土地資源需“精簡”

本刊記者 賈飛龍

湖南祁陽市耕地

全國人大代表、湖北省文聯副主席、知名作家池莉2012年走訪了國內外十幾個城市、26個村莊，其中有20個是國內的村莊。所看到的景象讓人意外，更讓人擔心。與文學作品中描述的一望無際的莊稼地不同，她看到的農田都是一小塊一小塊的零散土地。她很困惑，記憶中成片的農田到哪里去了? “我在英國、加拿大、新西蘭、南非都看到大片的土地。”池莉說。

在城鎮化加速的中國，土地使用的矛盾正在加劇。城市與農村對土地使用的矛盾正在加劇。當進入城市的人口一天天增多，對土地的需求就在一天天加大。不可避免，越來越多的農村土地成為城市用地。18億畝耕地是國家規定的紅線，在此之外的用地只會越來越緊張。

“我看到的矛盾更大。”全國人大代表、民盟中央常委、國土資源部規劃司司長董祚繼認為，按照慣常的理解，城鎮化的推進有利于節約土地。但在我國的實踐中，城鎮化推進，城市用地大量增加，可沒想到的是農村用地也在擴大。農村和城市，兩頭都在爭搶土地。不僅如此，在已經確定用途的土地中，閑置、浪費的情況屢見不鮮。據董祚繼介紹，我國現在40%～50%的工業用地都是粗放型的使用管理。地方政府為了更好地招商引資，往往在土地供應中拿出相當大一部分用于工業生產，而這些工業用地的價格非常低廉。低廉的價格又導致企業對土地使用的浪費。

作為專業的土地規劃專家，董祚繼給出的解決方案是要集約用地。集約、和諧發展是新型城鎮化的重要內涵，我們至今走的城鎮化遠不是集約型城鎮化。

據有關數據顯示，目前從城鎮居民點用地看，首先，土地的城鎮化速度顯著快于人口的城鎮化速度。2001～2010年全國城鎮建成區用地年均增長5.97%，而城鎮人口年均增長僅有3.78%。特別是“十五”期間，全國城鎮建成區用地平均每年保持7.70%的增速，遠高于城鎮人口年均4.13%的增速。其次，城鎮人口密度下降、人均用地面積上升。城鎮建成區的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮建成區人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已遠超有關規定的上限標準。再次，城市人均建設用地遠高于世界平均水平。我國城市人均建設用地遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的平均水平。

從農村居民點用地看，1990年全國農村居民點人均用地面積高達191平方米，遠超國家規定的最高標準(人均150平方米)。根據2011年2月16日國土資源部提供的數據，將統計公布的7.13億農村人口和1.5億進城務工農民加在一起，2011年人均農村居民點用地仍達到214平方米。

對此，國土資源部認為，未來十年(約到2020年)，隨著城鎮人口基數的不斷擴大，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，預計城鎮建設所需用地仍在4000萬畝以上。按人均保留150平方米用地上限測算，全國農村居民點用地可騰退出8000萬畝左右。因此，提高城鄉居民點特別是農村居民點用地的集約度，不僅不需要新增城鄉居民點用地，還可通過復墾整理增加耕地。

河南省漯河市召陵區試點新農村建設

河南省漯河市召陵區青年村鄉紡車劉村，共有265戶1280口人，耕地面積1510畝，村莊占地面積680畝，2010年11月被確定為河南省農村新型社區建設試點。新型社區建設項目本著拆舊建新、先拆后建、邊拆邊建、整合土地的原則，共規劃住宅280戶，規劃新村占地面積140畝，可通過復耕節約土地500畝。一期工程規劃建設住戶100戶，用地30畝，總投資1600萬元。

