城鎮化戰略與經濟轉型

黨的十八大報告提出要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。中央經濟工作會議也明確指出“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在”。城鎮化是世界各國實現現代化的重要選擇，也是全球經濟發展中不以人的意志為轉移的歷史性趨勢。從我國來看，實施城鎮化戰略，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，是貫徹科學發展觀、促進區域協調發展的重要途徑。

一

城鎮化的含義主要是指通過城市工業、商業和其他行業的發展，使城鎮經濟在國民經濟中的地位日益增長而引起的人口由農村向城市集中的社會進步過程，換言之，就是人類進入工業社會時代，社會經濟發展呈現出農業活動的比重逐步下降、非農業活動的比重逐步上升的過程，與這種經濟結構的變化相適應，出現鄉村人口比重逐漸降低、城市人口比重穩步上揚，居民居住地的物質面貌和生活方式向城鎮化性質轉化和強化的趨勢。城鎮化的主要特征：一是城鎮人口增加，農村人口相對減少，這是衡量一個國家、一個地區城鎮化水平的基本指標和主要標志；二是城鎮數量增加，規模擴大，形態和格局發生變化，由各自獨立的狀況變為緊密聯系的城鎮系統；三是城市經濟關系和生活方式的普及和擴大，即農村居民的生活方式日益接近于城市居民的生活方式。城鎮化的發展階段：美國地理學家諾瑟姆于1979年發現，對于各國城鎮化發展過程所經歷的軌跡，概括為一條稍被拉平的“S”型曲線，認為城鎮化水平在百分之三十以下為初期階段，百分之三十至七十為中期階段，百分之七十以上為后期階段。初期階段，城鎮發展速度很慢，經歷時間長，城鎮人口占區域總人口的比重較低，相應地區域處于傳統農業社會狀態。中期階段，又稱加速階段，在此階段隨著科學技術的進步，農業的勞動生產率大為提高，釋放出大量的農村剩余勞動力，與此同時國民經濟和社會資本的增長，使工業化規模擴大，城市可提供更多的就業機會。農村人口大量涌入城鎮，城鎮人口快速增加，城鎮數量增多、規模增大，與此相適應，區域的工業化在經濟發展中占主導地位，城鎮在經濟和社會發展的各個方面都發揮著重要作用。后期階段，城鎮化速度開始放慢，原因是可轉移的農村剩余勞動力已基本被城鎮吸收，城鎮的發展主要靠其自身的增長。區域中大多數人口都集中在城鎮，城鎮在區域的經濟和社會生活中起著主導作用，區域的發展表現出很強的城市特征。

