我國生鮮農產品的流通與食品安全控制機制分析——基于現實條件、關鍵環節與公益性特征的視角

曾 寅 初， 全 世 文

（中國人民大學農業與農村發展學院， 北京市100872）

一、引言

生鮮農產品的食品安全和現代流通是關乎國計民生的重大問題。近年來各級政府部門采取了各種措施改進生鮮農產品的食品安全、促進生鮮農產品的現代流通，并取得了一定的成效，但生鮮農產品食品安全事件頻發的事實和流通體系相對落后的現狀，說明我國生鮮農產品在食品安全控制與現代流通發展中，存在具有普遍性的機制設計問題。學界和政府相關部門對此具有一定的共識，但是對于應該如何完善我國生鮮農產品的流通與食品安全控制機制，卻存在著較大的分歧。這些分歧主要集中在我國生鮮農產品的流通與食品安全控制機制設計必須考慮的現實條件、關鍵環節和公益性特征上。

本文將重點從現實條件、關鍵環節和公益性特征的視角，分析我國生鮮農產品產業鏈的基本特征，根據既適應我國國情而又切實可行的原則，探討我國生鮮農產品流通與食品安全控制機制的改進和完善問題。我們的研究結論是，從我國生鮮農產品小規模生產和小規模流通為主的客觀現實出發，控制和調節生鮮農產品的產地準出才是解決問題的關鍵環節，建議從建設公益性產地集銷服務中心入手，通過建立完備的流通與食品安全控制機制，破解我國生鮮農產品的食品安全和現代流通難題。

二、現實條件的確認

我國生鮮農產品的食品安全控制與流通發展難題，都和我國具有的農業小規模生產與社會化大市場的基本矛盾密切相關。以小規模農戶為中心的農業生產和流通格局，決定了必須從我國的國情出發，建設具有中國特色的食品安全控制機制和現代農產品流通體系。對于這樣的基本原則，大家很容易達成共識。但是，到底應該如何從國情出發，卻存在著較大的分歧。

有相當多的學者認為，是我國的基本國情不適應生鮮農產品的現代流通和食品安全控制，因此主張將提高我國農業生產和流通組織化程度作為最重要的努力方向，來解決我國生鮮農產品的流通與食品安全控制機制問題。[1]、[2]、[3]但是，小規模農業生產與流通的基本國情的改變需要一個漫長的過程，并不是在短時期內就可以實現的。

第一，我國小規模農業生產的基本格局是由資源稟賦和經營制度決定的。我國是一個人口眾多而耕地資源相對短缺的國家，人均耕地資源只有0.1 公頃，不僅遠低于美國、英國等美歐國家，甚至低于日本、韓國、印度、越南等亞洲國家，從而造成我國農業生產以小規模農戶為主，戶均耕地面積僅有0.53 公頃，只有同樣是小規模經營的日本和韓國的一半不到的現實。①尋求農戶經營規模的擴大，一直是日、韓等國農業政策的主要目標，但是長期努力的結果卻收效不大。除此之外，我國將會長期堅持家庭聯產承包制的基本經營制度，農業家庭經營將會長期維持。

第二，與小規模生產相適應，我國還同時形成了小規模流通的基本格局。根據我們對農產品批發市場購銷商的調查，大部分購銷商的年銷售額在100 萬元至1000 萬元之間，具有顯著的家庭經營特征（參見表1）。另外，根據國家工商行政管理總局2008 年統計，我國共有農村經紀人總戶數達38 萬余戶，經紀執業人員61 萬余人。據新華網2008 年2 月13 日報道，河北省目前70%以上農產品基本都是靠農村經紀人推銷出去的，全省農村年經紀成交額達820.1 億元。②