青年村鄉黨委書記鄭學浩介紹說：“紡車劉村新型農村社區建設項目也是農村土地綜合整治試點項目，是資源整合性的新型農村社區建設項目。這是個原來有大片空地的空心村，土地浪費現象相當嚴重。我們的初衷是靠優惠政策和鄉村干部做思想工作讓村民把老房子拆了，按照規劃建新房，把空心村變成基礎設施完備的緊縮型新型農村社區，已經拆除舊房子187所，剩下的會在3個月內拆完。我們準備在拆除舊房騰出來的220畝新增耕地上搞招投標承包經營，建成適合種植煙葉等經濟作物的高效農業示范園區。”

湖南省綏寧縣耕地

在地處老窩鎮郭陳村的老窩鎮中心新型社區，成行成排的連體兩層獨家小院已經建成，社區邊沿是文化廣場等公共設施。根據設置在工地上的中心新型社區規劃牌透出的信息，老窩鎮中心新型社區前身是郭陳社區，涵蓋郭陳、雙楊、廟王、下堤劉、下堤于5個行政村，涉及農民2580戶10922人、耕地13869畝。中心社區項目建設分兩期實施，一期工程占地140畝，規劃建設連體兩層獨家小院194套，以及社區幼兒園、中心廣場、服務中心、文化中心及配套基礎設施，預計總投資2900萬元；二期工程占地120畝，規劃建設多層(5層)住宅樓36幢，1080套住房，總建筑面積10.8萬平方米，可供5000人入住。

據了解，青年村鄉紡車劉村新型農村社區和老窩鎮郭陳村中心社區項目建設可以整理出新增耕地800畝以上。召陵區扎扎實實地開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，用前幾年區里復墾后上報省廳備案的廢棄磚瓦窯場用地為周轉指標，以城鄉建設用地增減掛鉤方式報批土地1730畝，掛鉤建設用地逾2000畝，共向上爭取各類用地指標11931畝。

為確保新型農村社區項目建設順利推進，國土資源部門與區委、區政府和各鄉鎮黨委、政府配合聯動，在新型農村社區建設試點選擇環節首選紡車劉這樣的空心村，把新型農村社區規劃建設成緊縮型新村。

為解決農民在新型農村社區建房缺錢的問題，召陵區充分運用省里和市里對新型農村社區項目建設的獎勵政策，同時拿出資金獎勵新型農村社區項目建設先進鄉村，有效地調動了鄉村和農戶推進和參與新型農村社區項目建設的積極性、主動性。

根據召陵區新型農村社區建設總體規劃，區里將整合全區186個行政村，規劃建設45個新型農村社區，通過占補平衡騰出土地。目前，全區已有8個新型農村社區開工建設，已完成投資1.6億元。

河北省衡水市整合土地資源見實效

在河北衡水市安平縣徐疃村，一幢幢漂亮的多層住宅樓正在緊張施工，12幢六層住宅樓主體即將完工。根據規劃，每幢樓一層為車庫，樓前樓后建有標準綠化帶，水、電、暖統一供應，有村民文娛活動中心供大伙兒學習、娛樂、休閑，整個小區頗具現代氣息。

近年來，衡水市在城鄉建設方面落實科學發展觀，整合土地資源，重點實施村莊聯建、“一拆兩改”、閑置低效建設用地復墾置換和未利用地盤活利用，實現城鄉一體創建，土地置換流轉，為城鎮化建設和中小企業發展提供廣闊的用地空間。

衡水市是農業大市，約70%的建設用地分布在農村。隨著經濟發展，大量的閑散廢棄地、空心村，擠掉了新農村建設寶貴的發展空間。為集中建設新農村，推進農房公寓化進程，該市在全省率先提出實行“村莊聯建節地示范工程”，即每個縣(區、市)選擇試點村進行搬遷改造，同時發揮中心村作用，吸納附近的村莊向中心村聚集，以便今后統一進行供水、供暖、供電等公共設施配套建設。置換出的土地用于城鎮建設，成為小城鎮化發展的“雛形”。

