社區教育發展價值取向及制度選擇分析
——以溫州市為例

黃小云

截止2012年年底，中國城鎮人口達7.12億，人口城鎮化率達52.57%，達到世界平均水平。[1]如何提升城鎮化過程中集聚人口的文化素養與職業技能提升，是城市發展中的一個難題。社區教育提供了一條解決這一難題的路徑。以溫州為例，2010年溫州市城鎮化率就達到66%，其城鎮化水平相對較高。然而，溫州城鎮化質量指數排名在全國地級市中居60位，相比東部地區城鎮化質量指數的平均水平低0.002，其發展質量有待于進一步提高。[1]溫州作為全國第二批農村改革試驗區，2011年以來，通過溫州市委、市政府統一部署，把原來5 405個村以“轉并聯”的方式形成789個城鄉新社區。[2]溫州積極推行城鄉一體化社區教育，廣泛開展城鄉社區教育，大力推進“幸福社區”建設，極大促進了城鄉一體化融合進程。

一、社區教育價值發展歷程

社區教育由丹麥人柯隆威于1844年創辦“民眾學?！遍_始，主要是喚醒民眾的思想覺悟，后來逐漸影響北歐各國。19世紀50、60年代，隨著全球工業化的開展，美國創辦了“社區學院”、日本創辦了“社會教育”，滿足了工業化對人才的需求。隨著工業化程度的逐漸提高，社會不斷發展，“人的一生不僅僅是為了生存”的理念不斷深入，生活的質量與幸福越來越受到關注。社區教育從最初的“理念”探索，到追求“物質”基礎，再到“物質”與“精神”兼并。無不體現出不同階段社區教育所體現出的價值差異。

在我國，社區教育的開展要歸溯于20世紀二三十年代，一批思想家在鄉村開展“鄉村教育運動”，如陶行知的“鄉村教育實驗”、晏陽初的“平民教育實驗”、梁漱溟的“鄉村建設實驗”。在新中國成立之初，國家還設立了社會教育司，由于政治、社會等原因，1953年被撤銷，社區教育基本銷聲匿跡。直到20世紀80年代，社區教育在國內才開始興起，社區教育由傳統自發、自覺狀態逐漸向組織化、系統化、制度化轉變，社區教育工作形成了自上而下的推動與自下而上的需求銜接的良好局面。

社區教育發展的歷程，是一個由點到線，由線及面的過程，這與政治、經濟、文化、社會的發展密切相關，每個發展階段，它的價值取向及作用都不相同，由起初為實現個人教育價值理想的“教育實驗”，到實用主義的“技能訓練”，到建設“學習型社會”為目標，實現國家與個人價值的結合。價值取向的變化，演繹著農業經濟向工業經濟，再向知識經濟、文化經濟的轉變過程。社區教育的發展將由最初的“小打小鬧”的實驗，轉變為“國家宏觀”+“群體需要”的雙重追求，個體教育權利由被動逐步轉向主動，最終走向個體物質和精神的雙重自由發展。

溫州市社區教育工作起步于2005年，從此正式走上組織化、系統化、制度化的道路。溫州市始終把社區教育的發展依托在社區建設上，響應國家“學習型社會”建設的目標，體現出一種自上而下的宏觀布局需要。由于這種目標缺乏具體明確的考核機制，使得社區教育的進展速度很大程度上取決于地方領導的自身價值認識與取向。但隨著城鎮化速度的加快，村莊大規模進行“轉并聯”，以社區為中心的區域治理相對分散零亂的村莊更為復雜，這種現狀突顯出社區教育的作用與意義。同時，人口的城鎮化無法自行解決群眾生活方式、文化素質的矛盾，個體明顯感覺自身對教育的渴求，自下而上的需求由此產生。但這種渴求對大部分居民來說，不能通過傳統的教育形式來滿足，只有通過社區教育的方式來滿足。目前，溫州全市共建社區教育機構524個，其中社區大學1所，社區學院11所，社區學校121所，社區分校391所。[2]社區教育覆蓋率全省第一，但在全國社區教育示范區、實驗區建設方面，相對落后，相比寧波、杭州等地差距還比較大。當前，溫州市大力推進社區教育發展，加快構建終身教育體系，促進學習型社會建設，不斷提升居民的教育需求，提高居民在生產、生活中的幸福感。

