余姚市水利系統實施國庫集中支付改革的實踐與思考

李洪波

(余姚市水利局,浙江 余姚 315400)

國庫集中支付是建立公共財政體系的重要內容,是以國庫單一賬戶體系為基礎,以現代化的國庫集中支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托,將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人的制度[1]。余姚市水利系統于2011年1月1日開始全面實施國庫集中支付改革，按照財政管理體制改革的總體要求,一年多來,水利局經認真梳理,周密部署,不斷突破實施過程中的各種瓶頸和難點,積極地推進國庫集中支付改革,目前已取得圓滿成功,為水利各項事業的發展提供了堅實的支撐和保障。

1 水利系統實施國庫集中支付的特點和問題

1.1 水利系統財務和資金管理的特點和復雜性

余姚市水利局作為政府部門,不同于一般的純政策和管理性部門,整個水利系統財務和資金管理具有點多、線長、面廣和資金量大、種類繁多等特點。

a.預算單位較多、人員復雜,性質各不相同。余姚市水利局除局本級機關外,還有20家事業單位,其中參照公務員法管理事業單位1家(余姚市水政監察大隊),全額事業單位6家,差額事業單位8家,自收自支單位5家(不包括財務未獨立單位),6個工程指揮部,5個公司,還有為完成某一項特定任務而成立的若干辦公室等臨時機構。許多單位散布在全市各地,特別是很多水利建設項目處在比較偏遠的地區,交通不便,管理難度較大。水利系統本身就是個大系統,再加上近幾年來水利事業大發展,需要大量人員,致使目前水利系統人員急劇增多,但限于國家用人政策規定和各項業務工作要求的不同,人員的性質十分復雜,待遇也各不相同,財務處理復雜。

b.資金數量大種類繁多,不同級次不同要求混合使用。余姚市水利系統資金僅各級財政資金每年就有2個多億。既有財政預算資金,又有預算外甚至自收自支、自主經營取得的資金。既有本級財政預算資金,又有中央、寧波市以及鄉鎮街道等各級的資金,許多資金往往是混合使用、相互交叉,而且管理要求各不相同,十分復雜,稍有不慎就會出現混亂,甚至產生各種問題。

c.工程項目多、管理難度大。目前,余姚市水利系統有幾十個水利建設項目,若細分則多達數百個。有直接管理的,還有大量的通過鄉鎮街道進行建設與管理的,涉及全市20多個鄉鎮街道。水利建設項目在建設過程中,工程概預算往往隨著國家政策、工程設計變更、地質及物價的變化等因素進行相應調整,因而項目投資變化比較大。水利工程施工黃金季節是每年的非汛期,這個期間施工任務重,支出也多,但施工年度與財政年度不一致,也帶來會計核算和支付上的特殊性。有的水利工程項目建設時間長,跨度達好幾年，這些都增加了資金管理的難度。

1.2 水利系統實施國庫集中支付改革面臨的主要問題

實施國庫集中支付是財政管理體制的一項重大改革,也是會計核算體系的一次重大變革,題目新、變化大、要求高,實施過程中遇到了不少瓶頸和困難[2]。

a.財務人員短缺,業務素質下降。余姚市水利系統之前實行了會計集中核算,各單位的會計核算工作統一由水利局會計核算水利分中心進行,本單位取消會計和出納,僅設一報賬人員負責單位日常費用報銷工作,按照國庫集中支付要求,財務人員嚴重短缺,而且各單位的報賬人員長期不做賬,會計業務已生疏,有的甚至從未做過正式的會計或出納。國庫集中支付實行單位零余額,支付由網上進行,要求高、操作復雜,同時要求計劃高度精確,會計業務高度準確,使財務人員一時難以適應。

b.計劃的高度精確性與項目管理復雜性之間的矛盾突出。國庫集中支付要求財政資金的使用具有高度的計劃性和精確性,否則無法順利完成各類資金的支付和結算。但如前所述,水利系統工程項目多、管理難度大,而且變化也比較大,除工程投資常常出現變動外,還有如出現了險情,或上級提出了新的要求任務等情況,就會出現應急之類的工程項目。項目管理十分復雜,與國庫集中支付要求計劃的高度精確性之間的矛盾突出。

c.畏難和抵觸情緒并存。由于國庫集中支付題目新、變化大、要求高,無論是領導,還是一般工作人員,普遍有一定的畏難和抵觸情緒,認為工作很難做,工作量增大,沒有必要,不符合實際，等等,有的甚至拒絕從事財務工作。