第三，我國農業組織化發展迅速，但是并沒有改變小規模生產與流通的基本格局。農業組織化是改變我國農業生產與流通小規模格局的重要方式。隨著農民專業合作社的迅速發展，我國農業生產與流通的小規模格局正在發展變化。據農業部的數據顯示，截至2011 年6 月底，在工商行政管理部門登記的農民專業合作社已達44.6 萬戶，實有成員3570 萬戶，占全國農戶總數的14.3%，相當于每7 戶農民中就有1 戶加入各類合作社。③而全國供銷合作總社發布的《2011 中國合作經濟發展研究報告》顯示，目前全國經工商注冊登記的農民專業合作社有52.17 萬家，實有入社農戶4100 萬戶，占全國農戶總數的16.4%。2011 年，在全國供銷合作系統的各類專業合作社中，農產品類合作社有57131 個，農業生產資料類合作社有4415個。其中，農產品類專業合作社中，干鮮果蔬專業合作社的數量最多，占總體約1/3，其次是畜禽專業合作社，占總體的28%左右。④考慮到我國農民專業合作社的農戶實際覆蓋面尚不到五分之一，同時大部分合作社的生產規模依然很小的狀況，可以確認我國農業組織化的發展必然是一個相對長期的過程，目前我國小規模生產與大市場之間的矛盾依然存在。

表1 農產品批發市場購銷商年交易額的構成

因此，雖然從長期來看，可以通過農民專業合作社、農業產業化經營的方式來提高我國農業生產的組織化程度，但是這個過程將是一個漫長的過程，同時從我國目前尚有2.3 億多個農戶的現實情況來看，希望全部由農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等來取代小規模的農戶也是不現實的。更何況食品安全問題的解決和農產品流通的現代化，也容不得我們長時期的等待。因此，現實的選擇應該是立足我國目前農業生產的基本國情，把中國農業小生產與大市場的矛盾作為前提和基礎，尋求符合中國當前實際的具有中國特色的可行之策。

三、關鍵環節的搜尋

1. 生鮮農產品食品安全問題發生的關鍵環節在于種養生產階段

在生鮮農產品從“農田到餐桌”或者從“養殖場到餐桌”供應鏈條中，不同類型農產品的質量安全影響因素存在差異，從而導致各自發生質量安全問題的路徑及相應的關鍵環節也各不相同。[4]、[5]就生鮮農產品而言，食品安全問題發生的關鍵環節在于種養階段。

劉暢等系統總結了我國2001 年至2010 年間發生的1460 個食品質量安全事件，通過SC-RC判別與定位矩陣，實證分析了中國食品質量安全控制的薄弱環節與本質原因，認為中國食品質量安全事件發生最多的3 個供應鏈環節依次是食品深加工環節、農產品生產種植養殖環節和農產品初加工環節的結論。[6]對于生鮮農產品而言，則主要在于農產品生產種植養殖環節。在農產品生產種植養殖環節中，共發生食品質量安全事件172件。與歐美等發達國家和地區的農業生產模式相比，中國農戶數量龐大、分散，短期內難以實現統一管理，且殘留農藥檢測成本偏高，難以對分散農戶的農產品進行檢測，增加了農戶實施違規行為的隱蔽性。另外，分散農戶違規成本低，易受利益驅使使用有毒有害的違禁農藥、獸藥，如在生豬養殖中使用含有瘦肉精的飼料、在水產養殖中添加孔雀石綠等，或投入過量農藥、獸藥、化肥、抗生素、助長劑等。過量的農藥和工業污染物不斷加劇生態失衡，水土污染會導致農產品生長過程中的毒素累積，如農田作物鎘超標和水產品無機砷超標，而在自然條件不斷惡化的情況下，加大各種農獸藥、化肥使用量又成為農戶的普遍對策，進而使農業生態環境陷入惡性循環。

因此，農產品在種植和養殖過程中，因不合理使用農藥、化肥和激素等而導致農藥殘留過多，造成食品安全問題。并且農產品在生長過程中，也可能受到被污染的大氣、土壤和水的污染而導致間接污染。若使用不合格的農藥、有害飼料添加劑或是不規范的操作（如農藥使用時間不合理），還會導致附加的不安全因素。[7]由于農戶的小規模和分散性，對原料農產品的管理難度很大，許多農產品的污染是在田間造成的。[8]根據農業部農藥鑒定所在全國6 省19 個大中小城市的一項問卷調查，城鎮居民中有89.6%的人關心農藥殘留。[9]由此可知，我國生鮮農產品的食品安全控制機制設計，必須要對生鮮農產品的種植和養殖等生產環節產生積極的影響，才能切實發揮作用。

2. 流通環節的食品安全控制效果不顯著

對于生鮮食品而言，雖然明知源頭的生產環節是引發食品安全問題最多因而也是最重要的關鍵環節，但是，在傳統的產業鏈模式中，由于數量巨大的小規模生產者分散生產，要通過直接對農業生產者的嚴密監管來保障食品安全，其監管成本非常巨大。因此，很容易想到能否通過相對集中的環節來對我國生鮮農產品食品安全進行控制。

