滬版“延退”

□ 本刊記者 丁筱凈 胡飛

滬版“延退”

□ 本刊記者 丁筱凈 胡飛

三年前，上海市在延遲領取養老金方面“首吃螃蟹”，整個“試驗”過程秘而不宣。三年后，當延遲退休已成定音，上海試點成果究竟如何，仍舊是個謎……

作為迄今為止我國在延遲領取養老金方面惟一進行實踐探索的地區，上海的試水結果依舊是一個謎。

從2010年10月1日開始實施《關于本市企業各類人才柔性延遲辦理申領基本養老金手續的試行意見》（以下簡稱《試行意見》）的那一刻起，上海市就成為全國第一個在延遲退休方面進行探索的城市。而據人力資源和社會保障部社保研究所所長金維剛觀察，三年后的今天，上海依舊是全國的“唯一”。

三年來究竟有多少人參與了柔性延退？面對各大媒體的追問，上海市人社局對試點實施情況三緘其口。在接受《民生周刊》記者采訪時，上海市數所高校、科研院所的專家均表示對參與人數及情況不甚了解，唯一能夠確定的是，“參與職工少之又少”。

“這次試點要解決的問題，是如何讓上海主動要求延遲申領養老金的單位和個人沒有制度障礙。”上海市人力資源和社會保障局（以下簡稱“人社局”）原副局長、新聞發言人鮑淡如接受《民生周刊》記者采訪時表示，“我問過社保中心，他們說跟之前相比（上海市退休情況）沒有太明顯的變化。”

“政策限定太多導致該辦法實行以來，真正辦理柔性延遲申領基本養老金手續的人員屈指可數。”

“現在人社部正在研究制定延遲退休方案，我們不方便配合采訪。”11月底，上海市人社局以此為由，拒絕了《民生周刊》記者的采訪要求。

投石問路

很少有人知道，延遲申領養老金在試點展開之前，就已在上海放開。

“鑒于退休年齡的決定權在中央，所以我們在國家沒有作出統一規定前，結合本市實際情況，先是對企業參保人員申領基本養老金注重實際辦理申領的時間，而非硬性按退休年齡確定，即按照參保人員實際辦理申領基本養老金手續時的養老金計發辦法計發基本養老金，并從次月起領取。”2012年4月，上海市人社局回復時任上海市政協委員陳柳宏的相關提案時如此表示。

據《民生周刊》記者了解，在試點之前實際放開延遲申領養老金的幾年內，上海市達到退休年齡卻繼續交保、未在退休年齡辦理養老金申領手續的人數達到4—5萬人，這在每年辦理退休的18萬職工中已占到足夠多的比例，也足以引起政府的重視。這也成為《試行意見》出臺的最主要依據之一。

另外，據參與《試行意見》制定的鮑淡如透露，2004年前后，上海市社保中心曾隨機調查近萬名于50周歲退休的女性，以了解她們退休后的再就業意愿。調查顯示，在認為退休金不夠支撐養老開支的退休女性中，有近40%的受訪者表示愿意繼續工作以填補家用。

“這說明社會有這個需求。”鮑淡如表示。2009年，上海市人社局開展針對試點工作的相關調研，調研方式一是分析數據庫資料，了解達到退休年齡但繼續交保、延遲養老金領取的人數；二是組織專家學者召開座談會，討論政策方向和邊界。

“政策出臺的法律邊界我們很清楚，就是一定不能和上位法沖突。但在這個前提下，我們也想走出一條可操作的路子。”鮑淡如表示。

為了不與上位法產生沖突，上海市人社局在政策制定上下了一番功夫。因為省級政府沒有私自改變退休年齡的權力，因此《試行意見》規定，辦理柔性延遲申領養老金的職工及其企業，一方面繼續繳納養老保險與工傷保險，另一方面不再繳納生育、工傷、醫療保險，醫療方面享受退休人員待遇，將退休制度“切割”處理；職工繼續工作需要與企業簽訂的合同或協議，《試行意見》中將其規定為“工作協議”，從而與勞動合同區別化。

“所以辦理柔性延遲申領養老金，并不是嚴格意義上的延遲退休年齡，而是介于退休和不退休之間的一種狀態。這樣既不與上位法發生正面沖撞，政策也比較容易出臺。”鮑淡如回憶道。

曾對《試行意見》提出提案的上海市政協委員、上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云認為，延遲領取養老金實際上就是延遲退休，“上海打了一個擦邊球。”

在今年的上海市政協會議上，胡蘇云與另外3名政協委員提出《關于申領養老金的年齡應有彈性和可選擇性的建議》。在建議理由的第一句，他們這樣寫道：“上海實行的企業人才柔性延遲申領養老金的辦法基本不起作用。”