二、社區教育價值取向維度分析

社區教育的真正活力來源于民間，只有依據社區需求開展的社區教育才有價值，政府視野下的社區教育工作如何開展？社區教育工作需要什么樣的教育政策指引？這些都是迫切需要解決的問題。目前，社區教育轟轟烈烈展開，社區教育的真正內涵卻不明確，社區教育是個“筐”，什么“東西”都可往里面“裝”，似乎是當下社區教育的生動解釋。由于社區教育缺乏核心價值引領，缺乏認同的價值取向，導致社區教育機構“遍地開花”，社區教育方向“依然迷茫”。

在社區教育發展中，需求、供給、效度三者之間的關系決定其發展的價值取向，而與三者相對應的是社區居民、辦學機構、政府，需求來源于社區居民，供給由政府提供，但直接的社區教育提供者是辦學機構，政府更看重的是社區教育發展的效度，尤其是社會效益。如圖1所示，供給與需求相對應，社區教育機構與群眾相對應，政府與效度相對應。如果政府單純追求效度，少考慮需求，則是宏觀治理需要，其價值必然帶有國家主導性。在圖1中，維度因素之間相互關聯，社區教育發展的好壞取決于維度因素之間的平衡。

圖1 社區教育價值取向維度分析圖

在社區居民、辦學機構與政府三者之間，存在著博弈，這種博弈的理論基礎來源于經濟學上“理性人”的假設，社區居民希望盡可能多的獲得自己需要的教育類型，而辦學機構也總是希望通過教育供給獲取部門的利益，政府希望通過對社區教育的投入來獲得本區域經濟、社會、文化的整體協調發展。基于“理性經濟人”的假設，三者在運作過程中，經常會出現矛盾，這種矛盾的產生需要社區教育在沖突與合作中相互融合。社區教育的發展，如何追求價值最大化，關鍵在于協調好以上因素間關系，但在實際發展過程中，需要找出社區教育合理構建形式。在社區教育發展中，合理的構建形式應當以社會交換理論為基礎的社區教育交換模式。社區教育交換形式有兩種：一是對等性交換，一是非對等性交換。對等性交換主要指需求者與供給者之間可以自由選擇，一方不依附另一方；而非對等性交換主要指壟斷性和權力參與性的教育，需求方在一定程度上依附供給方。政府在政策制定時，需要對對等性社區教育給予大力支持與鼓勵，對非對等性社區教育要多加監管與限制。在非對等性的監管與限制上，可以通過項目驗收或評估的方式進行考核，通過者才能獲得撥款或報酬，以此來激勵辦學機構，提升社區教育的服務質量，并平衡社區教育供需矛盾，使供給、需求和效度之間相對統一。

溫州市社區教育始終以終身教育為理念，以創建學習型社會為目標。當前，溫州市社區教育緊扣市委、市政府“三生融合，幸福溫州”理念發展，這正好反映出社區教育發展的終極價值，其中“三生融合”是指“生態、生產、生活”的融合，從教育意義上來說，就是讓人在精神、工作、生活上滿足，讓人類社會可持續發展，真正體現出人的“自由”發展，“全面”發展，“持續”發展。然而，發展社區教育的價值取向主要反映在需求、供給、效度三個維度上。三者順序、角度的不同導致社區教育價值取向差異，以需求為主導的社區教育發展，必然帶來在價值取向上偏向個體或群體。而不以需求為主導，側重于供給的社區教育，必然忽視個體或群體的真正需求，偏重于宏觀的社會治理。在社區教育的需求、供給、效度之間，效度起決定性的作用，社區教育追求的效度決定了社區教育發展的真正價值取向，由于社區教育的開展主要由政府主導，政府在對社區教育追求的效度上的態度就直接反映出社區教育的價值取向，社區教育發展的最佳狀態是社區教育的需求、供給、效度三者達到統一。如果單純以政府的效度去開展社區教育，缺乏需求，則社區教育難以為繼。如果只有需求，而政府不進行有效供給，依靠市場的力量，社區教育也難以開展。