2 水利系統實施國庫集中支付改革的主要措施

根據水利系統管理體制、資金使用特點和實施國庫集中支付改革面臨的主要問題,為保證改革的順利進行,余姚市水利局在實施改革過程中采取了一系列針對性的措施。

a.預先做好人員準備,打好組織基礎。余姚市水利局本級實施國庫集中支付時,重新選配會計和出納人員,根據國庫集中支付的特點,為加強計劃工作,確定專人負責財政收支計劃的匯總、銜接、申報工作。下屬各單位實施國庫集中支付時,預先安排,在實施半年前就考慮選配各單位的會計、出納人選,實施時一次性全部配齊到崗,做到了組織到位、人員到位、職責到位,有效地保證了各單位國庫集中支付工作的順利開展,為今后的良好運行奠定了組織基礎。

b.多種方式培訓人才,大力提高從業人員素質。人員培訓是做好國庫集中支付改革工作的關鍵之一。為盡快造就一支高素質、高水平的財務干部隊伍,自改革剛起步時,余姚市水利局就一方面組織全體財務人員參加市國庫集中支付知識培訓,另一方面通過以會代訓、組織相互交流、印發相關學習資料、建立水利系統財務QQ網等方式進行培訓和學習。通過培訓,各單位財務人員對改革有了深入的認識,明確了方向,掌握了基本操作程序,提高了從業人員的業務素質,適應了國庫集中支付改革的要求。

c.加大對改革的宣傳力度,消除各種畏難和抵觸情緒。國庫集中支付作為公共財政體制的重要內容,被許多國家稱為“財政革命”。國庫集中支付有利于提高財政資金使用效益,避免資金層層沉淀,加強財政資金管理、控制和監督,提高預算執行能力。國庫集中支付改革不但是財務人員的事,對領導和相關業務科室、單位也提出了更高的要求。因此,余姚市水利局不但對財務人員進行反復的教育和宣傳,還專門對水利局領導班子成員、各科室負責人、下屬單位負責人進行了講解和宣傳,宣傳財政改革有關政策,明確國庫集中支付的要點和難點,以及要重點注意的事項,通過深入細致的工作,使大家統一了思想認識,消除了顧慮,順利實施改革,取得了較好效果。

d.努力實現預算的科學化、精細化。預算的科學化、精細化既是國庫集中支付改革的要求,也是做好國庫集中支付工作的必要條件。余姚市水利局近年來著力提高部門預算編制的規范化管理,部門預算已經全部細化到最基層單位、具體預算項目以及每個預算項目編制人員。資金全部按功能分類和經濟分類進行了細化,特別是項目支出預算,明確到具體實施內容。預算的科學化、精細化,使國庫集中支付得以順利進行。

e.建立和完善相關制度以及國庫集中支付管理體系。為做好國庫集中支付條件下的財務工作,滿足集中支付的要求,余姚市水利局建立了一系列的制度。各單位重新明確了各自的財務審核、審批制度,落實相關職責。實行計劃申報制度,每個月20日前由各科室、單位將下月需支付的款項內容、金額,經梳理匯總后,報送計劃管理人員,綜合平衡后與財政銜接確定。建立支付審核制度,國庫集中支付后每筆支付都牽涉多人、多個環節,一旦出現了一個錯誤,就會引起一系列的錯誤,而且糾正十分麻煩,為避免差錯,加強協調和配合,水利局實行“三合一”支付審核制度,即由出納提出支付意見、會計進行校核、財務科長審定,確保每筆支付的正確性。推出支出分析制度,月、季、半年或年度對國庫資金支付進行分析,特別對在預算執行中遇到工程項目款支付滯后等問題的進行研究,分析形成原因及其趨勢,及時為有關科室、單位提供支付相關信息,督促各科室、單位加快支付進度,同時為領導決策提供參考依據,發揮參謀助手作用。

3 水利系統實施國庫集中支付改革取得的成效

余姚市水利系統全面實施國庫集中支付1年多來,取得了顯著的成效,具體表現在:

a.全面增強了理財觀念,提高了資金使用和管理水平。實行國庫集中支付改革以后,各預算單位可以支付的額度要嚴格按預算執行,一般不作調整,對于預算支出中確需調整的項目、內容,都必須按程序報經批準后才能執行[3],促使各預算單位的領導和財務人員,進一步樹立起理財觀念,特別是各單位的領導,原來一般只注重于本單位的業務工作,平時很少過問資金和財務問題,認為那是會計的事,國庫集中支付后有了明顯的經濟意識和預算管理意識,工作中自覺按照預算和工程項目計劃開展工作,抓好相應工作的進度,增強了資金使用計劃性,同時減少了預算調整的隨意性,資金和財務管理水平得到大幅度提升。