四位委員認為，由于該制度只涉及企業參保人員中的技術人員，更由于該辦法的前提是要在本人有意愿提出申請并與企業協商一致后，才可以延遲申領基本養老金，政策限定太多導致該辦法實行以來，真正辦理柔性延遲申領基本養老金手續的人員屈指可數。

胡蘇云這樣總結試點效果：“小眾政策，投石問路，震蕩不大。”

“小眾政策”

政策究竟有多小眾？辦理人數“屈指可數”，又到底是多大規模？

政策實行后的前兩個月，鮑淡如曾尋問過參與情況，結果是“參與的人不多，也就幾百人”。后來，他不再關心數字，“因為它是一個配套政策，主體還沒出來，配套很難發揮作用。”鮑提到的主體政策，指的是延遲退休政策。

上海柔性延遲申領養老金政策

雖經《民生周刊》記者多次溝通，上海市人社局始終未透露試點情況相關細節。據此前媒體報道，上海市人社局統計數據顯示，截止2011年4月，上海全市共有200多名職工辦理柔性延遲申領養老金。

另據上海財經大學社會與社會政策系副教授鄭春榮回憶，上海市人社局官員曾在他參加的一個學術會議上表示，2011年上半年，上海全市共有300多名職工參與試點。

2012年6月，上海社會科學院經濟研究所所長左學金在微博上透露，試點參與者“僅數以千計”。而據上海社科院人口與發展研究所副所長周海旺得到的數據，截至目前，試點參與人數約4000人。

普遍看法認為，參與人數之所以不多，主要是因為柔性延遲申領養老金不如返聘劃算。“這個政策對企業和職工來說都不劃算，參與人數怎么會多呢？”原上海市政協委員陳柳宏反問。

長期在某2000多人規模國企承擔人事工作的陳柳宏告訴《民生周刊》記者，他所在的企業中沒有辦理柔性延遲申領養老金的員工。談及原因，他認為，首先企業沒有辦理的積極性。如果想留住退休人員，可以先讓員工辦理退休手續，然后企業返聘。由于返聘人員有養老金收入，即使返聘后還在原崗工作，企業支付的工資也常常低于員工退休前所得。

此外，如果員工延遲申領養老金，企業還要繼續為員工繳納超過工資基數20%的養老保險和工傷保險，“對企業來說，用返聘方式留住員工節省了很多成本。”

陳柳宏分析，對于職工而言，養老金加上返聘工資，兩份收入通常會比原工資略高，并且雖然多繳幾年養老保險，但得到的養老金差別卻很小。“從經濟角度考慮，員工也更愿意選擇返聘而非柔性。”

“雖然說延遲申領最終拿到的養老金會多一點，但實際上多繳少繳（實際所得）差得不多，那人家為什么要多繳呢？”左學金表示，若要鼓勵延遲退休，“養老金的發放水平要和繳費的工資水平、繳費年限更緊密地掛鉤，鼓勵大家自愿延長繳費時間以得到更高回報。另外，養老金水平和在職工資要有比較恰當的關系。”

也有人認為，柔性延遲退休所面對的群體太小眾。

早在2010年9月29日《試行意見》實施前，就有筆名為“陳小二”的作者在媒體撰文稱，實行“柔性退休”說到底還是為了應對人口老齡化問題，可在龐大的老齡化人口中，具有高級技能、專業證書的人員畢竟是少數。既往的返聘制度，已經讓很多此類專業技術人員在退休之后繼續為大眾服務。如果說真對緩解目前這種狀況有用的話，只能是讓工人們延遲退休時間。

“我們不強求多少人參與，試點實施進展緩慢是我們在政策制定之初就預料到的。其主要原因就是我們雖然規定了可以延遲申領養老金，但我們無法對返聘進行制約。事實上，不規范的返聘對試點沖擊很大。”鮑淡如表示。

他認為，返聘存在許多不規范現象，最終會影響到員工的利益。“返聘工作很不穩定，關系較隨意，目前也不受法律保護。如在返聘過程中發生工傷，沒有工傷保險的賠償，單位的補償也難落實。合法的勞動關系是雇傭雙方保持穩定的現代規范（勞動合同），為了一點經濟利益選擇返聘，對整個社會來說是不妥當的。”

目前，返聘是我國退休人員繼續就業的主要方式之一。2007年智聯招聘曾針對返聘做過一次網絡調查，逾5000人參與投票。結果顯示，75.7%的投票者所在公司存在返聘現象，其中30%左右的返聘員工從事咨詢顧問類工作，50.4%的投票者認為公司支付返聘人員的工資比同崗位其他員工更高。

“返聘大量存在，恰恰說明退休年齡太早了。如果上海市在試點的同時能對不規范的返聘進行規范，我想試點的參與程度會好很多。”鮑淡如認為，企業返聘員工，應該跟聘用普通員工一樣承擔社會保險責任，“但這不是上海能夠規范的范疇了。”