二

城鎮化是社會經濟發展的必然結果。早在原始公社向奴隸社會轉變時期，就出現了城鎮，城鎮的成長是極其緩慢的。產業革命的興起、機器大工業和社會化大生產的出現、資本主義生產方式的產生和發展，使城鎮的性質和地位發生了革命性的變化，城鎮成為近代工業生產的中心、交通運輸的中心、商業外貿的中心、科技文化的中心和政治的中心，城鎮在社會經濟發展中的地位明顯上升，城鎮數量不斷增加，城鎮規模不斷擴大，城鎮人口也迅速增加。因此，城鎮化的過程是以產業革命的產生、資本主義生產方式的建立和發展為開端的。城鎮化的根本原因是社會生產力的提高，城市工業、商業的發展以及社會經濟結構的變化。城鎮化是社會經濟發展的重要標志：一是發達國家的發展歷程和成功經驗啟發我國必須實施城鎮化戰略。從世界城鎮化發展的歷史來看，盡管世界各個國家和地區的城鎮化起步時間、發展速度和目前的城市化水平有很大的差異，但總體來說，世界的城鎮化過程可劃分為初始、加速和成熟三個不同的階段。在初始階段，農業經濟占主導位，農業人口占絕對優勢，農業生產率較低，農產品的剩余量較少，農村對勞動力的“推力”不大。而現代工業則剛剛起步，規模較小，城市對農村人口的“拉力”也不大。因此，農村人口向城鎮轉換的速度較為緩慢。隨著現代工業基礎的逐步建立，工業的發展速度明顯加快，城鎮的就業崗位增多，“拉力”增大；而農村生產率也得到相應提高，使更多的勞動力從土地上解放出來，農村人口的就業壓力增強，鄉村的“推力”明顯加大，在“推力”和“拉力”的相互作用下，城鎮化步入加速發展階段，城鎮化水平在相對較短的時間里從百分之三十達到百分之七十。城市化水平達到百分之七十以后，農村的“推力”和城市的“拉力”都趨向減少，城鎮化發展開始放慢，城鎮化步入成熟階段。值得注意的是，處于這個階段的發達國家出現了一種逆城市化（或郊區化）的現象，其主要表現為大城市人口明顯減少，中等城市人口迅速增加，人口由中心城市大量向郊區轉移，相當一部分工業企業也紛紛離開城市，向中小城鎮及鄉村轉移等。城市規模的無限制擴大，城市人口的迅猛增長，給城市交通、生活組織、生態環境以及社會安定等方面帶來了許多難以解決的矛盾和問題。為此，許多國家采取措施分散大城市職能，建設新城市和衛星城。在中心城市外圍，還有若干市鎮和農村區，它們在功能上聯為一體，成為大城市連綿區。如美國東北部從波士頓到華盛頓的狹長地帶和五大湖南岸，日本的九州——鹿島的太平洋沿岸帶狀地區，聯邦德國的魯爾區，英國以倫敦為中心的英格蘭南部城市群以及西歐荷蘭、比利時、盧森堡的城市群等；前蘇聯也有以莫斯科為中心的城市群和烏拉爾城市群、頓巴斯城市群等。此外，現代世界城市化的趨勢之一是城市人口中第三產業人口比重的極大提高，尤其是一些發達國家，第三產業人口占城市人口的比重都在一半以上。今后世界城鎮化的發展趨勢，從總的看來城鎮化的進程還要大大加快，大城市仍將快速增加，這一趨勢以發展中國家最為突出；而在發達國家中，開發落后地區，大力發展小城市將成為城鎮化的重要趨勢。從發達國家的發展歷程中，我們不難感到，城鎮化是中國經濟與社會發展中的一個重要戰略問題，是解決區域差距、實現區域協調發展的重大措施。隨著農業生產水平的提高和工業化進程的加快，我國推進城鎮化條件已逐漸成熟。因此，根據城鎮化的一般規律，并結合我國的國情，加速城鎮化進程已成為我國經濟和社會協調發展的客觀要求。

二是經濟全球化和區域一體化的發展要求我國必須實施城鎮化戰略。二十一世紀是全球經濟一體化的世紀，日本的學者認為，全球經濟一體化意味著全球城市圈間分工、交流、合作、競爭諸關系的日益強化。只有大城市才能具備與世界進行分工交流所需要的完善的基礎設施；只有大城市才能有足夠的產業集聚和經濟規模參與全球性的城市間競爭。從某種意義上而言，二十一世紀國際競爭的基本單位既不是企業也不是國家，而是大城市圈。所以中國要想在本世紀的世界競爭中獲勝，必須放棄粗放型的經濟發展方式，走集約型的城鎮化道路。聚集是世界城鎮化最明顯的特征之一。城鎮化的聚集過程，除了第二、三產業在城鎮的不斷集中和發展之外，還包括人口在城鎮的聚集和增加，進而導致城鎮數量和規模的不斷擴大。隨著城鎮人口的聚集，以金融、貿易、信息等服務業為主導的第三產業的興起又增加了城鎮對人口的吸引力；同時，人口聚集使活躍的社會和信息交流成為可能，文化、知識、經濟和技術的碰撞，迸發出創新和革新的火花，使城鎮成為人類科學技術中心。城鎮化的歷史證明，聚集是世界城鎮化的顯著規律，它為城鎮可持續發展提供了理論依據。同時，我們還應看到，城市區域的地域范圍和空間結構的確定將直接決定城市外部經濟關聯關系的形成和演變。我國改革開放以來，地區產業結構趨同一直是一個爭論不休的問題，因為結構趨同必然意味著“重復建設”，而重復建設又往往和資源浪費、內耗競爭等問題聯系在一起，這是人們所不愿意看到的。但對中國這樣一個國土遼闊、人口眾多的大國來說，不可能只布局一座鋼鐵廠、乙烯廠和汽車廠，必要的重復建設是必然的。因此，在如何對待地區產業結構趨同這個問題上，關鍵是解決一個空間界定問題，也就是應該把結構趨同限制在多大的地域空間范圍內。在這一背景下，城鎮化這種組織形式給出了一個相對合理的有關地區產業結構安排的空間界定標準，因而也就為我們提供了一個相對明確的地區之間利益關系整合邊界，從而有利于規范各級地方政府的經濟行為。另外，對地區經濟政策尤其是區域分工政策的制定，無疑也解決了一個空間組織體系設計的難題。長三角、珠三角、環渤海地區以城鎮化為紐帶形成的區域經濟一體化格局客觀上對內地經濟發展發揮了帶動和作用。