b.縮短財政資金撥付渠道,有效提高資金使用效率。改革前的國庫支付管理,國庫撥出的財政資金經一級預算單位賬戶“中轉”,再層層下撥到下級單位或相關單位,撥付環節多、資金流轉過程長,資金層層沉淀[4]。實施國庫集中支付后,各預算單位賬戶零余額,支付通過財政零余額賬戶進行直接支付或授權支付,直接支付到供應商或最終用戶,從而使各預算單位在使用財政資金過程中減少了中間環節,避免了資金層層沉淀,而國庫則有了更多的資金,有效提高了財政資金的使用效率。

c.促進了預算編制和執行的科學化、精細化。通過國庫集中支付改革,推動了部門預算改革進一步深化,部門預算編制管理規范化水平大幅度提高,基本實現了預算編制和執行的科學化、精細化。目前,水利系統預算,包括每個項目預算已經全部細化到每個基層單位,細化到每個具體預算項目,而且經科學和細致的分析和測算,基本符合實際需要。包括項目支出預算在內的預算收支全部按功能分類和經濟分類進行了細化。近1年多來的預算執行也比較規范,質量有明顯提高。

d.財政資金的控制和監督得到明顯加強。國庫集中支付條件下,各預算單位的計劃、申請、支付等資金使用的全過程都處在相關部門和單位的監控之下[5],既有財政專業科室對預算單位的審批和監督,又有國庫支付中心對預算單位的審核和控制。余姚市水利系統局屬單位數量眾多,原來只有在上級對其進行有限的財務檢查時才能發現問題,而且是事后的監督,國庫集中支付后,除了財政等部門的實時監督外,作為主管部門的水利局也實現了對下屬單位的實時監督,從而形成了對水利資金的有效監控網絡,使預算執行過程中的偏差能夠及時被發現和糾正,防止了截留、擠占和挪用資金現象的發生。而且在支付過程中,中間各個環節見不到錢,減少了各種經辦人員直接接觸資金的機會,從客觀上減少了違規違法行為的產生條件,顯然,財政資金的控制和監督得到了明顯加強。

4 實施國庫集中支付需要改進的幾個問題和建議

a.從實際出發加強和完善計劃工作。計劃要與實際緊密結合,一方面,各業務部門和下屬單位要克服預算排得越多越好的沖動,進一步加強年初預算的科學化、精細化,進一步加強年中計劃的安排，大力推進計劃的及時執行。另一方面財政部門要充分考慮到業務和工程建設的復雜性和不可預見性,增加計劃執行的靈活性,允許各部門和單位及時作適當的調整變更,同時應放寬平時用款計劃額度,不要拘泥于每月進度的平衡,以適應不斷出現的新情況,共同推進各項工作的順利開展。

b.改進國庫集中支付的網上操作系統。網上操作系統設計基本合理,操作較為簡便,但也有需要改進的地方。主要是支付發生后,有些項目的年初預算被任意變更,容易引起混亂;有些表格設計過寬,不便于查閱和A4紙打印,不能做到一目了然,可同時再設計簡易表式,去掉一些僅少數專業人員使用的欄目;各單位財務主管使用的軟件系統過于簡單,不能滿足需要;支出明細表中應有預算項目欄,便于領導和相關人員掌握支出預算項目的具體內容。

c.正確把握直接支付與授權支付的關系。能直接支付固然最好,安全、高效,這應當是進行支付工作的首選。但實際工作中許多支出必須要授權支付,而且也無安全問題,授權支付也不等同于現金支付,現金支付部門和單位仍會按規定進行把關。國庫集中支付后,部門和單位賬戶為零余額,上網支付、項目分散,且必須一對一支付,因此授權支付額度過小,容易導致支付困難,影響部門和單位工作的順利開展,這也是影響公務卡廣泛使用的一個重要原因。因此,一方面各部門和單位在授權支付時仍要以轉賬支付等非現金方式支付為主,嚴把現金使用關,另一方面財政部門也要充分相信各部門和單位,放寬授權支付額度,以促進各項工作的順利推進。

[1] 池冬梅.國庫集中支付改革存在的問題及建議[J].現代經濟信息,2011(19)：94.

[2]傅曉琴.行政事業單位國庫集中支付制度探析[J]．財經界：學術版,2012(9):5-6.

[3]繆景．加強財務預算管理 提高經費使用效益[J]．浙江經濟,2012(12)：30-31.

[4]童黛銘．基于國庫集中支付的事業單位年終核算[J]．浙江財稅與會計,2012(5)：37.

[5]趙西梅．關于推進國庫集中支付制度改革的思考 [J]．財經界:學術版,2009(10)：18-20.