支部的建立，使農村基層黨組織在設置上更加“細分化”，黨支部、黨總支、黨委的結構組成更“扁平化”。太平村在村民組中建立黨支部后，充分發揚黨內民主，做到“三先”原則，即組內事務黨員先知、組內事務黨員先議、各項行動黨員先帶頭。從而使黨的工作重心進一步下移，農村基層黨組織建設“橫向到邊、縱向到底”的網絡格局基本形成。

二是進一步夯實了黨建工作基礎。太平村村民組黨支部、新村民黨支部、“兩新”組織黨支部等農村黨員分類支部建立后，村黨總支注意發揮村民組黨支部和各類黨支部在黨員教育、管理等方面的作用，活動都由支部書記牽頭，黨員共同出主意、想辦法，村黨總支負責定期檢查和指導，黨支部負責具體實施。同時，通過每月黨支部書記例會等形式，使黨組織的民主渠道更加暢通，并充分調動黨支部書記的積極性。

分類設置黨支部后，村黨總支不僅有更多的精力從事村務管理，而且通過抓好村級班子建設和黨支部書記隊伍建設，提升了村級黨建工作水平。隨著各黨支部內各項規章制度的逐步建立和完善，太平村的黨建工作更加規范、組織活動更加豐富、黨員隊伍更加壯大，有力地推進了農村基層黨組織建設。

三是有利于發揮黨員的先鋒模范作用。各黨支部對黨員實行“小班化”教育和管理，便于上情下達和下情上達，黨員的知情權、參與權有了進一步的保障。

黨員設崗定責工作成效明顯。一方面能根據黨員自身特點設崗定責，如設立民事調解崗、幫扶救助崗、治安巡邏崗、衛生監督崗等，使黨員找到適合發揮作用的途徑。另一方面設崗定責在本村民組內運作，黨員之間、黨員與群眾之間非常熟悉，便于監督黨員，也有利于促使黨員發揮先鋒模范作用。

太平村適應農村黨員流動狀況設立新村民黨支部，根據農村黨員流動頻繁的特點設立組織并有針對性地開展學習，有利于加強對農村流動黨員的教育和管理。

四是有利于構建服務型基層黨組織。通過優化農村基層黨組織設置，基層黨建工作的基礎更加扎實，聯系和服務黨員與群眾的渠道更加暢通，通過建立村黨總支、村民組黨支部等分類黨支部和黨員干部聯片、聯組(或聯系行業等)、聯戶并覆蓋全體村民群眾的三級服務網絡，呈現了“體內循環、線片結合、交叉負責、精細服務”的工作特點，基本實現了“民情聯系無遺漏、村務管理無盲點、為民服務無縫隙”的“三無”工作目標。

與傳統的農村基層黨組織設置模式相比較，村民組黨支部與群眾的聯系更加密切，群眾思想動態通過村民組黨支部能更快地傳遞到鎮黨委和鎮政府，黨和政府的政策法規通過村民組黨支部能更快地傳達到群眾當中，有力地保障了黨在農村的各項工作平穩推進，也有利于社會穩定。

太平村村民組黨支部建立后，協助鎮、村加強了治安工作。一方面通過加強對黨員的教育，使大多數黨員能嚴格按照制度規定出租房子，并積極配合有關部門加強對出租房的管理；另一方面，許多村民組黨支部建立了黨員義務治安巡邏隊和黨員治安崗，取得了比較好的效果。由于通過村民組黨支部能夠及時了解一些不穩定因素，并解決在萌芽中，提高了黨組織化解農村社會矛盾的能力，基本實現了“小事不出組、大事不出村”的目標，有效地促進了村里各項事業的發展，大大激發了村民參與太平村文明建設的積極性，推動了和諧社會建設，村里連續18年無一人到鎮以上上訪，成為上海市名副其實的“太平之村”。