論我國群體性事件管理的柔性化

摘要 群體性事件的應對已成為當前我國社會管理的重點與難點。目前，我國群體性事件管理方式整體呈現觀念認識的泛政治化和管理方式的泛軍事化，剛性化處置群體性事件成為主流形勢。政治系統、警察系統、行政系統和溝通系統是塑造群體事件管理風格的基本因素。在全球化和社會轉型的背景下，需要破除傳統的群體事件管理理念，重塑具有現代應急管理特征的群體性事件管理方式，建立“五位一體”柔性化群體性事件管理方式。

關鍵詞 群體性事件 管理方式 柔性化

在中國轉型的背景下，群體性事件的發生集合了經濟、政治、文化等多種因素。這里有公民之間的利益沖突，但更多的是具有公權力的主體的行為造成的民眾利益損害引發的群眾不滿情緒，再加上制度化消解路徑缺失與失靈。近年來，我國群體性事件的數量以及規模都呈現迅速上升的趨勢，從而造成了廣泛的社會影響。從這個意義上講，群體性事件應被各級政府視為必須面對的公共危機事件，并納入日常事務性管理工作之中。

影響群體性事件演進的因素復雜多樣，各級政府應對群體性事件的管理方式是目前學界最為關注的議題之一，也被認為是群體性事件動力演進過程的重要影響變量。在當前剛性化處置群體性事件成為主流的情勢下，本文追溯了我國當前群體性事件管理方式的現狀及其特點，提出了我國群體性事件柔性管理理念及其構建方式。

我國群體性事件管理方式的現狀及其特點

群體性事件的泛政治化與污名化（stigma）。在我國突發公共事件總體應急預案中，自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全被設定為基本危險源。其中，前三類危險源較為明確，而內容較為龐雜的是社會安全這一類，各種恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外突發事件、群體性事件等均被納入到此危險源體系之下，并且成為其中最為龐雜的一個部分。

“群體性事件”的概念首先是在政府文件中提出并使用的，到目前為止，其內涵和外延仍具有模糊性，在正當利益維護與違法犯罪、有組織與無組織、有直接利益與非直接利益之間缺乏有效區分和分類處置方式，這也造成了對于群體性事件的模糊化認識與剛性的應急處置。在常規的管理上，把相關事件均歸為群體性事件，并將其認定為利益受損而產生不滿與心理失衡。強調群體性事件的政治影響，會導致群體性事處置的“污名化”后果，這主要體現在：第一，群體性事件屬性判斷的污名化。群體性事件屬性特征具有多樣性，泛政治化處理方式使得一些正當維權行為被污名化為對政治與社會穩定的破壞，使得社會尤其是政府對于此類事件過于敏感。第二，群體性事件演進過程的錯誤判斷。強調群體性事件對社會穩定的負面影響，缺乏對其形成與演進過程的分析，在風險干預層面缺乏認識與管理措施，用“圍”、“堵”、“封”等應急方式來處理此類事件。

群體性事件管理的泛軍事化。一旦群體性事件被“泛政治化”，對抗方式便會主導管理者的思維。以維護社會穩定為目標的剛性維穩手段就會成為處理群體性事件的基本方式。當前，我國社會管理中存在類似軍事化的管理模式，即假設管理對象的無差別化，具有同質性的身份，通過思想、身體的“規訓—控制”，形成服從倫理至上的行為；社會管理運行中大量使用軍事術語。①