下一步，安墾農場要利用好低緯度、高海拔、寡日照兼具的原生態環境，利用好甲級旅游城市和最佳避暑旅游城市的生態優勢，打造“香氣濃郁、滋味醇厚、鮮爽”的茶葉好品質。

根據我國目前有70%以上的農產品是通過農產品批發市場流通的實際情況，于是自然就想到是否可通過加強對農產品批發市場生鮮農產品的食品安全控制，來達到相同的目的，即希望通過“反彈琵琶”的方式，來促進生產過程的食品安全控制。因此，目前全國主要大中型農產品批發市場大多建立了產品的市場準入制度。通過市場準入制度來控制生鮮農產品的食品安全，從而間接影響生鮮農產品生產環節的食品安全控制。

但是，從實際執行的效果來看，這樣的控制方式雖然有一定的效果，但是對于生鮮農產品而言，對生產環節食品安全控制的影響效果不大，主要原因如下：

第一，分散農戶票證的不完備，使得“市場準入”流于形式。農產品批發市場的市場準入制度最主要的手段就是索證、索票，具體來說，就是要求進入農產品批發市場的購銷商，必須提交銷售農產品的各種產地證明、產品檢驗合格證明。這種要求對于加工產品且組織化程度較高的基地而言是可以實施的，因為這些供貨單位在生鮮農產品運出產地之前進行了較為嚴格的檢驗，可以提供相對有效的各種證明。但是，對于分散農戶生產的農產品，特別是農戶自銷到農產品批發市場的農產品，根本無法提供這樣的證明，因此只得退而求其次，希望提供農戶所在地村、鄉（鎮）政府的產地證明。而這樣的產地證明，根本不能說明所銷售農產品的食品質量安全狀況。因此，對于這樣的生鮮農產品而言，農產品批發市場的索證、索票等市場準入控制措施，實際上只能流于形式，起不到實際的“市場準入”效果。

第二，無法真正找到問題的源頭，很難對農產品生產者進行處罰。由于對于分散農戶生產的生鮮農產品，客觀上很難建立詳細嚴格的可追溯制度，甚至是產銷記錄，所以，即使在市場準入環節查到了問題，但也只能對農產品購銷商進行處理，很難回溯到問題農產品的真正生產者，很難對農產品生產農戶進行處罰，這不可避免地影響了農產品食品安全控制的效果。

第三，無法覆蓋所有的產品，存在食品安全控制的監管空白。首先，并不是所有的生鮮農產品都通過農產品批發市場來進行流通，特別是大量農戶自銷的生鮮農產品可能不經過農產品批發市場，而由農戶自行銷售給城市消費者。僅僅在農產品批發市場環節嚴格控制市場準入，并沒有覆蓋到不經過農產品批發市場的生鮮農產品。這部分農產品即使比例不足30%，但是數量仍然非常可觀。其次，由于農產品批發市場采取了較為嚴格的“市場準入”制度，可能使得預知生鮮農產品存在較大的食品安全風險的購銷商選擇在農產品批發市場外流通。實際上，即使農產品批發市場查出了食品安全問題，采取的措施大多只是將產品逐出市場而已。因此，主要依賴農產品批發市場的市場準入控制，將會對生鮮農產品的食品安全留下監管空白。

3. 缺失的產地準出環節才是我國生鮮農產品食品安全控制的關鍵環節

在當前我國農業小生產與大市場矛盾客觀存在的情況下，目前我國生鮮農產品從生產到消費的整個產業鏈有嚴重的環節缺失。

將生鮮農產品的產業鏈與一般工業產品相比較，我們可以很容易地發現，農產品在進入市場之前存在一個重要的缺失環節。一般工業產品在完成生產之后，必須經過檢驗、分級和包裝的過程才能進入市場。而在目前農產品的產業鏈中，這個環節基本上是缺失的（參見圖1）。

與工業產品的企業化生產不同，農產品小規模的生產特點和農產品滿足人們最基本的食品消費需求的產品特點，決定了在農產品產業鏈中，這個環節具有很強的公益性，因為在市場機制的作用下，單個農戶是不會自己去建立這個環節的。只有一些特殊的農產品（如品牌農產品）由于其生產鏈更接近于工業產品，才會自覺地建立這個環節。