溫州市農村居民人均純收從2006年的7 543元升至2012年的14 719元，城鎮居民的人均純收入由21 716元升至2012年的34 820元。[3]經濟的發展與教育的需求呈正相關，這也正契合了溫州社區教育的發展規模的走向。人的發展有三個維度，這就是全面發展、充分發展、自由發展，怎樣實現呢？只有當社會經濟高度發展，物質生活極大地豐富，人們的閑暇時間富裕了，才有可能達到這樣的發展水平和發展境界。[4]而社區教育恰恰為人的發展維度提供支持，隨著居民收入進一步提高，城鎮化速度的進一步加快，社區教育的需求規模越來越大，為此，溫州市形成了以政府主導型的社區教育發展模式，積極推進社區教育機構的建設。截止2012年度，全市共建社區教育機構524個，覆蓋率居浙江省第一，這些舉措，為社區教育的開展提供了保障。

溫州市社區教育發展至今，需求與供給在理論上有了一定程度的平衡，但如何保證在效度上符合總體發展目標呢？因此，溫州市主要從教育經費、教育途徑及品牌項目推進社區教育的發展。在教育經費方面，2005年5月市委、市政府發布關于批轉《溫州市社區教育工作實施意見》的通知中明確要求社區教育經費按照每年不低于1元的人均標準劃撥，截止2012年，溫州11個縣(市、區)，達標的8個，其中，最高的洞頭縣人均超過3元，最低的平陽縣人均不超過0.3元，不均衡狀態明顯。[2]溫州還通過創建溫州學習網，用數字化形式把社區教育課程延伸至家庭及個人，截止2013年4月，注冊人數達110 906，在線課件26 913件，在線學習2 284 869人次。[5]據報道，在社區教育資源網站排行榜中，溫州學習網日平均訪問量達12 530人次，高居第三名。[2]另外，溫州市還通過品牌項目建設引領社區教育發展，各地通過創建本地特色的項目，提升社區教育的知名度、美譽度。如溫州市區組織的“百姓大講壇”、甌海區“四點鐘學校”等，以“小載體”吸引“大群體”，做好“大教育”，服務“大社會”，初步形成社區教育的溫州區域特色，滿足了市民的需求，提升了社區教育的效度，創辦出群眾滿意的社區教育，初步達到需求、供給和效度三者的一致。

三、價值取向下社區教育制度形成的邏輯機制分析

社區教育發展價值取向下，要保證社區教育正常運行與發展，必須要有社區教育制度支撐，沒有制度支撐的教育只會“曇花一現”，而制度的形成往往是一個復雜的東西，需要經歷長時間的探索與總結才能出臺。然而社區教育制度是如何形成的呢？這當中存在著很復雜的因素。但社區教育制度發生主要是自然演繹與人為設計互相交織，不斷促合而成。

社區教育制度自然演化的過程就是社區教育當事人不斷參與，這個參與過程中需求方與供給方不斷博弈，通過反復實踐與探索，形成區域性、局部性的習慣或制度，然后向更廣范圍、區域推廣，最終形成的制度相對來說都會達到均衡。人為設計的制度一般屬于精英式的設計，通過所謂精英人物的制度設計，然后推廣。如果人為設計的制度是在實踐基礎上，經過廣泛征求民意，深入調研，一般也比較有效，否則這種制度的效度或多或少存在問題，很難達到“帕累托”優化狀態。然而，在社區教育制度生成過程中，自然演化過程的教育制度更著重強調的是滿足個體或群體的需求，而人為設計的制度則強調集體的意志或需求。在實踐中，單純的自然演化的制度和單純的人為設計制度并不多見，基本是兩者相互作用，相互影響而成。如圖2所示。