擴圍流產

今年年初，上海市政協委員胡蘇云等人在提案中提出：“目前在本市高校和研究機構中， ‘5060 ’教授退休高峰將要來臨。不少老師經驗豐富，年富力強，有愿望和能力繼續作出學術和教學貢獻，如能將柔性延遲申領養老金辦法擴及于此，則更能發揮該辦法的效能。”

曾有媒體報道，上海市在出臺企業延遲申領養老金試行意見之后，下一步將出臺針對事業單位人員的類似政策，但該消息再無下文。

“有些東西我們設想得很好，但其他部門考慮角度不太一樣，所以最后這個文件沒有出臺。”鮑淡如說。他所說的政策，正是胡蘇云曾經呼吁的、也是上海市人社局原本考慮制定的“事業單位試行專業人才柔性延遲申領養老金政策”。

事實上，《試行意見》出臺之后，上海市人社局就開始了關于事業單位相關政策的調研制定工作。

據鮑淡如分析，許多產業的產、學、研結合遇到諸多問題，高校、科研院所的專業人才不愿到企業去創造價值，不舍得放棄自己事業單位的身份，因這個身份與他們的退休待遇相關。目前情況下，如果他們中途去企業上班，就必須讓出編制。

“這導致現在學術研究成果無法很好地實現轉換，事業單位的科研人才都只能私下參與項目，或出售一些科研成果。”

面對以上現狀，上海市人社局確定了一種跨企、事業單位的政策思路：列出一些上海市急需的專業領域。這些領域的高校或科研院所等事業單位編制人員到達退休年齡后，可以延遲申領養老金。延遲期間到該領域企業工作，可保留事業單位編制。待延遲期結束后，可以在原單位辦理退休，領取事業單位人員應享的養老金。

“后來這個文件沒有出臺，因為牽動面太大了。這樣的政策其實是停薪但保留編制，這就涉及到編制、財政等部門，不像《試行意見》只在人社部門內部調整，不是我們一家能夠決定的事。而事實上，其他部門考慮的角度也和人社部不太一樣，征求他們的意見后，我們認為條件還不夠成熟，以至最后政策沒有出臺。”鮑淡解釋道。

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事實上，這一遭遇流產的政策還涉及醫療系統。據《民生周刊》記者了解，當時上海市人社局曾會同上海市教委、衛生局等部門研究事業單位試行專業人才柔性延遲申領養老金的可行性，并聽取了部分央屬和市屬高校、中小學、三級醫院、社區衛生中心等單位的意見。

“從調研情況來看，由于事業單位管理涉及到國家許多政策法規規定，同時也受機構編制、財政及管理體制等諸多方面因素的制約，由此，各單位對推進此項工作意見不一。下一步我們一方面擬會同各有關部門繼續深化研究擴大此項工作實施范圍的可行性，同時也將積極向國家主管部門反映，力求由國家研究試行具體辦法，從而推動本市相關工作的進一步深化。”上海市人社局在給胡蘇云等委員的回復中寫到。

試點前途

上海是全國最早進入老年型社會的城市，老齡化程度在全國居首位。據2012年上海統計年鑒提供的數據，上海市戶籍60歲以上人口占人口總數的25.74%，而通常情況下，一旦這一比重超過10%，即達到了老齡化的國際標準。

1978年，上海戶籍人口期望壽命只有73.35歲；到2012年，這一數字已上升至82.41，平均每3.75年就增長一歲。而上海戶籍人口的自然增長率從1995年到2011年連續17年呈負值，僅在去年由“負”轉“正”。

伴隨平均預期壽命的延長與計劃生育、戶籍政策的影響，上海市戶籍人口老齡化程度不斷提高，造成在職繳費人數增長緩慢，而養老人員迅速增加，形成養老保險基金收不抵支的局面。

早在2009年上海地方“兩會”期間，時任市委書記俞正聲在和政協委員座談上海施政難題時，就首先談到了這個問題。“來上海之前，有若干同志對我講，上海錢多得很，用不完，我很高興。來了之后發現，盡管看上去上海人均財力全國領先，但財政壓力極大，主要原因正是社保的嚴重穿底。”其中養老金缺口，正是“穿底”的主要原因。

但這絕不是長久之計。上海作為全國最先變“老”的城市，其“柔”政遇冷，下一步怎么走？

“我問過人社局，‘這個政策你們不宣傳，到底是推廣還是不推廣呀？’他們告訴我，就順其自然發展。”陳柳宏反問，“那不就是放棄的意思嗎？”

對此，鮑淡如表示，試點就是打開了一扇大門，“但是政府并不期待參與人數達到多少，這不是重點。”

長期研究社保問題的胡蘇云表達了自己完善試點的思路：“柔性不一定是延遲，也可以是提前；可以延遲多得養老金，也可以對早退出的養老金打一定的折扣。這參考了國外的彈性退休制度，也是一種選擇。”