三是特殊國情迫使我國必須實施城鎮化戰略。新中國成立后，圍繞城鄉分割的二元戶籍制度，中央各職能部門配套出臺了一系列限制農民的政策制度，形成了當今世上絕無僅有的二元社會結構。二元結構又稱社會二元化或經濟二元化，是指在同一國家中由于種種原因導致城鄉長期分設、分治、分管、致使二者在政治、經濟、社會、文化等諸多方面體現出明顯的判別特征。城鄉二元結構具體表現在，政治上城市居民與農民的身份不平等的對立，經濟上城鎮的工業化與農村農業的傳統性的對立。世界上很多國家在現代過程中都曾存在過城鄉二元結構的對立，但這些國家并不曾存在城鄉居民身份的歧視，而且也并非每個國家的現代化進程中都走過這一步。我國城鄉二元結構的形成，有著深刻的歷史背景。經過百年外來侵略與內部戰亂，新中國成立了，但當時我國的經濟十分孱弱。從經濟總量看，我國GDP由占世界GDP總量的百分之二十八點七（1820年），急劇跌至百分之六點二（1950年）。從經濟結構看，1949年的工農業總產值中，農業占百分之七十，工業占百分之三十，其中現代工業僅占百分之十七。因此從當時的發展階段來看，實現國家工業化，幾乎是發展經濟、擺脫貧困落后的同義語。工業化是當時的必然選擇，但新中國選擇了優先發展重工業的趕超策略。重工業作為資本密集型產業的特征是建設周期長，投資規模大，技術含量高。重工業優先發展，對于一個飽經戰亂與掠奪、經濟剩余少、又難以從國外獲得經濟援助的落后農業國的資本動員和積累能力提出了極高的要求，只能以國家對經濟的超強控制來實現。由于歷史原因形成的城鄉二元結構，對于建國初期恢復國民經濟、發展工業化、提高我國的綜合國力起到了一定的積極作用，但同時也嚴重阻礙了我國現代化的進程。城鄉二元結構與我們社會主義市場經濟建設所提倡的市場主體之間的平等競爭的目標不相協調，社會主義市場經濟要求各市場主體平等，以增進競爭，促進經濟發展；而城鄉二元結構使城市居民與農民享受不平等的待遇，從而構成社會主義市場經濟建設的障礙，也是我國社會主義現代化建設的巨大障礙。我國的城鄉二元結構有其特殊性，不僅表現為現代工業為代表的現代部門與以農業為代表的傳統部門之間的二元經濟結構，還表現在城市社會與農村社會長期分割的二元社會結構，這一特殊性導致了我國社會、經濟發展的獨特性，即傳統農業與現代工業的對立，落后的農村與先進的城市分離的“雙二元結構”。尤為值得注意的是，在我國的工業化發展過程中，只注重城市工業化的發展，而忽視農村工業化的推進，從而產生了農村只搞農業，城市只搞工業的思維定勢。大量農村剩余勞動力從事農業尤其是種植業生產，農民收入難以提高，反過來又強化了二元經濟結構。據美國經濟學家庫茨涅茲的統計研究，除中國外世界發展中國家工農業二元結構強度最大為四點零九倍。而中國改革前的所有年份工農業二元結構強度均大大高于這一世界極值，1970年達到了七點六四倍，成為世界之最。改革開放后二元結構強度有所降低，但大多數年份仍大于四點零九倍這一世界極值，2000年中國的二元結構強度達到五點二六倍，為改革以來的最大值。如果這一問題得不到有效地解決，將影響農村經濟的發展和農民生產狀況的改善。