圖2 社區教育制度邏輯機制形成圖

在社區教育發展過程中，社區教育制度生成是如何通過自然演化與人為設計相互促成的呢？社區教育的開端，都是由學者的實驗為開始，學者為了推廣自己的教育理念，進行社區教育的實驗建設。這都是自發組織的一些個體行為，但這些個體行為由于當時的經濟、文化、社會的因素，都難以大規模、大范圍推廣。但工業化、城鎮化的進程不斷加速，結果引發了一系列社會問題，其中就包括教育問題。教育問題在工業化、信息化社會中對國家、集體、個人來說顯得尤為重要。沒有教育支撐，就沒有國家未來。社區教育發展的環境由此產生，政府開始從國家層面上關注社區教育的發展，然后通過人為設計制度進行宏觀規劃。

溫州市社區教育制度的形成也吻合這種邏輯，溫州市自從2005年《社區教育工作實施意見》頒布以來，就以政府為主導推進社區教育工作，改變了原先那種分散、零星的社區教育因缺乏組織與制度保障，難以維持的狀態，完善了組織機構的架構，落實了經費政策支持，啟動了特色項目培訓，社區教育進入良性發展?？v觀溫州市社區教育發展的模式，它是一種自上而下的制度設計模式，這種模式恰恰契合了民間對社區教育渴求的愿望，使得自上而下供給與自下而上的需求相交合。如果在運作過程中，找到一個恰當的支點，社區教育一定可以“開花結果”。

四、基于價值取向下社區教育制度的選擇

1.社區教育制度將以“供需平衡”為標準，鞏固社區教育發展的寬度

社區教育發展需要制度支撐，沒有制度支撐的社區教育將是無源之水，同樣，沒有需求的社區教育缺乏生命力，難以維持長久發展。目前的經濟、社會的結構都為社區教育的發展提供了基礎。社區教育最缺乏的將是制度的激勵與支持。在教育需求旺盛的當下，制度將進一步彌補市場的不足與缺陷。溫州市目前的社區教育的成果與效度位居杭州、寧波等市之后，下一步應當進一步尋求供給與需求之間的有效連接點，做好、做大社區教育。本著“教育面向社區、資源來自社區”的原則，充分利用社區內現有各類教育、科技、文化等資源，橫向聯合，縱向溝通，努力拓寬教育渠道，推動社區教育資源的共建共享。[6]在尋求供需平衡上可參照社區教育發展的三維構建，[7]從時間、空間、效度上統一，找出契合當地特色的社區教育發展模式。

2.社區教育制度應以“交換理論”激勵，拓展社區教育發展的長度

社區教育的發展，不僅是為了一時的教育擴充，而是為了社區居民的發展與幸福。社區教育的發展，不是領導的意志，辦學機構的利益，而是服務于國家、集體、個人三者利益的統一。但市場經濟中，盡管政府是社區教育的最大供應商，但政府不是具體的教育實施者，必須依靠辦學機構來完成。在該過程中，政府、辦學機構、受教育者三者都有自身的利益考量。政府更多的是從社會效益考量，辦學機構更多從經濟利益考量，受教育者則從個人接受教育的實惠考量，其中包括技能提升或個人體驗。在三者中，如何達到統一呢？尤其在溫州，社區學院、學校、分校已遍布全市各地，社區教育基本由社區教育機構實施，2012年全市社區教育專項經費總額達1 597萬元，各縣(市、區)的社區教育經費都已列入政府經常性財政支出。[2]在操作上，可以以“社會交換”為基準，通過三者之間的交換來達成，如何交換呢？社區教育經費基本由政府劃撥，如果能用好經費杠桿作用，則社區教育質量會有所提升，例如，可以通過辦學機構的社區教育項目由政府審核，項目完成后通過評審，符合要求的下撥教育經費，這樣既可監控質量，又兼顧了社區教育辦學機構的利益。另外，還可以通過發放“教育券”的形式，讓市民自主選擇教育類型，以此激勵辦學機構提升辦學質量，滿足市民需求。