目前，該市已確定首批40個村進行村莊聯建試點。這40個村因地制宜，采取不同的方法搬遷改造：靠近縣城或屬于城中村的，納入縣城建成區統一規劃建設；鄉、建制鎮附近的，納入鄉、建制鎮建成區進行城鎮化建設；小村和弱村分別并入大村和強村；工業比較發達的村莊實行“以廠建村”，引導農民逐步集中居住到新村小區。據了解，今年該市40個試點村完成村莊聯建后，可節地12188畝，平均每村節地300畝。按規劃，全市3年將改造480個村莊，可節地96平方公里。

河南安陽市農田林網

安徽省淮北市趙樓村耕地

為保障中小企業用地，衡水把閑置低效建設用地進行復墾置換，重點開展了以廢棄磚瓦窯為重點的閑置低效建設用地復墾置換活動。全市新立項磚瓦窯和其他建設用地復墾項目2209畝，已通過省驗收磚瓦窯復墾新增耕地1406.7畝。同時，通過盤活廢棄地、未利用地增加土地有效供給，被征地農民獲得了經濟補償、增加了就業機會；用地企業簡化了跑辦手續、降低了用地成本；地方也加強了耕地保護，促進了土地節約集約利用和小城鎮建設，實現了一舉三得，互惠共贏。

浙江省富陽市“六結合”提升節約集約水平

對于浙江省富陽這個“八山半水分半田”的山區縣級市來說，經濟的快速發展，用地需求的日益遞增，資源要素的制約成為發展的主要瓶頸。在很長一段時期用地指標會成為富陽市項目落地的主要瓶頸制約，保障用地的形勢越來越嚴峻。嚴格控制新增用地關緊了一道門，但節約集約用地卻為富陽發展打開了一扇窗。

據富陽市市長章舜年介紹，2010年開始，富陽市轉變過去“外延擴張”的土地整理模式，把重點放在挖掘農村內部潛力上，以土地開發整理和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，整合各類涉農資金，采取“遷村并點、整村搬遷、舊村改造、城鎮社區”綜合整治措施，對農村“田、水、林、路、村、房”實施全面整治。全市共確定39個農村土地綜合整治項目，規劃復墾面積6570畝，安置占用耕地250余畝，可節約土地6300余畝。2011年完成復墾面積2000余畝，通過杭州市驗收面積1500余畝。

富陽市采取“六結合”提升節約集約水平：一是與“百千工程”整治相結合。例如，新登鎮昌東村宅基地復墾整理與村莊環境建設同步，既節約了資金、又提高了生活質量。

二是與旅游觀光產業發展相結合。例如，新登半山、胥口下練兩村500畝土地開發項目實施，既爭取了耕地占補平衡指標，而且還節約了大量建設資金，為當地農民增收創造了良好條件。

三是與下山脫貧異地致富工程相結合。萬市五龍、了岸等村宅基地復墾整理項目實施中，從海拔500多米的高山上搬遷23戶農戶到中心村，通過項目帶動實現部分農戶下山脫貧異地致富。

四是成片土地開發與零星土地復墾整理相結合。經批準立項的宅基地復墾整理項目都和土地整理相結合。

五是與地質災害防治相結合。如洞橋鎮小塢村，淥渚鎮大同村的宅基地整理項目位于地質災害點上，項目實施搬遷農戶25戶，產生新增耕地56畝。

六是與新農村建設相結合。我們結合地籍調查開展舊村改造、“空心村”整治，使以前零散不堪的村莊得到了根本改變，出現了新民村、八一村等一大批省級新農村建設示范點。

通過實施土地整治不僅有效增加耕地面積，而且緩解了建設占用耕地導致耕地不斷減少的壓力，實現耕地占補平衡和耕地總量動態平衡。另外，通過對田、水、路、村綜合整理，提高了耕地質量，土地利用率得到了明顯提高，實現了節約集約用地。

我國是一個人多地少的發展中國家，土地問題始終是現代化建設進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，也是我國必須長期堅持的一條根本方針。