在我國群體性事件管理方式中也存在著“泛軍事化”傾向，這主要體現在管理體制與運行機制兩個層面上。首先，在管理體制上，各類群體性事件的應對以公安、武警等部5xS+4JcEdn8V6iOmhYre7Q==門為主要參與主體，由各級政府聯席會議形成統一指揮。盡管在《關于積極預防和妥善處置群體性事件工作的實施意見》中明確規定了慎用警力、慎用強制措施、慎用武器警械的原則，在很大程度上抑制了泛軍事化應對傾向；但在群體性事件防控體系中，類似“多級管控網絡”、“輿情觀察哨”、“平戰結合”等軍事術語被大量使用，軍事化管控思維使得對群體性事件的處理難以形成有效突破。其次，在運行機制上，泛軍事化管理傾向要求消除差異、突出大局、強化紀律等“規訓—控制”方式。為了平息事態，利用以單位制為代表的高度組織化體制，確定群體性事件參與者的社會身份特征，再依據屬地化與部門化原則，對參與者的利益訴求與責任進行協調與處置。泛軍事化應對方式至少造成以下兩種消極影響：一是忽視協商、疏導等柔性治理機制的構建；二是造成“維穩怪圈”的出現，即想問題得到解決，就得制造點所謂“威脅穩定的事端”。

整體上看，我國群體性事件管理方式的主要特征分別是觀念認識的泛政治化以及管理方式的泛軍事化。而從微觀維度上看，群體性事件管理方式還存在著一些重要判斷維度。其一，警力使用。根據群體性事件管理中的警力使用狀況，可將管理方式區分為剛性導向與柔性導向。其二，鎮壓與容忍。對于相關群體性事件過程中的明令禁止行為與可容忍行為的劃定情況。其三，守法與違法。群體性事件管理主體遵守法律的狀況。其四，回應與預防。管理方式偏向于前者可視為“沖擊—回應”式管理方式，而傾向于后者則屬于“主動—適應”式管理方式。其五，對抗與共識。即采取對抗的方式還是采用溝通達成共識的方式來解決群體性事件。其六，制度化。制度化作為消解群體性事件發生及其影響的重要路徑，制度化程度也是群體性事件管理風格的重要體現。其七，專業性。風險分析、預案編制、演練、資源整備過程常常顯示著政府對于群體性事件管理的準備程度。

我國群體性事件管理方式的背景分析

西方國家應對社會與政治運動所形成的重要經驗是：強調對于各類事件的科學研究，從單一事件、個體特征提升到系統、網絡、個人的互動認知，從而形成關于事件動力演進過程的知識積累。②在我國群體性事件應對中，不僅需要了解單個事件管理方式及其運作，還需要對此種管理方式形成所需要的社會背景要素進行系統分析。由此，分析我國群體性事件管理方式的形成過程要走出線性思維方式，在全景視角下重新審視其形成背景。一般而言，政治系統、警察系統、行政系統、溝通傳播系統是塑造群體性事件管理風格的基本要素。

首先，政治系統與群體性事件管理方式。政治系統可視為群體性事件管理方式形成的首要影響要素，其原因有二：其一，群體性事件的危機屬性。群體性事件對于政治系統而言是一種危機事件，如有學者就將危機定義為“先存（pre-existing）社會政治秩序合法性象征體系的崩潰”，③是對政治—行政系統的常規秩序存在的沖擊。政治系統必將對群體性事件作出回應，而政治機會理論作為解釋群體行為過程的重要理論范式也表明了群體性事件與政治系統的聯系性。其二，群體性事件管理的主體特征屬性。群體性事件管理主體的自身屬性對于管理特征有著重要影響。在群體性事件應對過程中，通常是以警察部門為代表的應對主體，通過建立聯席會議制度指揮并協調相關行動主體的行動。警察部門在群體性事件應對過程中常常成為輿論焦點，其自身行為常常成為單個群體性事件演進發展歷程的重要影響因素。

在我國群體性事件管理方式的形成過程中，政治系統作用顯著。首先，在“穩定壓倒一切”的政治口號之下，社會系統、政治系統、經濟系統以及文化系統的穩定處于優先地位。在這種政治文化下，群體性事件管理始終處于高度敏感狀態。群體性事件管理方式的轉變需要政治系統對于事件作出客觀理性的判斷，在此基礎上，建立相關制度化路徑來消解群體性事件的發生及其負面影響。