3.社區教育制度應以“溫度”為目標，提升社區教育發展的美度

社區教育的推廣，目標是建立“學習型社會”，構建終身教育“立交橋”。從實際情況來看，社區教育機構的設置主要有傳統的電大或業余大學增掛牌來完成，許多地方都增設了社區大學、社區學院、社區學校等機構，溫州全市也基本參照這種模式來設置機構。但由于社區教育發展水平“參差不齊”，居民受惠面不大，如何擴大社區教育受惠面，提升社區教育的真正“溫度”，是當前一大難題。從溫州目前的情況來看，最現實的辦法就是以“點”帶“線”，以“線”帶“面”。突出區域特色，復制成功的經驗模式，實現成本最少，受益最大。例如，新居民素質提升教育屬于可復制教育的類型，尤其是全市由村“轉并聯”社區之后。對于不可復制性教育，就發掘當地社區教育的特色資源，辦成當地的特色項目、品牌項目，這樣讓當地居民感受到本地文化的熏陶，感受自身文化的魅力。這類教育，溫州也逐漸顯現，如：洞頭縣的特殊地理環境，使其成為“全國14個海島縣(區)之一”“浙江第二大漁場”，像這樣具有特定文化地方，社區教育就可以“漁”文化為價值導向開展。這樣既滿足當地群眾需求，也展示出當地社區教育特色。只有當社區教育推行以市民體驗到“溫度”為標準時，社區教育的價值才會真正有意義。

4.社區教育制度的選擇應以“帕累托改進”為機理，促進社區教育發展的效度

社區教育的另一個重要功能是促進社會教育公平，提升市民素質。社區教育就是最具社會性、民眾性、草根性的一類教育。[4]社區教育絕不是教育不公的擴大器，而是教育公平的緩解帶，社區教育的推行，面向的是基層，從一定意義上來講，應當更傾向于弱勢群體。社區教育制度的設計理應更傾向于弱勢群體，在選擇時應當是“帕累托改進”為機理，不斷提高教育公平與效率，達到“最佳狀態”，在“帕累托改進”過程中，扶持弱勢應當成為一個既定原則，但不能損害其他人的權益。溫州市目前從機構設置上已相對完善，如能設置制度激勵，將達到更好效果。以溫州學習網為例，當在一定規模的人員登陸網上學習時，它的網絡管理與運營成本是相對不變的，如果在成本不變的情況下，開放網絡將讓更多人受益，這種開放就是一種“帕累托改進”。如果可以以這種形式推動社區教育開展，社區教育的效度肯定會提升。另外，社區教育的開展，應當主動承擔弱勢群體的就業、技能等培訓項目，對“雪中送炭”項目的社區教育要盡量公益化或由政府買單。不斷擴大不同群體的受惠面，真正提升社區教育的效度。

[1] 李鳳桃,趙明月,張偉.中國286個地級以上城市城鎮化質量大排名[J].中國經濟周刊,2013(9):24-29.

[2] 溫州市社區教育工作領導小組辦公室.溫州市社區教育工作領導小組辦公室2012年工作總結暨2013年工作要點[EB/OL].(2013-03-28)[2013-05-08].http:∥www.wzstudy.cn/XxxZz/XxxZz.html.

[3] 溫州市統計局.2006-2012溫州市國民經濟與社會發展統計公報[EB/OL].[2013-05-08].http:∥www.wenzhou.gov.cn/col/co13583/index.html.

[4] 陳乃林.學習型社會視域中的社區教育發展研究[J].北京廣播電視大學學報,2012(5):40-44.

[5] 溫州社區教育領導小組辦公室.溫州學習網[EB/OL].(2013-05-28)[2013-05-28].http:∥www.wzstudy.cn/index.do.

[6] 魯昕.廣泛開展城鄉社區教育,大力推進學習型社會建設——在全國社區教育工作座談會上的講話[J].中國成人教育,2011(1):7-13.

[7] 黃小云.文化自覺與社區教育的內在契合——以溫州社區教育發展為案例[J].中國遠程教育,2013(3):91-94.