對于食品安全的監管控制而言，生鮮農產品進入市場之前的控制環節缺失，將帶來嚴重的食品安全風險。也就是說，作為生產主體在進入市場之前，如果未能盡到對存在食品安全風險產品的監管責任，那么總體的食品安全狀況就很難得到有效的保證。

因此，在農產品生產階段監督困難、農產品流通環節控制效果不佳的情況下，目前基本缺失的生鮮農產品產地準出環節，才是我國生鮮農產品食品安全控制的關鍵環節。

圖1 生鮮農產品與工業產品的產業鏈比較

四、公益性特征分析

從流通模式來看，歐美國家的農產品產業鏈中生產過程的最后一個環節，即分級、包裝和檢驗等環節，是由生產者自己完成的。這是因為這些國家提供商品的農業生產者一般規模都比較大，可以自主完成這個環節。

而在與我國具有相同國情的日本、韓國等東亞國家，農產品產業鏈中生產環節的最后一個環節是由農協組織（合作社）來完成的。由于這些國家的農協組織具有體系性的特點，是一個覆蓋全國的網絡，因此可以承擔這個功能。[10]為什么在小規模農業生產的條件下，生產階段的最后一個環節必須由農協這樣的準公益性組織來完成呢？這是因為這個環節的活動具有公益性特征。

小規模分散農戶為什么不愿意建立生產完成之后的檢驗環節，是因為單個小規模農戶建立這樣的檢驗機構并不存在經濟合理性。生鮮農產品檢驗機構的建立需要大量投資，而對于分散小規模農戶而言，這樣的投資實際利用效率不高，從而無法獲得合理的投資效益。

也就是說，實際上對于分散小規模農戶而言，檢驗機構具有“自然壟斷”的特征，其提供的服務實際上是一種公共產品。只有建立小規模分散農戶可以共用的檢驗機構，才能使檢驗機構得到充分合理的利用。

我國農產品流通落后的一個重要表現是進入市場的農產品沒有通過分級和包裝。過去有人認為是缺乏農產品流通分級和包裝國家標準的緣故，可是實際上目前農業部、商務部等部門都已經制定了相應的農產品分級和包裝等國家標準，但是這樣的標準卻基本上未得到實際應用。究其原因，一方面是因為農產品分級和包裝等具有一定的公益性，需要為此而支付成本，同時也因為農產品的分級和包裝應該在產地進行，而產地又缺乏這樣的基礎設施。產地準出環節的控制可以及時采集和發布農產品的產地供應信息。由于農產品市場信息的不對稱，目前我國農產品經常性地出現“賣難買難”的問題。由于本身處在產地，同時又要求所有運出產地的農產品必須經過服務中心，因此產地集銷服務中心很容易把握各種農產品的產地供應信息，甚至可以很容易地收集和發布預期一定時期內的產地供應信息，這樣就可以在一定程度上緩解“賣難買難”的問題。即使可能出現“賣難買難”的問題，也可以根據產地集銷服務中心提供的信息，及時做好應對工作。

因此，在我國，目前既沒有這樣的農協組織，客觀上又形成了一個以小規模購銷商為主的流通模式，這樣就只能通過公益性的產地集銷服務中心的建設來保證生鮮農產品食品的安全，既可保持小型購銷商的市場競爭優勢，同時又可以彌補農業生產最后環節的缺失。而這種方式與鼓勵合作社和龍頭企業的發展政策是相協調的，因為可以在規模較大的合作社和龍頭企業內設立產地集銷服務中心的服務站。

五、對策措施

根據以上分析，我們認為我國生鮮農產品流通與食品安全控制機制改進和完善的主要措施，是構建公益性的產地集銷服務中心。中心可以縣級為單位設立，管轄區域面積較大的縣（市）可以同時設立幾個分中心，而在規模較大的農民專業合作社和農業產業化龍頭企業則可設立服務站。