其次，警察系統與群體性事件管理方式。如上所述，警察部門是處置群體性事件的核心主體，影響著群體性事件動力演進過程，而警察部門的組織文化對于塑造群體性事件管理方式而言至關重要。警察部門文化是當代人民警察的歷史使命、服務宗旨以及行為方式的綜合體現。維護憲法與法律所規定的相關公民權利是警察部門的基本規范。廣義的警察權力是指國家機關警察行為的決策和實施的權力，體現為國家警察行為的權力，屬于國家政治權力的范疇，是國家基本權力的組成部分。狹義警察權力是指國家法律、法規賦予警察為保障其任務和職責的實現享有權力的范圍。對于公民權利與警察權力的認識是防止警察權力越界的有效方式，一旦對于二者的認識出現偏差，就容易導致鎮壓、對抗、武力升級等群體性事件的剛性處置方式的濫用。

再次，行政系統與群體性事件管理方式。行政系統與政治系統緊密相關，在群體性事件的管理實踐中，不能單獨依靠警察系統來完成事件應對，而需要依靠多部門的協調分工。如今，在西歐與北美地區對于沖擊公共秩序的事件所達成的一項重要共識便是從武力鎮壓走向和解與談判，一種關于群體性事件管理柔性化的方式也得以出現。這種應對方式的轉變為群體性事件應對的戰略、戰術以及多元治理結構的發展提供了契機。行政系統已經成為群體性事件管理中的重要主體，而其對于群體性事件的認識與整備程度則影響著當前群體性事件的管理方式。前者強調對事件認識所帶來的管理傾向，當行政系統對于群體性事件動力演進過程缺乏整體性把握時，便會出現“沖擊—回應”式的管理風格，在群體性事件管理上暴露出被動、片面、碎片化的管理傾向，如對于風險管理階段的漠視所帶來的“應急失靈”問題。④后者強調預案編制、演練及其資源整備之于群體性事件管理的意義，預案編制過程乃是一種動態過程，需要對危險源及其變化作出及時、準確的評估與政策回應，同時，在群體性事件管理中所需的組織協調與資源整備，對于事件處置方式具有至關重要的影響。

最后，傳播溝通系統與群體性事件管理方式。傳統媒體與新型社會媒體已經成為群體性事件管理過程中不可回避的影響要素，并對群體性事件參與者以及管理者的溝通有著重要意義。媒介系統對單一群體性事件的報道方式對管理者所產生的影響具有長期性，當單一事件被簡單認定為具有對抗性、刑事化以及政治化的特征時，媒介系統便會在大眾心理上，尤其是在管理者心理上形成負面印象，而群體性事件中的其他正當利益訴求會被漠視，群體性事件的參與者會被污名化，管理者對待事件參與者的態度也傾向于對抗。而媒介系統對于群體性事件的參與報道過程實際也是一種監督過程，使得群體性事件參與者與管理者雙方行為過程被置于大眾輿論之中，剛性手段、反社會行為等也會在媒介壓力下呈現下降。⑤全面、客觀、合理的群體性事件報道方式對于管理思維有著重要影響，并能形塑未來群體性事件管理方式。

群體性事件柔性化管理的“五位一體”建構

在全球化與社會轉型背景下，我國社會多樣性程度愈發顯著，群體性事件將長期存在。西方國家社會與政治運動理論解釋了不同時代群體行動的特征，從情緒導向到理性導向，再到從利益到信念的抗爭形式轉變，并且風險社會下的各種不確定性也加重了群體性事件發生的不可控性與非預期性。群體性事件的高發態勢使得對其管理愈發呈現常態化，群體性事件管理已經成為我國應急管理制度的重要內容。