三

馬克思在他的早期著作《哲學的貧困》中就曾經寫道“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變”。加快城鎮化建設，調整城鄉關系，統籌區域發展，已經成為當前我國迫切需要解決的關鍵問題，也是建立社會主義和諧社會所要解決的重點問題之一。我國城鎮化道路的選擇不應局限于“大城市戰略、中等城市戰略和小城市戰略”的爭論，而應根據城市發展的客觀規律，注重從中國的現實國情出發，遵循市場經濟規律，按照循序進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，堅持大中小城市與小城鎮協調發展，促進區域城鎮化的發展，促進建制鎮適當集中，有力推進城鄉一體化進程，走出一條具有中國特色的城鎮化道路：一是進一步健全完善大城市。健全完善大城市，促進人口適當集中，應該成為新時期中國城鎮發展戰略的重要內容。我國雖然疆土遼闊，但人口眾多，人均土地資源十分有限，剩余勞動力就業壓力巨大，發展大城市意義重大。在中國城市體系的規模結構中，應適當加快大城市的發展。中外城市發展史證明，大城市有著難以替代的規模效益、聚集效應和輻射功能。大城市、特大城市在國民經濟發展中除了有比中小城市高得多的經濟效益外，大城市的高度發展，既是增強綜合國力、提升我國產業國際競爭力的需要，也是從根本上提高我國城鎮化水平及其質量的需要。此外，知識經濟和信息時代的挑戰也要求我們必須將大城市，特別是國際經濟中心城市和大都市帶的發展置于優先地位。通過這種高效率的集聚人口和經濟活動的布局模式，在大幅度提高我國經濟運行和產業布局效率的同時，還可以促進知識和信息的創新活動。實踐證明，同中小城市相比，大城市就業潛力巨大、容納農民的成本相對較低、比小城鎮節約土地，在資金、人才、信息、交通、市場、管理、效率等方面都具有更大的優勢，這是大城市在城鎮化加速發展階段超前增長的主要原因。二是積極發展中小城市。中小城市在我國的城鎮體系中處于中間環節，起到聯系大城市和小城鎮的作用；中小城市點多面廣，承上啟下，聯系廣泛，規模適中，城市基礎設施和產業基礎具有一定規模，在住房、交通等方面不像大城市那么緊張，生產力水平及文化科技基礎又比小城鎮優越。因此，積極發展中小城市對緩解大城市人口承載壓力及促進小城鎮發展都具有十分重要的作用。中小城市是城市化進程的重要推動力，中小城市處于城市規模結構金字塔的中部，上聯大城市，下聯小城鎮，人口、經濟、空間三者之間的矛盾比較少，是縣域及縣域以上的區域中心，具有大城市和小城鎮不可替代的功能。中小城市不僅在數量上占我國城市百分之九十以上，而且也成為吸納城鎮人口的主體；中小城市能夠實現聚集效益和規模效益，已形成所在區域的工商業中心；中小城市是農村富余勞動力的主要流向地；中小城市是城鄉協調發展的主要力量。但是由于中小城市存在要素集聚能力較弱、建設資金相對短缺、土地管理和環境保護等方面監管不力等特點，在現階段需要加強監控管理，統籌規劃，合理布局，循序漸進，使中小城市能夠健康、有序地發展。三是加快促進區域城鎮化發展。長期以來，由于政治、經濟、文化等因素的影響，城鎮與其腹地以及其它相關的城鎮、鄉村共同組成了一個相互關聯、密不可分的整體。因此，城鎮化的研究不能僅及于城鎮本身，而必須關注城鎮所在的區域的社會發展；必須改變傳統的城鎮化只以大城市和鄉村為基本分單位的現象，從而使城鎮化發展及其效能上升到區域社會發展的高度。城鎮集聚效應不僅在于城鎮的規模，更重要的在于城鎮的區域聯系。從二十世紀五十年代開始，西方發達國家的城鎮化進程中由于城市集聚和擴散的雙向運動即推動了大城市地域的迅速擴張，與周圍小城鎮連成一體，形成所謂大都市區。六十年代以后，美國又出現了大都市連綿區（或稱為巨大都市帶），并且在歐洲和亞洲的日本也出現了這一規律性的現象。雖然美國在七十年代出現了大都市區域化低潮，但是大都市區域化依然是二十世紀美國城市發展的主導趨勢。大都市區域化的發展對于我國具有借鑒意義。但由于我國東、中、西三大經濟帶之間自然條件、經濟水平、產業結構、交通現狀、城市現狀都存在很大的差異性，由此必須采取區域性發展戰略，對三大經濟帶采取不同的城鎮化對策。東部地區應以現代化和國際化為目標，重點加強“中心城市”建設。同時以大城市為依托走擴展型城鎮化道路。加強中心城市的改造與擴展，建立以大城市為核心的城鎮群。如長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津唐城市群、環渤海灣城市群；中部地區應以大力發展中等城市為目標，走集中與分散并舉型的城鎮化道路。重點改造和發展省會城市和省級中心城市，完善城市功能，增強經濟實力，真正起到區域中心的作用；西部地區地域遼闊，人口密度小，城鎮化水平低，大中小城市發展都顯不足，在資金、人才、技術、資源有限的情況下，應走集中型城鎮發展道路，選擇一些基礎好、交通便利的城市，集中投資、集中建設，使其成為當地新的中心城市，帶動區域城市化與現代化。如此，才能最終實現中國城鎮化的目標。