公益性的產地集銷服務中心不同于一般的產地市場，其本身可以不具有交易功能，而只具有公益性的基本服務功能。這些功能包括：（1）產地農產品的集中檢驗功能。即農產品運出產地進入市場之前，必須經由服務中心的質量和食品安全檢驗，為此需要建立專業的檢驗檢測機構；（2）產地農產品的分級包裝功能。即農產品運出產地進入市場之前，必須按照國家標準、產業標準或地方標準等，對農產品進行分級和包裝；（3）產地農產品的信息收集和發布功能。即及時收集產地農產品的當日上市量和預期未來一定時期內的上市量信息，同時建立生產者的檔案和每一批貨物的生產者記錄，并及時發布相關的產地供應信息。有條件的地方，還應該建設儲藏用的冷庫等基礎設施，為購銷商等提供有償服務。

由于生鮮農產品的產地集銷服務中心的基本功能具有公益性的特征，因此這樣的產地集銷服務中心應該完全由政府投資興建，建設資金可以由中央財政和地方財政共同負擔，對于中西部地區還應加大中央財政的投入力度。建成后的產地集銷服務中心可以按照事業單位的方式來運營，其運營的主要經費應該由地方財政為主承擔。但是，對于包裝材料的提供等部分帶有市場性質的服務，可以通過適當收費的方式來彌補運營經費。

為了建設公益性產地集銷服務中心，政府應該做好以下幾個方面的工作：（1）制定公益性產地集銷服務中心的建設規劃。由于產地集銷服務中心所具有的公益性特點，所以應該把它作為一項公共基礎設施而不是一般的商業設施納入到各地的綜合規劃。作為公共基礎設施，政府應該無償提供建設用地，并規定所供土地只能用于服務中心建設，不得挪作他用。從選址布局來看，要以方便農產品物流和方便產地農民或者購銷商的利用為原則，可選擇靠近產地市場和交通主干道的地區建設。（2）做好建設資金的支持配套工作。中央財政的支持可以通過擴大農機購置補貼范圍的方式，或者將其納入到商務部現代化流通體系建設試點范圍的方式，也可以通過另立專項資金的方式來解決，地方政府應該積極做好建設資金的配套工作。（3）應該制定一整套產地集銷服務中心的管理制度。為了保障產地集銷服務中心的正常運行和功能的正常發揮，應該建立一整套有效的管理制度、運行規則，并建立適當的機構，配備設當的人員，做好各項管理工作。

產地集銷服務中心建設是解決我國生鮮農產品食品安全控制和現代流通體系發展的一項綜合性政策措施。在具體實施中，可采取試點先行，逐步推廣的方式進行。

＊本文受國家自然科學基金應急研究項目“我國食品安全監管機制與效率研究”（項目編號：71141026）的資助。

注釋：

①根據世界銀行2008 年發展報告，中國、日本和韓國的戶均耕地面積（2007）年分別為0.53、1.56 和1.39 公頃。

②轉引自《培育和發展農村經紀人，促進農村經濟健康快速發展問題研究》，《重慶工商論壇》，http：//bbs.aicbbs.com/forum.php?mod=viewthread&tid=225914。

③轉引自《全國合作社已吸收約七分之一農戶 正需政策扶持》，《經濟日報》，2011 年11 月13 日。

④轉引自《我國專業合作社達52.17 萬家占全國農戶總數的16.4%》，新華網，2012 年5 月23 日。

[1]趙曉飛. 我國現代農產品供應鏈體系構建研究[J]. 農業經濟問題，2012（1）：15-22.

[2]趙芳.基于我國食品安全的生鮮農產品供應鏈管理研究[J].物流科技，2010（8）：86-88.

[3]汪普慶，周德翼，呂志軒.農產品供應鏈的組織模式與食品安全[J].農業經濟問題，2009（3）：8-12.

[4]、[6]劉暢，張浩，安玉發.中國食品質量安全薄弱環節、本質原因及關鍵控制點研究——基于1460 個食品質量安全事件的實證分析[J].農業經濟問題，2011（1）：24-31.

[5]袁平.中國農產品質量安全問題:關鍵發生節點與制度因素[C].農產品質量安全與現代農業發展專家論壇，中國北京，2011.

[7]謝敏，于永達.對中國食品安全問題的分析[J].上海經濟研究，2002（1）：39-45.

[8]劉鳳平.基于農產品供應鏈關鍵環節的質量安全控制的研究[D].南開大學，2011.

[9]陳小霖.供應鏈環境下的農產品質量安全保障研究[D].南京理工大學，2008.

[10]章政.現代日本農協[M].中國農業出版社，1998：5-10.