人類社會的安全威脅從傳統軍事威脅轉向非傳統安全威脅，從而使得現代應急管理取代傳統“民防”（civil defense）部門管理成為處理現代社會威脅的重要方式。現代應急管理與傳統“民防”部門管理的原則與方式具有較強相似性，這也導致了現代應急管理中的“制度依賴”問題。應急管理所面對的是行動主體多元化、危險源多樣化、關系復雜化等管理環境，因此，要將民防系統中的管理方式融入到現代應急管理中就必須要進行深度思考與制度的再設計。群體性事件管理作為現代應急管理方式的重要構成成分，必然需要在應急管理理念指導之下，創新群體性事件管理的制度與技術，破除傳統泛政治化與泛軍事化的剛性管理理念，重塑具有現代應急管理特征屬性的群體性事件管理方式。

因此，群體性事件管理的“管理性”被置于首要位置。相對于以往的“規訓—控制”模式的最大不同便是一種柔性治理觀的出現。群體性事件的柔性管理是針對由人民內部矛盾而引發群體性事件所采取的非對抗、制度化解決方式。非對抗性是采取溝通、和解、疏導的態度，將談判管理、沖突管理視為其制度運作的核心機制；制度化是強調現代應急制度的風險管理導向與規范性導向，即通過制度建設路徑消減各類群體性事件發生的風險及其影響。顯然，群體性事件在性質上具有差異性，對于各種刑事犯罪行為，群體性事件的柔性管理必須堅持法律原則，從而達成剛柔并濟，這也是其制度化特征的體現。在轉型時期，我國群體性事件柔性管理方式的構建可以從以下五個方面展開。

轉變僵硬的維穩觀，為實現群體性事件管理柔性化提供可能性。對群體性事件認識的政治化將會造成政府與社會更加敏感。不能簡單以社會矛盾的多寡來判斷一個社會制度運行的好壞和優劣，在社會變遷過程中所產生的各類社會矛盾有其必然性，并可能長期存在。對于“政治—行政”系統而言，群體性事件屬于危機事件，而危機事件具有兩面性，更要看到，這是制度優化的良好契機。一個制度的生命力在于其出現危機后的反思能力，“遮丑”并不能帶來制度反思與優化。

群體性事件應被視作一個中性的概念，而不能被標簽化、符號化甚至指標化。不能簡單地認為只要出現群體集聚與抗爭就是該群體破壞社會穩定團結局面，也不能認為只要出現群體性事件就是當地政府的原因。政府與社會需要理性地看待當前群體性事件，客觀分析群體性事件中的利益訴求，把握解決問題的關鍵點，而現有維穩思路往往以壓制正當的利益表達為前提。如果要實現群體性事件管理方式的根本轉變，就迫切需要改變僵硬的維穩觀。廣東“烏坎事件”的處理過程表明，通過和解對話的群體性事件管理方式，讓對話、談判、協商等柔性管理方式積極施展，可以最終實現民眾維護權益與政府維護穩定的“雙贏”。

構建群體性事件制度化消解路徑，達成群體性事件管理的長效性。在中國社會發展過程中，建立一個能將大多數社會運動制度化的同時將極端行為邊緣化的“國家—社會”關系，是實現長治久安的真諦所在。⑥在經濟社會的前行過程中不可避免地積累了一些矛盾，表現為利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，而解決問題的關鍵是要通過制度化建設，構建解決社會矛盾與社會問題的制度化、程序化的機制，以培育、提升社會制度對于社會沖突與矛盾的容納能力。“建立市場經濟條件下的利益均衡機制，關鍵是首先要承認其合法性，然后把它制度化。這個制度化涉及到一系列的制度安排，如信息獲得機制、要求表達機制、施加壓力機制、要求凝聚機制、利益協商機制、矛盾解決機制等。”⑦社會矛盾、社會問題以及抗爭行為的制度化消解與規范是群體性事件管理的基石，否則群體性事件管理就會總是處在“治標不治本”的怪圈之中。制度化消解路徑同樣強調群體性事件參與和管理雙方所遵守的法律原則，以憲法與法律為規范各方行為的基礎，通過制度剛性使群體性事件管理更具長效性。

優化群體性事件管理機制，確立主動、全程、科學的管理方式。群體性事件應對是一個復雜的管理過程，從危機管理周期的角度而言，需要做到風險管理、整備、應急反應以及事后恢復。當前，我國群體性事件管理過程強調應急機制建設，而風險管理機制的缺失導致了整體管理方式的被動與片面。如今，應當著力于強化風險管理并深化事件管理，在已有社會風險預警機制的基礎之上，完善相關配套措施，通過構建風險確認、風險溝通、風險分析等管理手段健全群體性事件風險管理機制。其中，要將風險管理體制與資源進一步下沉，加強基層政府部門的社會風險預警以及風險溝通能力的建設。在事件管理階段，在當前預案協調與整備的基礎管理之上，要對事件過程中的參與者心理與行為方式進行深入分析，制定與之相對應的彈性化分類處置政策，使群體性事件管理能夠納入到科學軌道上來。在事件善后階段，要將危機事件視為制度調整的重要節點，全面反思事件應對過程，深入分析事件發生的深層原因，并作出有效的政策回應。

規范警力使用與管理，倡導以和諧警民關系為導向的群體性事件管理路徑。在當前群體性事件管理過程中，警察系統需要加強法律意識，尊重與保護群體性事件中的公民個人權利，同時也需要遵守警察部門的職權邊界。不能以壓制方式來處理群體性事件，切勿冷漠執法、硬性執法以及暴力執法，動輒使用公安、武警懾服群眾、驅散人群，否則易加劇警民關系惡化、擴大群體性事件的范圍，甚至使其性質發生變化。警察系統是群體性事件向柔性管理轉變的關鍵，也是事件管理的第一線。倡導和諧警民關系的群體性事件管理方式要做到規范用警、科學用警、靈活用警，強調科學戰略與戰術的作用，講究政策、講究策略、講究方法，最大程度上遵守慎用警力、慎用武器警械、慎用強制原則，并逐步完善群體性事件管理中的相關問責機制。

改進群體性事件媒體報道與風險溝通方式，形成透明、客觀、及時、開放的管理格局。輿論監督作為一種重要的政治參與形式，是群體性事件動力演進過程的基本要素。當代媒體對于公共輿論的建構有著深遠影響，媒體報道群體性事件及其處置過程需要秉承客觀中立的新聞準則，客觀、公正地報道群體性事件，搭建群眾、社會組織與政府之間的溝通平臺，并及時公布事件真相。媒體系統作為群體性事件管理的重要組成，在事件應對過程中，不能采取新聞封鎖、扭曲事實、拖延報道等手段，而要對群體性事件進行全面、客觀、及時、透明地報道，同時，還應當優化地方政府領導與群體性事件參與者的溝通方式與技巧，在開放式管理模式下實現群體性事件的有效化解和風險應對。

（南京大學政府管理學院博士研究生陶鵬對此文亦有貢獻）

注釋

孔繁斌：“中國社會管理模式重構的批判性詮釋——以服務行政理論為視角”，《行政論壇》，2012年第1期。

Donatella Della Porta， Herbert Reiter， Policing Protest： The Control of Mass Demonstration in Western Democracies， Minneapolis， US： University of Minnesota Press， 1998， 259.

Arjen Boin， Paul't Hart and Allan McConnell. Governing after Crisis： The Politics of Investigation Accountability and Learning.Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.3.

陶鵬、童星：“我國自然災害管理中的 ‘應急失靈’及其矯正——從2010年我國西南五省（市、區）旱災談起”，《江蘇社會科學》，2011年第2期。

Donatella Della Porta， Herbert Reiter. Policing Protest： The Control of Mass Demonstration in Western Democracies， Minneapolis，US： University of Minnesota Press， 1998， 18.

趙鼎新：《社會與政治運動講義》，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第50頁。

孫立平：“建立市場經濟條件下的利益均衡機制”，《學習月刊》，2009年第5期。

責 編/趙斯昕